CONCEPTO 20260300069631 DE 2026

(abril 9)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Bogotá, D.C.,

Señores

XXXXXX

Asunto: Radicado CRA 2026-321-002401-2 del 17 de febrero de 2026.

Respetada señora XXXXXX:

Esta Comisión de Regulación recibió la comunicación sobre el asunto, en la que se presentan las siguientes inquietudes sobre el pago tarifario por concepto del incremento del Costo de Comercialización por Suscriptor (CSS). Esta consulta se realiza en el contexto de un municipio que está en el ámbito de aplicación de la Resolución CRA 720 de 2015^[1], compilada en la Resolución CRA 943 de 2021^[2]; por lo tanto, se da por entendido que el prestador de aprovechamiento presta el servicio en dicho municipio. En particular, Usted manifiesta:

“un prestador de la actividad de aprovechamiento, presenta medida de aplazamiento para el mes de noviembre 2024, y después de esto, no viene en ningún mes del reporte descargado del SUI, hasta noviembre del 2025 en donde reportó 21.3 toneladas dentro de los tres días permitidos para realizar el reporte a tiempo, este prosador está solicitando el giro de los recursos de la actividad de comercialización (...) Solicito normatividad explicita para este caso y concepto sobre como se debe proceder para el caso de prestadores antiguos que no reportan durante un tiempo largo, y después reportan un mes pero no se cuenta con promedios anteriores y por ende no se puede construir un QAJ”

Conforme a lo anterior, abordaremos su solicitud, no sin antes manifestarle que, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conceptos emitidos son orientaciones que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares. La respuesta es general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante.

Para iniciar, conviene aclarar que la pregunta elevada por el peticionario se encuentra en el marco tarifario establecido en el Título 2, Parte 3 del Libro 5 de la Resolución 943 de 2021, que compila la Resolución 720 de 2015, donde la determinación de las toneladas a remunerar en cada periodo de facturación, se calculan con base en el promedio de las toneladas efectivamente aprovechadas del semestre inmediatamente anterior, así como también especificar que este cálculo aplica para los usuarios/suscriptores no aforados.

A continuación, se presenta la secuencia de temas a abordar para responder a la pregunta que usted planteó en su comunicación, conforme al marco tarifario establecido en la Resolución CRA 720 de 2015.

1. De la onerosidad de los contratos de servicios públicos domiciliarios

Al respecto, resulta pertinente precisar que con base en el régimen aplicable a los servicios públicos domiciliarios, dicha prestación no es gratuita, por el contrario, el contrato que rige la relación usuario-prestador es oneroso.

Lo anterior se desprende de lo señalado en el artículo 128 de la Ley 142 de 1994 que al tenor expresa:

"Artículo 128. Contrato de servicios públicos. Es un contrato uniforme, consensual, en virtud de la cual una empresa de servicios públicos los presta a un usuario a cambio de un precio en dinero." (subrayado fuera del texto original).

Tal interpretación también ha sido entendida por la Corte Constitucional, que en reiterados fallos ha mantenido la siguiente línea plasmada desde la Sentencia C-580 de 1992:

"El tema de los servicios públicos comprende una de las materias de mayor sensibilidad en la opinión colectiva, sobre todo después del abandono del concepto de servicios públicos gratuitos que tantas expectativas causó en los comienzos del Estado social de derecho. Hoy en día esa gratuidad ha sido abandonada. Actualmente los servicios públicos son onerosos, surgiendo la obligación para las personas y los ciudadanos de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad."

En este sentido, los prestadores de servicios públicos domiciliarios están autorizados por la ley a cobrar los costos y demás cargos necesarios para la prestación del servicio.

No obstante, se debe aclarar que no es ajustado al ordenamiento jurídico que los prestadores cobren por servicios no prestados o por bienes y servicios que no guarden relación con dicha prestación, a menos que el usuario lo haya aceptado de forma expresa.

De manera similar, el proveedor está sujeto a una prohibición legal exhaustiva que le impide modificar la estructura tarifaria previamente establecida por las respectivas comisiones regulatorias. En este sentido, el artículo 148 establece lo siguiente:

"Artículo 148. Requisitos de la factura. Los requisitos formales de las facturas serán los que determinen las condiciones uniformes del contrato, pero contendrán como mínimo información suficiente para que el suscriptor o usuario pueda establecer con facilidad si la empresa se ciñó a la ley y al contrato al elaborarlas, cómo se determinaron y valoraron sus consumos, cómo se comparan estos y su precio con los de períodos anteriores, y el plazo y modo en el que debe hacerse el pago.

En los contratos se pactará la forma, tiempo, sitio y modo en los que la empresa hará conocer la factura a los suscriptores o usuarios, y el conocimiento se presumirá de derecho cuando la empresa cumpla lo estipulado. Corresponde a la empresa demostrar su cumplimiento. El suscriptor o usuario no estará obligado a cumplir las obligaciones que le cree la factura, sino después de conocerla. No se cobrarán servicios no prestados, tarifas, ni conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos, ni se podrá alterar la estructura tarifaria definida para cada servicio público domiciliario." (Subrayado fuera del texto original).

Así las cosas, cabe señalar que es obligación del prestador de la actividad de recolección y transporte de residuos no aprovechables facturar integralmente el servicio público de aseo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2.3.2.5.4.2. del Decreto 1077 de 2015^[3]:

"(...) Las personas prestadoras de la actividad de recolección y transporte de residuos no aprovechables deberán facturar, de manera integral, el servicio público de aseo incluyendo la actividad de aprovechamiento, sin exigir trámites, requisitos o información adicional a lo dispuesto en el presente capítulo.

PARÁGRAFO 1. Las personas prestadoras de la actividad de recolección y transporte de residuos no aprovechables deberán realizar el cálculo de la tarifa final por suscriptor de acuerdo con la metodología tarifaria vigente y la información publicada en el Sistema Único de Información (SUI), entre otras. (...)"

En particular, la facturación de la actividad de aprovechamiento, de acuerdo con la metodología tarifaria vigente, contempla la remuneración asociada al Valor Base de Aprovechamiento (VBA) y el porcentaje correspondiente al incremento del Costo de Comercialización por Suscriptor (CCS), que deberán calcularse conforme a lo previsto en la Resolución CRA 720 de 2015, compilada en la Resolución CRA 943 de 2021.

Por tanto, realizaremos el análisis de las condiciones establecidas por la normatividad para que el prestador de la actividad de aprovechamiento pueda recibir el pago tarifario correspondiente a CCS.

2. Requisitos para reconocer remuneración tarifariamente a una persona prestadora de la actividad de aprovechamiento en el CCS (Costo de Comercialización por Suscriptor)

Al respecto, en la Circular Conjunta 01 de 2017^[4], el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (MVCT), la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) y esta Unidad Administrativa Especial - Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico UAE - CRA, aclararon, entre otros asuntos, los insumos necesarios para la liquidación de la actividad de aprovechamiento, a saber:

“Con el fin de recibir el pago tarifario, la persona prestadora de la actividad de aprovechamiento debe cargar en el SUI la información del material efectivamente aprovechado, soportado con sus facturas de venta las cuales deben cumplir con los requisitos de ley. Esto permite garantizar que el pago del valor vía tarifa se efectúa a la persona jurídica que efectivamente prestó el servicio y se encuentre registrada en el Registro Único de Prestadores - RUPS de la SSPD”

En particular, la citada circular ofrece claridad sobre los requisitos para el reconocimiento del componente tarifario relacionado con el incremento del 30% del CCS, en los siguientes términos:

“Dicho incremento, se activa en el momento en que efectivamente se ha incurrido en el costo de comercialización, es decir, a partir del periodo en el cual se certificaron toneladas efectivamente aprovechables en el SUI y por ende se podía facturar la actividad de aprovechamiento en el respectivo municipio o distrito.

Es así como, para realizar el cobro del 30% adicional del CCS, es necesario contar con reporte certificado por el SUI de toneladas efectivamente aprovechadas correspondiente al periodo a facturar. Por tanto, en los casos en las que una persona prestadora de la actividad de aprovechamiento no reporte toneladas efectivamente aprovechadas para un periodo de facturación (en los términos y plazos establecidos por la Resolución 276 de 2016 del MVCT), no tendrá acceso a recursos de comercialización de ese periodo; y en consecuencia, la persona prestadora de la actividad de recolección y transporte de residuos no aprovechables está facultada para realizar el cobro del incremento del CCS de manera retroactiva únicamente si se prestó la actividad de aprovechamiento y por tanto la información de toneladas efectivamente se encuentre reportada al SUl.” (Negrilla fuera del texto original)

Así pues, es una condición necesaria que la persona prestadora de la actividad de aprovechamiento se encuentre registrada en el RUPS y haya realizado el reporte de las toneladas efectivamente aprovechadas en los términos y condiciones establecidos en el artículo 8 de la Resolución 276 de 2016^[5], expedida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, que señala lo siguiente:

“(...) Para el cálculo de la remuneración vía tarifa de la actividad de aprovechamiento de que trata el artículo 2.3.2.5.2.3.1. del Decreto 1077 de 2015 adicionado por el Decreto 596 del 11 de abril de 2016, se requiere de tres fuentes de información que deberán ser reportadas al Sistema Único de Información (SUI), dentro de los primeros tres (3) días del mes, correspondiente al mes inmediatamente anterior.

(...) B. Para las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento:

1. Toneladas mensuales efectivamente aprovechadas generadas por usuarios no aforadas, en su área de prestación (ton/mes).

2. Total de toneladas mensuales efectivamente aprovechadas generadas por usuarios aforados, en su área de prestación, discriminado por usuario aforado (ton/mes).

3. Número de suscriptores aforado de aprovechamiento en el área de prestación, discriminando por tipo y uso.”

De manera similar, la Circular Conjunta 01 de 2017 aclara que si el prestador de aprovechamiento posee un reporte certificado por el SUI con las toneladas realmente aprovechadas durante el período a facturar, en los términos y plazos establecidos en la Resolución 276 de 2016, tiene derecho a recibir la remuneración del CCS. Además, se aplica lo señalado en dicha circular, según el cual, una vez cumplidas las condiciones para este reconocimiento tarifario, el prestador de la actividad de recolección y transporte no podrá solicitar información ni requisitos adicionales a los ya establecidos para su reconocimiento.

A este punto del análisis normativo y de circulares conjuntas adelantado, no queda duda que la persona prestadora de la actividad de aprovechamiento en el caso de la pregunta planteada, quien ha dejado de reportar por un semestre completo, goza del derecho que le sean reconocidos los dos componentes tarifarios si ha dado cumplimiento a las condiciones establecidas tanto en la Circular Conjunta 01 del 2017 como en los términos y plazos del reporte del que se habla en la Resolución 276 de 2016.

Así las cosas, a partir de la información reportada oportunamente en el SUI, por el prestador de la actividad de aprovechamiento, se calculará el pago tarifario correspondiente al incremento del Costo de Comercialización por Suscriptor, que, para municipios en el ámbito de aplicación de la Resolución CRA 720 de 2015, compilada en la Resolución CRA 943 de 2021, corresponde al 30% del precio techo, conforme a lo establecido en el artículo 5.3.2.2.2.1.

El recaudo proveniente de dicho incremento será distribuido entre los prestadores de la actividad de recolección y transporte de residuos no aprovechables y las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento, conforme a lo previsto en el Título 1, Parte 10, del Libro 5 de la citada resolución.

Esta distribución debe tener en cuenta el cálculo del QAj, es decir, el promedio mensual de toneladas efectivamente aprovechadas por la persona prestadora j durante el semestre inmediatamente anterior. En adelante la inquietud a abordar es cómo construir el promedio de toneladas efectivamente aprovechadas QA¡ requeridas como insumo para la liquidación de la remuneración de este prestador de aprovechamiento, considerando la normatividad vigente que determina las reglas de cálculo de dicho promedio.

3. Reglas para el cálculo de toneladas por suscriptor, definidas conjuntamente por los prestadores para la facturación

El artículo 5.3.2.3.2. “Cálculo de toneladas por suscriptor definidas en conjunto por prestadores para facturación” de la Resolución 943 de 2021 establece la forma de cálculo de las toneladas a utilizar en el periodo de facturación al usuario/suscriptor por concepto de la actividad de aprovechamiento, así como también establece en el parágrafo 1, como proceder cuando la definición no aplica dado que se trata personas prestadoras del servicio público de aseo inician actividades con posterioridad a la entrada en vigencia de la fórmula tarifaria:

"(...)

	Toneladas mensuales efectivamente aprovechadas no aforadas de la persona prestadora j de RTA, reportadas por las ECA, de acuerdo con lo establecido en el ARTÍCULO 5.3.2.1.4 de la presente resolución (toneladas/mes)
	Promedio del número de suscriptores totales en el municipio y/o distrito, de acuerdo con lo establecido en el ARTÍCULO 5.3.2.1.4. de la presente resolución.
	Promedio total de número de suscriptores de inmuebles desocupados incluidos los desocupados grandes productores no residenciales para el municipio y/o distrito, de acuerdo con lo establecido en el ARTÍCULO 5.3.2.1.4 de la presente resolución
	Promedio total del número de suscriptores aforados de aprovechamiento, para el municipio y/o distrito, de acuerdo con lo establecido en el ARTÍCULO 5.3.2.1.4 de la presente resolución.
	Número de personas prestadoras donde j= {1,2,3,4,....,m}

“PARÁGRAFO 1o. En el caso de personas prestadoras del servicio público de aseo inicien actividades con posterioridad a la entrada en vigencia de la fórmula tarifaria, podrán utilizar períodos inferiores hasta acumular la información correspondiente al período señalado.”

En concordancia con lo anterior, el artículo 5.3.2.1.4 de dicha resolución establece la definición del concepto de promedios de diversas variables usadas para los cálculos de los que trata del marco tarifario establecido en el Título 2, Parte 3 del Libro 5 de la Resolución 943, de la siguiente manera:

“Promedio para los cálculos: Cuando en la presente resolución se determine que los cálculos se realicen con el promedio de: kilómetros de barrido y limpieza, toneladas de residuos, metros cúbicos de lixiviados y número de suscriptores, se tomará el promedio mensual del semestre inmediatamente anterior, así: i) Para los períodos de facturación entre enero y junio, con base en el promedio mensual de: kilómetros, residuos, caudal de lixiviados y número de suscriptores, de julio a diciembre del año inmediatamente anterior y ii) Para los períodos de facturación de julio a diciembre con base en el promedio mensual de: kilómetros, residuos, caudal de lixiviados y número de suscriptores, de enero a junio del año en cuestión, en toneladas/mes, m3/mes y suscriptores/mes, respectivamente. ”

En suma, la norma contempló para efectos de la facturación de la actividad de aprovechamiento al suscriptor, el uso del promedio del semestre inmediatamente anterior, al mes de facturación (artículo 5.3.2.1.4) y también especificó como proceder en relación a la construcción del promedio, para el caso que las personas prestadoras del servicio público de aseo que inician actividades con posterioridad a la entrada en vigencia de la fórmula tarifaria, aclarando que podrán utilizar períodos inferiores hasta acumular la información correspondiente al período señalado (artículo 5.3.2.3.2). Por consiguiente, en este caso aplica lo dispuesto en la Circular Conjunta 01 de 2017, al señalar que:

“el parámetro de toneladas efectivamente aprovechadas no aforadas por suscriptor (TRA) tendrá que ser ajustado al incluir en el numerador las toneladas efectivamente aprovechadas no aforadas de la nueva persona prestadora (QAj). A su vez, el QAj de dicha persona prestadora se debe estimar como el promedio de los meses con los que se cuente información del respectivo semestre.”

En consecuencia, se establece que el propósito de la norma es asegurar el derecho del prestador al reconocimiento tarifario. La ausencia de un promedio calculado con base en la información del semestre inmediatamente anterior no conlleva la pérdida de dicho derecho.

Ahora bien, para un prestador de aprovechamiento que no cuenta con información certificada por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios del semestre inmediatamente anterior, se abre paréntesis mayúscula Q mayúscula A. se cierra paréntesis barra subíndice j, por motivos diferentes a un aplazamiento, y que posteriormente vuelve a iniciar la operación de prestación de la actividad en el marco del servicio público de aseo, siempre y cuando cumpla con los requisitos para el reconocimiento tarifario, es posible adoptar lo establecido en el parágrafo 1 del artículo 5.3.2.3.2., porque el concepto de inicio de la actividad no se puede limitar de manera exclusiva al inicio por primera vez, ya que la norma solamente hace referencia al inicio sin realizar ninguna distinción. Al respecto, resulta conducente señalar, en este punto, que, dado que la norma no consideró necesario establecer distinciones al respecto, debe aplicarse el criterio de interpretación jurídica según el cual, donde la norma no distingue, no le corresponde distinguir al intérprete; asimismo, cabe resaltar que el Código Civil colombiano estableció las reglas de interpretación de la ley en sus artículos 27 y 28 ^[6], en el siguiente sentido.

De esta forma, esperamos haber resuelto la inquietud planteada. En caso de requerir información adicional y/o asesoría en materia tarifaria, le sugerimos comunicarse con la Subdirección de Regulación al teléfono en Bogotá: (1) 487 38 20 o a la línea gratuita nacional: 01 8000 51 75 65 y uno de nuestros asesores atenderá sus inquietudes.

Cordial saludo,.

HERMES DARÍO CRUZ GÓMEZ

Subdirector de Regulación (E)

<NOTAS DE PIE DE PÁGINAS>

1. “Por la cual se establece el régimen de regulación tarifaria al que deben someterse las personas prestadoras del servicio público de aseo que atiendan en municipios de más de 5.000 suscriptores en áreas urbanas, la metodología que deben utilizar para el cálculo de las tarifas del servicio público de aseo y se dictan otras disposiciones.”

2. “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones.”

3. "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio."

4. “Esquema operativo de la actividad de aprovechamiento del servicio público de aseo y régimen de transición para implementar el esquema operativo definido por el Decreto 596 de 2016, que modifica y adiciona el Decreto 1077 de 2015”

5. “Por la cual se reglamentan los lineamientos del esquema operativo de la actividad de aprovechamiento del servicio público de aseo y del régimen transitorio para la formalización de los recicladores de oficio acorde con lo establecido en el Capítulo 5 del Título 2 de la parte 3 del Decreto número 1077 de 2015 adicionado por el Decreto número 596 del 11 de abril de 2016.”

6. “ARTICULO 27. INTERPRETACIÓN GRAMATICAL Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu.

Pero bien se puede, para interpretar una expresión oscura de la ley, recurrir a su intención o espíritu, claramente manifestados en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento.

ARTICULO 28. SIGNIFICADO DE LAS PALABRAS. Las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará en éstas su significado legal”.