CONCEPTO 20260300095811 DE 2026

(junio 24)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Bogotá, D.C,

Señor

XXXXXX

Asunto: Radicado CRA 2026- 321-006981- 2 del 19 de mayo de 2026.

Respetado señor XXXXXX:

Acusamos recibo de la comunicación del asunto, mediante la cual solicita aclaración y concepto sobre acometidas del servicio público de acueducto y alcantarillado, contrato de condiciones uniformes y defraudación de fluidos en el siguiente contexto:

“Las Empresas de Servicios Públicos han identificado la existencia de unidades inmobiliarias y conexiones no legalizadas, tales como locales comerciales, unidades residenciales y algunos espacios ubicados en zonas comunes de propiedades sometidas al régimen de propiedad horizontal, respecto de las cuales no se ha facturado la prestación del servicio público domiciliario de acueducto y alcantarillado. Dicha situación obedece, entre otras, a las siguientes circunstancias:

i) En el proceso de incorporación de nuevos usuarios, el constructor no solicitó la vinculación de determinadas unidades, y el prestador no logró identificarlas oportunamente.

ii) Se han evidenciado derivaciones internas realizadas por la copropiedad entre el medidor de control totalizador y las acometidas asociadas a los micromedidores.

iii) Existen unidades residenciales o comerciales que no cuentan con la aprobación de instalación de medidores, debido a que el constructor no ha cumplido con la totalidad de los requisitos establecidos en el marco de la Resolución 579 de 2025.

En este contexto, tengo los siguientes interrogantes:

1. Aplicación del contrato de servicios públicos domiciliarios:

¿A los propietarios o poseedores de las unidades no legalizadas les es aplicable el contrato de servicios públicos domiciliarios, aun cuando no exista vinculación formal al servicio?

2. Derivaciones internas y eventual incumplimiento contractual:

¿Las derivaciones efectuadas por la copropiedad entre el medidor totalizador y los micromedidores no facturadas constituyen un incumplimiento de las obligaciones contractuales frente al prestador, y, en consecuencia, habilitan la aplicación de las disposiciones del contrato de servicios públicos domiciliarios?

3. Recuperación de consumos no facturados (límite de 150 días).

En caso de respuesta afirmativa a los interrogantes anteriores, ¿se encuentra facultado el prestador para recuperar consumos dejados de facturar por un periodo superior a ciento cincuenta (150) días, con fundamento en la excepción prevista en el artículo 150 de la Ley 142 de 1994, la figura del dolo contractual?

4. Configuración de defraudación de fluidos:

¿En los supuestos descritos se configuran elementos que permitan inferir la posible comisión del delito de defraudación de fluidos, tipificado en el artículo 256 del Código Penal (Ley 599 de 2000)?

5. Cobro de cargos fijos

¿Está facultada la EAAB-ESP para cobrar cargos fijos respecto de las unidades no incorporadas o no legalizadas, aun cuando no exista medición individualizada ni vinculación formal al servicio?”

Al respecto, nos permitimos informarle que las funciones de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, se encuentran dispuestas principalmente en los artículos 73 y 74 de la Ley 142 de 1994, dentro de las cuales se tienen: regular los monopolios en la prestación de los servicios públicos, cuando la competencia no sea de hecho posible; y en los demás casos, la de promover la competencia entre quienes presten servicios públicos, para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores sean económicamente eficientes, no impliquen abuso de la posición dominante, y produzcan servicios de calidad.

Por otra parte, le informamos que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conceptos emitidos son orientaciones que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de situaciones particulares. Por lo tanto, la presente respuesta es general, no tiene carácter obligatorio ni vinculante y se emite sin perjuicio de lo que, sobre el particular, consideren otras entidades en el marco de sus competencias.

Respecto a su primer interrogante:

1. “¿A los propietarios o poseedores de las unidades no legalizadas les es aplicable el contrato de servicios públicos domiciliarios, aun cuando no exista vinculación formal al servicio”

De conformidad con los artículos 128 y 129 de la Ley 142 de 1994, el contrato de servicios públicos domiciliarios es consensual y existe desde que el prestador define las condiciones uniformes en que está dispuesto a prestar el servicio y el propietario, o quien utiliza un inmueble determinado, solicita recibirlo, siempre que se cumplan las condiciones previstas por la empresa.

Por ello, no puede concluirse que la existencia del contrato dependa exclusivamente de un acto formal de incorporación o “legalización” de la unidad inmobiliaria. Sin embargo, tampoco es jurídicamente correcto sostener que cualquier uso de hecho del servicio genera, por sí solo y automáticamente, una relación contractual, pues el propio artículo 129 exige la concurrencia de las condiciones previstas por la empresa, apreciadas en armonía con las reglas de acceso, disponibilidad y conexión del servicio.

En consecuencia, cuando una persona recibe efectivamente el servicio en un inmueble determinado y se satisfacen los presupuestos de los artículos 128, 129, 130 y 134 de la Ley 142 de 1994, puede entenderse configurada una relación contractual de servicios públicos. Esa conclusión solo puede formularse como criterio general y abstracto, pues la determinación de si una unidad concreta cumple o no tales supuestos exige verificación fáctica y jurídica por parte del prestador y, en sede de vigilancia o recurso, por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Adicionalmente, el artículo 2.3.1.3.2.1.3 del Decreto 1077 de 2015 dispone que, cuando haya servicios públicos disponibles de acueducto y alcantarillado, será obligatorio vincularse como usuario y cumplir los deberes respectivos, o acreditar alternativas que no perjudiquen a la comunidad. Por ello, la ausencia de incorporación formal no excluye por sí sola el deber de vinculación cuando concurran las condiciones normativas y técnicas de acceso al servicio.

A los propietarios o poseedores de unidades no legalizadas no les puede ser aplicable el contrato de servicios públicos domiciliarios situación que no permite afirmar automáticamente que toda conexión irregular o toda unidad no incorporada se encuentre vinculada al contrato. La verificación concreta corresponde al prestador y, en sede de vigilancia, a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Respecto a su segundo interrogante:

“2. ¿Las derivaciones efectuadas por la copropiedad entre el medidor totalizador y los micromedidores no facturadas constituyen un incumplimiento de las obligaciones contractuales frente al prestador, y, en consecuencia, habilitan la aplicación de las disposiciones del contrato de servicios públicos domiciliarios?”

Al respecto, es preciso señalar que tratándose del servicio público de acueducto, la infraestructura de redes para su prestación está compuesta por: i) una red matriz o red primaria, ii) una red local o red secundaria y iii) la acometida o red interna del inmueble, cuyas definiciones se encuentran contenidas en el artículo 2.3.1.1.1. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 así:

“Artículo 2.3.1.1.1. Definiciones. Para efecto de lo dispuesto en el presente decreto. Adóptense las siguientes definiciones:

(...)

10. Acometida de acueducto. Derivación de la red de distribución que se conecta al registro de corte en el inmueble. En edificios de propiedad horizontal o condominios la acometida llega hasta el registro de corte general, incluido éste.

(...)

20. Derivación fraudulenta. Conexión realizada a partir de una acometida, o de una instalación interna o de los tanques de un inmueble independiente, que no ha sido autorizada por la entidad prestadora del servicio.

(...)

25. Independización del servicio. Nuevas acometidas que autoriza la entidad prestadora del servicio para atender el servicio de una o varias unidades segregadas de un inmueble. Estas nuevas acometidas contarán con su propio equipo de medición previo cumplimiento de lo establecido en el reglamento interno o en el contrato de condiciones uniformes.

(...)

27.Instalación interna de acueducto del inmueble. Conjunto de tuberías, accesorios, estructura y equipos que integran el sistema de abastecimiento de agua del inmueble, a partir del medidor. Para edificios de propiedad horizontal o condominios, es aquel sistema de abastecimiento de agua del inmueble inmediatamente después de la acometida o del medidor de control

(...)

29. Instalaciones legalizadas. Son aquellas que han cumplido todos los trámites exigidos por la entidad prestadora de los servicios públicos y tiene vigente un contrato de condiciones uniformes.

(...)

30. Instalaciones no legalizadas. Son aquellas que no han cumplido con todos los requisitos exigidos por la entidad prestadora de los servicios públicos.” (Subraya fuera de texto)

De esta manera se aclara que el diseño y construcción de las acometidas o redes internas está a cargo del urbanizador o propietario del inmueble, mientras que el mantenimiento se encuentra a cargo del propietario del inmueble.

De igual forma, se observa que la acometida de acueducto inicia en el punto de derivación de la red local hasta el registro de corte del inmueble.

Conforme a lo mencionado, se debe aclarar que existe una diferencia entre la independización del servicio, donde se deben realizar nuevas acometidas autorizadas por el prestador del servicio para una o varias unidades segregadas de un inmueble. Estas nuevas acometidas contarán con su propio equipo de medición previo cumplimiento de lo establecido en el reglamento interno o en el contrato de condiciones uniformes, lo que es diferente a si las instalaciones de un inmueble no están legalizadas, donde no cumplen con los requisitos exigidos por el prestador de servicios públicos y a las cuales no se les factura el servicio de acueducto y/o alcantarillado.

En el primer caso de independización del servicio, el prestador autorizará nuevas acometidas para una o varias unidades diferenciadas dentro de un inmueble como puede ser un local comercial, una unidad de habitaciones, y cada una de ellas deben contar con medición conforme el CCU del prestador de acueducto y/o alcantarillado.

Para el segundo caso, una instalación no legalizada, implicaría que no tiene una facturación del servicio público, presenta una conexión fraudulenta o sin autorización del prestador que se tipificaría como una “defraudación de fluidos”, lo que daría como resultado hacia la copropiedad la suspensión del servicio por incumplimiento del contrato de condiciones uniformes conforme lo establecido en el artículo 2.3.1.3.2.5.23 del Decreto 1077 de 2015 que establece lo siguiente:

ARTÍCULO 2.3.1.3.2.5.23. Suspensión por incumplimiento del contrato de condiciones uniformes. El incumplimiento del contrato por parte del suscriptor o usuario da lugar a la suspensión unilateral del servicio por parte de la entidad prestadora de los servicios públicos, en los siguientes eventos:

(...)

3. Realizar conexiones fraudulentas o sin autorización de la entidad prestadora de los servicios públicos.

(...)

6. Realizar modificaciones en las acometidas o conexiones, sin autorización previa de la Entidad Prestadora de los Servicios Públicos.

7. Aumentar, sin autorización de la entidad prestadora de los servicios públicos, los diámetros de las acometidas, la capacidad instalada y el número de derivaciones.

8. Adulterar las conexiones y/o aparatos de medición o de control, o alterar su normal funcionamiento.

(...)

16. Conectar equipos a las acometidas y redes sin la autorización de la entidad prestadora de los servicios públicos.

17. Efectuar sin autorización de la entidad prestadora de los servicios públicos una reconexión cuando el servicio se encuentre suspendido.

18. Cuando el urbanizador destine un inmueble a un fin distinto del previsto en la respectiva licencia de construcción y/o urbanización, o cuando se construya un inmueble careciendo de ésta, estando los usuarios o suscriptores obligados a obtener la respectiva licencia.

19. Interconectar las tuberías de acueducto atendidas por la entidad prestadora de los servicios públicos con cualquier otra fuente de agua.

(...)"

Por consiguiente, cuando el inmueble cuente con conexiones fraudulentas, modificaciones en las acometidas o conexiones sin autorización previa del prestador del servicio público domiciliario de acueducto y/o alcantarillado, así como la falta de pago de la facturación del servicio, generará conforme lo establecido en el Reglamento del Sector la suspensión del servicio por incumplimiento del contrato de condiciones uniformes.

Respecto a su tercer y cuarto interrogante:

3. En caso de respuesta afirmativa a los interrogantes anteriores, ¿se encuentra facultado el prestador para recuperar consumos dejados de facturar por un periodo superior a ciento cincuenta (150) días, con fundamento en la excepción prevista en el artículo 150 de la Ley 142 de 1994, la figura del dolo contractual?

4. ¿En los supuestos descritos se configuran elementos que permitan inferir la posible comisión del delito de defraudación de fluidos, tipificado en el artículo 256 del Código Penal (Ley 599 de 2000)?

En lo referente al tipo penal denominado “defraudación de fluidos”, es importante señalar que el artículo 256 de la Ley 599 de 2000, modificado por el artículo 14 de la Ley 890 de 2014, establece lo siguiente:

“Artículo 256. Defraudación de fluidos. El que mediante cualquier mecanismo clandestino o alterando los sistemas de control o aparatos contadores, se apropie de energía eléctrica, agua, gas natural, o señal de telecomunicaciones, en perjuicio ajeno, incurrirá en prisión de dieciséis (16) a setenta y dos (72) meses y en multa de uno punto treinta y tres (1.33) a ciento cincuenta (150) salarios mínimos legales mensuales vigentes”.

Respecto de la defraudación de fluidos, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, se pronunció a través del Concepto Jurídico SSPD-OJ-2018-527, en los siguientes términos:

"(...). En relación con lo anterior, la Corte Constitucional, en Sentencia T- 334 de 2001, ha expresado que el ordenamiento jurídico habilita a las empresas de servicios públicos “.a suspender el servicio, a declarar resuelto el contrato de suministro del servicio de energía eléctrica, a proceder al corte del servicio y a promover contra el usuario fraudulento la acción penal correspondiente al delito de hurto.

En esa medida, y realizada la respectiva denuncia penal por parte del prestador afectado, la Jurisdicción Penal Ordinaria podrá sancionar a los usuarios fraudulentos que se hayan conectado o reconectado para obtener de forma ilegal un servicio domiciliarios, con penas que van entre los dieciséis (16) y setenta y dos (72) meses, y multas que oscilan entre el uno punto treinta y tres (1.33) y los ciento cincuenta (150) salarios mínimos legales mensuales vigentes, se repite, sin perjuicio de la recuperación de consumos que realice el prestador, y la eventual suspensión y terminación del servicio por tal causa (...)”. (La expresión resaltada y subrayada entiéndase por fuera de texto original)

Adicionalmente, frente a este tema se pronunció la citada Superintendencia mediante Concepto Jurídico SSPD-OJ-2020-610 indicando que “además de la suspensión y corte del servicio por causa de fraude, las empresas de servicios públicos pueden adelantar la acción penal por defraudación de fluidos y las actuaciones correspondientes con el fin de buscar el pleno resarcimiento económico por los perjuicios derivados de cualquiera de esas conductas”. (La expresión resaltada entiéndase por fuera de texto original).

Ahora bien, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 74 de la Ley 904 de 2004, modificado por el artículo 108 de la Ley 1453 de 2011, el delito de defraudación de fluidos es un delito querellable, lo que quiere decir que para iniciar la acción penal es necesario querella de parte, por cuanto el aparato judicial no conoce de oficio de estos hechos.

De otra parte, en caso de que el fraude lo esté cometiendo un usuario del servicio público, sin perjuicio de la acción penal que corresponda, la empresa podrá ejecutar las sanciones contenidas en la Ley 142 de 1994. En primer lugar, el artículo 140 en el cual se mencionan causales para la suspensión del servicio, entre otras, por el fraude a las conexiones, acometidas, medidores o líneas; y, en segundo lugar, el artículo 141, el cual determina que se puede dar por terminado el contrato en los casos en que se afecte gravemente a la empresa o terceros, de acuerdo al contrato de condiciones uniformes en el cual se debe precisar las causales de incumplimiento que dan lugar a tener por resuelto el contrato.

De igual forma, es necesario señalar que el artículo 29 de la Ley 142 de 1994 adoptó el mecanismo preventivo del amparo policivo. Dicha norma señala las autoridades - civiles o de policía - responsables de prestar el apoyo a las empresas de servicios públicos, los supuestos en los cuales deberán actuar tales autoridades, y los instrumentos conminatorios para forzar a los perturbadores a cesar en sus acciones. El artículo citado dispone lo siguiente:

“Artículo 29.- Amparo policivo. Las autoridades nacionales, departamentales y municipales, tanto civiles como de policía, inmediatamente se lo solicite una empresa de servicios públicos, le prestarán su apoyo para hacer que se le restituyan los inmuebles que los particulares hayan ocupado contra la voluntad o sin conocimiento de la empresa; o para que cesen los actos que entorpezcan o amenacen perturbar, en cualquier tiempo, el ejercicio de sus derechos”. (...) (La expresión subrayada entiéndase por fuera de texto original)

En estos términos, los procedimientos a seguir dependen en cada caso de la situación que se haya de conjurar y dependen de lo que se encuentre estipulado en el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana.

Al respecto, la defraudación de fluidos en los servicios públicos domiciliarios trae consigo tres (3) situaciones: i) Suspensión del servicio público domiciliarios y/o terminación del contrato de servicios públicos; ii) Recuperación de consumos; y iii) investigación y posterior sanción por el delito de defraudación de fluidos.

La posibilidad de facturar por la prestación de un servicio público domiciliario solo surge a partir del momento en el que se celebra el contrato de servicios públicos y que el mismo se haya acordado consensuadamente entre las partes.

Dado lo anterior, solo a partir de que surja la relación es que se hace posible facturar, por lo que no será posible, en consecuencia, facturar de forma retroactiva a dicho momento. Lo anterior, sin perjuicio de los mecanismos judiciales que pueda activar el prestador frente a consumos que se hayan realizado por quien anteriormente no fuese su usuario. Al respecto la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios mediante Concepto 273 de 2019, señaló lo siguiente:

“Lo anterior implica que quien se hace parte en dicho contrato, se compromete a sujetarse a las condiciones allí previstas para su prestación, entre ellas hacer uso correcto del servicio contratado, no manipular o hacer fraude a las conexiones, acometidas o medidores, y garantizar que el consumo sea el elemento principal del precio que se paga por el servicio.

En esa medida, el suscriptor o usuario que incurra en alguna de esas conductas, además de hacerse acreedor a las consecuencias previstas en los artículos 140 y 141 de la Ley 142 de 1994, que, dicho sea de paso, solo pueden corresponder suspensión del servicio o a la terminación del contrato, debe reconocer al prestador el valor real, del consumo efectivamente realizado.

Así mismo, cuando el consumo no puede ser medido por razones ajenas al prestador e incluso al mismo usuario, la ley también permite que el prestador determine y recupere los consumos que efectivamente fueron consumidos por el usuario pero que no fueron registrados y por consiguiente tampoco fueron facturados en su momento.

Ahora bien, como se explicará más adelante, el cobro de servicios prestados y no facturados no implican una sanción al usuario, sino del ejercicio del derecho que tiene el prestador a recuperar unas sumas de dinero por concepto de unos consumos obtenidos de manera irregular y que afectan negativamente su patrimonio, o que no pudieron ser registrados por cualquier evento.

Es de advertir que, dado que el consumo irregular o que no pudo ser evidenciado debe recuperarse, su determinación procede, como lo dispone el inciso segundo del artículo 146 de la Ley 142 de 1994, en los siguientes términos: (i) por promedio de los últimos consumos registrados del mismo suscriptor; (ii) por promedio de otros suscriptores o usuarios que estén en circunstancias similares; o (iii) por aforos individuales; según lo disponga el contrato de condiciones uniformes.

Respecto de dicha situación, se tiene que la recuperación de consumos efectuados de manera ilícita no es una sanción, sino el ejercicio de un derecho que tiene el prestador de recuperar un consumo que, en condiciones normales, debió de facturarse y pagarse por parte del respectivo usuario”.

Conforme lo anterior, el prestador cuenta con los instrumentos técnicos y legales para recuperar los consumos bien sea en virtud del contrato de prestación de servicios públicos o a través de algunas de las opciones establecidas en el artículo 146 de la Ley 142 de 1994. Por consiguiente, el prestador puede recuperar los consumos efectuados de manera ilícita por todo el tiempo que se presentó esta situación irregular y esto no se limita al plazo de los 5 meses establecido en el artículo 150 de la ley 142 de 1994.

Salvo que se compruebe dolo del suscriptor o usuario como es el caso de consumos originados por derivaciones o conexiones fraudulentas o sin autorización del prestador de servicio público, dicha conducta se tipifica penalmente como “defraudación de fluidos”, señalada en el artículo 256 de la Ley 599 de 2000, modificado por el artículo 14 de la Ley 890 de 2014.

Finalmente, para dar respuesta a su quinta pregunta:

5. “¿Está facultada la EAAB-ESP para cobrar cargos fijos respecto de las unidades no incorporadas o no legalizadas, aun cuando no exista medición individualizada ni vinculación formal al servicio?”

El artículo 90.2 de la Ley 142 de 1994 establece que la fórmula tarifaria puede incluir un cargo fijo destinado a reflejar los costos económicos involucrados en garantizar la disponibilidad permanente del servicio para el usuario, independientemente del nivel de uso. En esa medida, el cargo fijo no depende del volumen efectivamente consumido, sino de la disponibilidad del servicio para el usuario.

Interpretado sistemáticamente con los artículos 128 y 129 de la Ley 142 de 1994, el cobro del cargo fijo presupone, en abstracto, dos elementos: de una parte, la existencia de una relación contractual de servicios públicos y, de otra, la disponibilidad efectiva del servicio para el usuario. Por esa razón, no basta la simple pertenencia de una unidad a una copropiedad para predicar sin más la procedencia del cargo fijo, ni tampoco la ausencia de micromedición individualizada excluye por sí sola dicho cobro.

Si en el caso concreto no se acredita la existencia de la relación contractual ni la disponibilidad efectiva del servicio para la unidad correspondiente, no se configura el presupuesto jurídico que sustenta el cobro del cargo fijo. La verificación de esos presupuestos en una situación particular corresponde al prestador y, en sede de control, a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Atentamente,

JULIO CÉSAR GARCÍA LÓPEZ

Subdirector de Regulación (E)