CONCEPTO 20260300100771 DE 2026

(julio 15)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Bogotá, D.C.

Señores

XXXXXX

Asunto: Radicado CRA 2026-321-007189-2 del 25 de mayo de 2026.

Respetado señor XXXXXX,

Recibimos la comunicación del asunto, mediante la cual efectúa “Solicitud de concepto técnico y regulatorio sobre incorporación de activos financiados con recursos públicos al Costo Medio de Inversión (CMI).”

Puntualmente, realiza las siguientes consultas sobre las cuales se dará respuesta de acuerdo con el orden presentado en su comunicación.

Previo a dar respuesta es preciso señalar que conforme con el alcance previsto en el artículo 28 ^[1] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conceptos emitidos por esta Comisión de Regulación constituyen orientaciones y puntos de vista de carácter general, que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares y no tienen carácter obligatorio ni vinculante. Adicionalmente la presente respuesta se emite sin perjuicio de lo que sobre el particular consideren otras entidades en el marco de sus competencias.

“1. ¿La incorporación patrimonial de activos de infraestructura financiados total o parcialmente con recursos públicos a favor de una empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios implica necesariamente su reconocimiento como inversión remunerable dentro del Costo Medio de Inversión (CMI)?”

Al respecto, el artículo 87.9 de la Ley 142 de 1994 establece:

“Las entidades públicas podrán aportar bienes o derechos a las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, siempre y cuando su valor no se incluya en el cálculo de las tarifas que hayan de cobrarse a los usuarios y que en el presupuesto de la entidad que autorice el aporte figure este valor. Las Comisiones de Regulación establecerán los mecanismos necesarios para garantizar la reposición y mantenimiento de estos bienes.

Lo dispuesto en el presente artículo no es aplicable cuando se realice enajenación o capitalización de dichos bienes o derechos.”

Por lo tanto, las inversiones en activos de infraestructura financiados total o parcialmente con recursos públicos no se pueden incluir en el cálculo tarifario (en el componente CMI) a excepción del caso en que los activos sean incorporados en el patrimonio de la empresa prestadora a través de un proceso de capitalización o por medio de una enajenación que realice la entidad pública a la empresa.

“2. ¿Qué diferencias regulatorias, contables y tarifarias existen entre la entrega de infraestructura para operación, administración y mantenimiento, y la transferencia o incorporación patrimonial de dicha infraestructura, para efectos de su eventual reconocimiento en el CMI?”

Desde la perspectiva regulatoria y tarifaria, no es reconocible vía tarifa el valor de los activos financiados con recursos públicos aportados bajo la condición del artículo 87.9 de la Ley 142 de 1994, lo que incluye los casos en los que se entregan activos al prestador para operación, administración y mantenimiento cuando la titularidad del bien permanece en cabeza de la entidad pública que lo aporta o entrega.

Ahora, cuando se presenta transferencia de la propiedad de los activos y se incorporan en el patrimonio de la empresa prestadora, se configura la excepción descrita en la respuesta a la pregunta anterior, por lo que se deduce que el criterio determinante para la inclusión en la tarifa (vía CMI) es la titularidad o el registro patrimonial por la capitalización del bien por parte del prestador.

Adicionalmente, tratándose de activos de terceros que se pueden incluir en el costo medio de inversión, el literal e. del numeral i. de la sección B del artículo 2.1.2.1.3.5.18 de la Resolución CRA 943 de 2021, incorporado por la Resolución CRA 1032 de 2026, exige pactar contractualmente y de manera clara las condiciones de remuneración (rentabilidad y recuperación del capital), rehabilitación y reposición del propietario de los activos. Por lo tanto, la regulación establece otra alternativa por la cual se pueden reconocer los costos de inversión de activos aun cuando éstos no se incorporen al patrimonio de la empresa.

“3. ¿Es jurídicamente viable que obras financiadas por entidades del orden nacional o departamental, y/o ejecutadas por entidades como EDESA S.A. E.S.P., sean transferidas al Municipio de Villavicencio y, posteriormente, incorporadas patrimonialmente a favor de la EAAV E.S.P.”

La viabilidad jurídica de las transferencias patrimoniales de bienes entre entidades públicas, así como los actos de incorporación al patrimonio de una empresa industrial y comercial del Estado, se rigen por las normas presupuestales, contractuales, contables y de gestión de bienes públicos aplicables a cada entidad, materia que excede la competencia regulatoria de esta Comisión y cuya valoración corresponde a las autoridades competentes.

Sin perjuicio de lo anterior, desde el punto de vista estrictamente tarifario, la existencia de una cadena de transferencias entre entidades públicas no altera la regla aplicable: cualquiera sea el número de transferencias intermedias, el valor de los activos financiados con recursos públicos aportados bajo la condición del artículo 87.9 de la Ley 142 de 1994, no puede trasladarse a los usuarios a través de la tarifa con excepción de la enajenación o capitalización de la empresa prestadora.

“4. En caso de ser viable el escenario anterior, ¿cuál debería ser el tratamiento regulatorio, patrimonial, contable y tarifario aplicable a dichos activos para evitar escenarios de doble recuperación de inversiones vía tarifa?”

El tratamiento que evita la doble recuperación consiste en que la persona prestadora identifique de manera expresa, dentro de los activos en uso que opera, el valor correspondiente a los aportes bajo condición y lo excluya de la Base de Capital Regulada y, por consiguiente, del CMI, conforme al literal b. del numeral i. de la sección B del artículo 2.1.2.1.3.5.18 de la Resolución CRA 943 de 2021 incorporado por la Resolución CRA 1032 de 2026.

Desde la perspectiva patrimonial y contable, dichos activos deben registrarse diferenciando el valor financiado con recursos públicos aportados bajo condición, de modo que sea posible su exclusión del cálculo tarifario y su verificación por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - SSPD. Adicionalmente, cuando un aporte de los previstos en el artículo 87.9 reemplace un proyecto incluido en el Plan de Obras e Inversiones Regulado - POIR, la persona prestadora deberá descontar estos activos de la tarifa una vez entren en operación, informando de ello a la SSPD y a la CRA, conforme al artículo 2.1.2.1.3.5.19 de la misma resolución.

En cuanto a la reposición y el mantenimiento de estos bienes, el régimen reconoce los costos asociados a su operación y a su eventual reposición y rehabilitación, sin que ello implique remunerar nuevamente el valor inicial financiado con recursos públicos.

“5. ¿La incorporación al CMI de activos financiados previamente con recursos públicos provenientes de otras entidades estatales podría constituir una doble recuperación de inversiones o un doble cobro a los usuarios?”

Sí. Incluir en el CMI el valor de activos que ya fueron financiados con recursos públicos aportados bajo condición configuraría precisamente el escenario que la Ley 142 de 1994 y el marco tarifario buscan evitar, por cuanto los usuarios estarían contribuyendo dos veces a la financiación del mismo activo: una primera vez a través de los recursos públicos (de origen tributario o presupuestal) con los que se financió la obra, y una segunda vez a través de la tarifa. Por esta razón, el artículo 87.9 de la Ley ibidem y el literal b del numeral i. de la sección B del artículo 2.1.2.1.3.5.18 de la Resolución CRA 943 de 2021 incorporado por la Resolución CRA 1032 de 2026, excluyen del cálculo tarifario el valor de los activos aportados bajo condición, garantizando que la tarifa solo remunere las inversiones efectivamente sufragadas por la persona prestadora con recursos propios.

Por otro lado, la excepción del artículo 87.9 de la Ley 142 de 1994 reconoce que la enajenación y la capitalización no son subsidios, sino operaciones con contraprestación patrimonial: en la enajenación, la entidad pública transfiere el bien de manera onerosa, es decir, lo vende y recibe un pago; en la capitalización, la entidad aporta el bien como capital y, a cambio, recibe una participación patrimonial en la empresa (acciones o cuotas), esto es, se convierte en socio o accionista.

En ambos casos existe una contraprestación (un precio o una participación accionaria), de modo que desaparecen las dos razones que justificaban la regla general. Cuando el bien se incorpora como capital, debe ser remunerado como cualquier otro capital invertido en la empresa, en aplicación del criterio de suficiencia financiera del artículo 87 de la Ley 142 de 1994. Excluirlo de la tarifa significaría que el capital aportado por un socio público no obtendría rentabilidad ni recuperación, lo que lo discriminaría frente al capital de cualquier otro inversionista y desincentivaría la inversión pública en el sector.

“6. ¿Existen restricciones regulatorias o metodológicas frente al reconocimiento tarifario de activos financiados previamente con recursos públicos, recursos no recuperables o esquemas de cofinanciación estatal?”

El marco tarifario establece restricciones expresas: la primera es la exclusión de los activos aportados bajo la condición del artículo 87.9 de la Ley 142 de 1994, según el literal b. del numeral i. de la sección B del artículo 2.1.2.1.3.5.18 de la Resolución CRA 943 de 2021 incorporado por la Resolución CRA 1032 de 2026; la segunda es la exclusión de los activos entregados por urbanizadores y constructores (literal d. del numeral i. del mismo artículo); la tercera opera en los esquemas de cofinanciación y en los proyectos multipropósito, en cuyo caso solo resulta reconocible la parte de la inversión efectivamente financiada con recursos propios de la persona prestadora y que tenga relación directa con la prestación de los servicios, debiendo aplicarse el criterio de proporcionalidad previsto en el literal f. del numeral i. del mismo artículo.

En consecuencia, cuando una obra se financia parcialmente con recursos públicos no recuperables y parcialmente con recursos del prestador, únicamente esta última porción puede incorporarse a la BCR para efectos de su remuneración.

“7. ¿La capitalización o incorporación patrimonial de activos financiados con recursos públicos modifica la naturaleza de dichos recursos para efectos de su reconocimiento tarifario?”

Como se señaló en la respuesta a la pregunta 5, cuando se trata de una verdadera operación de capitalización o de enajenación, la respuesta es afirmativa: el numeral 87.9 de la Ley 142 de 1994 establece de manera expresa que la regla de no inclusión tarifaria no resulta aplicable cuando se realice la enajenación o la capitalización de los bienes o derechos. Por lo tanto, cuando la entidad pública aporta el activo como capital y recibe a cambio una participación patrimonial en la empresa o lo transfiere a título oneroso, el bien deja de tener la naturaleza de aporte bajo condición y se asimila a capital invertido, susceptible de remuneración dentro del CMI.

La razón es que en estos casos la entidad no actúa como otorgante de un subsidio a la oferta, sino como inversionista o enajenante que obtiene una contraprestación patrimonial, de modo que su capital debe remunerarse como el de cualquier otro inversionista, en aplicación del criterio de suficiencia financiera del artículo 87 de la Ley 142 de 1994.

Cosa distinta es el mero registro o capitalización contable de un activo que fue recibido gratuitamente bajo condición: esa anotación contable no transforma su naturaleza ni habilita su remuneración, pues no media contraprestación alguna en favor de la entidad aportante, y su valor permanece excluido del cálculo de las tarifas.

“8. ¿Qué mecanismos regulatorios o metodológicos existen actualmente para evitar escenarios de doble recuperación de inversiones dentro del régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios?”

El régimen tarifario contenido en la Resolución CRA 943 de 2021 prevé varios mecanismos orientados a evitar la doble recuperación de inversiones:

i) La exclusión de los activos aportados bajo condición y la obligación de la persona prestadora de identificar su valor dentro de los activos en uso que opera (en el numeral i. de la sección B del artículo 2.1.2.1.3.5.18 de la Resolución CRA 943 de 2021 incorporado por la Resolución CRA 1032 de 2026).

ii) El cálculo de las variables de incorporación de activos a la BCR sin incluir aportes bajo condición (variable VAEO del artículo 2.1.2.1.3.5.10 y variable VCost del artículo 2.1.2.1.3.5.17 de la Resolución CRA 943 de 2021 incorporado por la Resolución CRA 1032 de 2026).

iii) El descuento de la tarifa de los activos que, en virtud de un aporte del artículo 87.9, reemplacen proyectos del POIR, una vez entren en operación, con información a la SSPD y a la CRA (artículo 2.1.2.1.3.5.19 de la Resolución CRA 943 de 2021 incorporado por la Resolución CRA 1032 de 2026).

iv) La exclusión de los activos que no se encuentran en operación y de aquellos que no tienen pendiente un valor por remunerar, así como de los activos entregados por urbanizadores y constructores (artículo 2.1.2.1.3.5.18 de la Resolución CRA 943 de 2021 incorporado por la Resolución CRA 1032 de 2026).

v) El reconocimiento únicamente del valor pendiente por recuperar de los activos, de manera que no se remuneren nuevamente inversiones ya recuperadas bajo metodologías anteriores; y vi) el criterio de proporcionalidad en proyectos multipropósito y de cofinanciación.

A lo anterior se suma el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - SSPD y el reporte de la información al Sistema Único de Información - SUI, que permiten verificar la correcta aplicación de estos mecanismos.

Debe precisarse que estos mecanismos de exclusión operan respecto de los aportes gratuitos bajo condición. Se reitera que los activos incorporados mediante enajenación o capitalización, al mediar una contraprestación patrimonial en favor de la entidad aportante, se reconocen como capital invertido remunerable conforme a la excepción del numeral 87.9 de la Ley 142 de 1994, sin que ello configure doble recuperación, siempre que se verifique la efectividad de la contraprestación y que el valor no haya sido trasladado a los usuarios por otra vía.

En síntesis, el reconocimiento tarifario de los activos de infraestructura de acueducto y alcantarillado depende del título bajo el cual se incorporan a la empresa prestadora, y no de su mero registro patrimonial. El valor de los activos financiados con recursos públicos y aportados gratuitamente bajo la condición del artículo 87.9 de la Ley 142 de 1994, no puede trasladarse a los usuarios a través de la tarifa, debiendo la persona prestadora identificarlo y excluirlo del Costo Medio de Inversión. Por el contrario, cuando el activo se incorpora mediante enajenación o capitalización -con la correspondiente contraprestación patrimonial en favor de la entidad aportante-, opera la excepción expresa del mismo numeral y el bien se asimila a capital invertido susceptible de remuneración.

Con esta distinción se preserva el principio de que la tarifa remunere exclusivamente las inversiones efectivamente sufragadas por el prestador con sus propios recursos o el capital efectivamente invertido en la empresa, evitando tanto la doble recuperación de inversiones y el doble cobro a los usuarios, como la discriminación del capital de origen público.

En caso de requerir información adicional y/o asesoría en materia tarifaria, le invitamos a comunicarse con la Subdirección de Regulación al teléfono en Bogotá (601) 487 3820 o a la línea gratuita nacional 01 8000 517 565 y uno de nuestros asesores atenderá sus inquietudes.

Cordialmente,

JULIO CÉSAR GARCÍA LÓPEZ

Subdirector de Regulación (E)

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015 “Por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo.”