CONCEPTO 20250300102701 DE 2025

(septiembre 23)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Bogotá, D.C.

Señores

XXXXXX

Asunto: Radicado CRA 2025-321-009164-2 del 13 de agosto de 2025

Respetada señora XXXXXX:

Esta Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA, acusa recibo del correo electrónico radicado con el número y fecha del asunto, mediante el cual se solicita que la CRA emita dictamen técnico relativo a la clasificación y tratamiento de los residuos sólidos y especiales, así como a la aplicación de los lineamientos tarifarios y regulatorios previstos en las Resoluciones CRA 351 y 352 de 2005 y la Resolución CRA 554 de 2011.

Para iniciar, es pertinente señalar que la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 73 y 74 de la Ley 142 de 1994, tiene como función general “regular los monopolios en la prestación de los servicios públicos, cuando la competencia no sea, de hecho, posible; y en los demás casos, promover la competencia entre quienes presten servicios públicos, para que las operaciones de los monopolistas o competidores sean económicamente eficientes, no impliquen abuso de posición dominante, y produzcan servicios de calidad”.

En desarrollo de lo anterior, las funciones y competencias de la CRA se circunscriben a establecer fórmulas para la fijación de tarifas de los servicios públicos, determinar el régimen de regulación aplicable, definir los criterios y metodologías para su

determinación, y regular los monopolios o promover la competencia en la prestación de dichos servicios mediante lineamientos generales.

De igual forma, la CRA tiene la atribución de absolver consultas en las materias de su competencia.

Con fundamento en lo anterior, no se encuentra dentro de las atribuciones de la entidad atender o intervenir en situaciones específicas o particulares, ni pronunciarse sobre asuntos de carácter eminentemente contractual, tales como los derivados de las Áreas de Servicio Exclusivo, toda vez que carece de competencia para interpretar estipulaciones contractuales o emitir pronunciamientos sobre las condiciones propias de dichos acuerdos.

En esta medida, ante su solicitud, nos pronunciaremos de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, que para el caso consultado determina que los conceptos técnicos emitidos son orientaciones que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares, la respuesta es general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante. Adicionalmente, la presente respuesta se emite sin perjuicio de lo que sobre el particular consideren otras entidades en el marco de sus competencias.

Adicionalmente, es importante señalar que las Resoluciones CRA 351 y 352 de 2005 actualmente no se encuentran vigentes para la regulación del servicio público de aseo, cuestiones que sí están acogidas en la Resolución CRA 943 de 2021. En consecuencia, la presente consulta se responderá con base en un marco regulatorio que ha sido derogado.

1. Residuos ordinarios vs. residuos especiales.

En el marco normativo del servicio público de aseo aplicable desde las Resoluciones CRA 351 y 352 de 2005 y la Resolución CRA 554 de 2011, la diferencia entre residuos ordinarios y residuos especiales se fundamenta en las características del residuo y la capacidad de manejo por parte del prestador del servicio.

De acuerdo con el artículo 1 del Decreto 2981 de 2013^[1] (que recoge la normativa de aseo anteriormente establecida en el Decreto 1713 de 2002^[2]), se entiende “residuo sólido ordinario” como:

"[...] todo residuo sólido de características no peligrosas que por su naturaleza, composición, tamaño, volumen y peso es recolectado, manejado, tratado o dispuesto normalmente por la persona prestadora del servicio público de aseo. El precio del servicio de recolección, transporte y disposición final de estos residuos se fija de acuerdo con la metodología adoptada por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico. ” (Subrayado fuera de texto)

Es decir, todo aquel residuo no peligroso que, por su naturaleza, composición, tamaño, volumen y peso, puede ser recolectado, manejado, tratado y dispuesto por el prestador del servicio de aseo de forma normal. En otras palabras, son los residuos típicos (domésticos, comerciales o asimilables) que el operador puede gestionar con sus métodos habituales.

Por el contrario, se define como residuo sólido especial aquel residuo que:

"[...] por su naturaleza, composición, tamaño, volumen y peso, necesidades de transporte, condiciones de almacenaje y compactación, no puede ser recolectado, manejado, tratado o dispuesto normalmente por la persona prestadora del servicio público de aseo. El precio del servicio de recolección, transporte y disposición de los mismos será pactado libremente entre la persona prestadora y el usuario” (Subrayado fuera de texto)

Estos residuos especiales quedan fuera del esquema ordinario de recolección y tarifa, la norma señala expresamente que el precio de la recolección, transporte y disposición de residuos especiales se pacta libremente entre el usuario y el prestador, en lugar de aplicarse la tarifa regulada.

En síntesis, el criterio normativo clave para distinguir residuos ordinarios de especiales es la posibilidad de gestión dentro del servicio público normal de aseo. Si el residuo puede ser manejado con los medios convencionales del operador, se considera ordinario y su tarifa se fija con la metodología regulatoria; si no puede por sus condiciones

físicas o requerimientos particulares, se cataloga como especial, quedando sujeto a acuerdos específicos en cuanto a su recolección y costo.

Ahora bien, el Decreto 1713 de 2002 (hoy sustituido por el Decreto 2981 de 2013) ya establecía que el servicio especial de aseo corresponde a la recolección de residuos que no pueden ser recogidos o dispuestos en forma normal por el operador, como ocurre típicamente con escombros de construcción, voluminosos o podas de gran tamaño:

“Servicio especial de aseo. Es el relacionado con las actividades de recolección, transporte y tratamiento de residuos sólidos que por su naturaleza, composición, tamaño, volumen y peso no puedan ser recolectados, manejados, tratados o dispuestos normalmente por la persona prestadora del servicio, de acuerdo con lo establecido en este decreto (Subrayado fuera de texto).

De esta manera, se reitera que la clave normativa para distinguir entre residuos ordinarios y especiales radicó en ese entonces en si el residuo puede ser atendido dentro de las operaciones normales del servicio público de aseo.

Los residuos que encajan dentro de la operación estándar del prestador (recolección regular, compactación en el vehículo recolector, disposición final convencional, etc.) son ordinarios, mientras que los que por sus características físicas o de volumen requieren métodos no habituales de recolección o disposición son considerados especiales. Este criterio es general y abstracto, y evita referirse a casos concretos, y se basa en las definiciones establecidas originalmente en el Decreto 1713 de 2002 (vigente al momento de expedirse la Resolución CRA 351 de 2005) que fueron incorporadas en la regulación tarifaria. En ese sentido, no es la frecuencia de recolección ni el tipo de usuario lo que determina la categoría del residuo, sino las propiedades intrínsecas del desecho y la posibilidad de manejarlo con el esquema ordinario de aseo.

2. Manejo de grandes generadores de residuos: frecuencia, clasificación y aforo.

Normativamente, un gran generador (también llamado gran productor) se define - tanto en el Decreto 1713 de 2002 como en el Decreto 2981 de 2013- como todo usuario no residencial cuya generación de residuos supera un metro cúbico (1 m³) al mes.^[3] Por el contrario, un pequeño generador no residencial es aquel con producción inferior a 1 m³/mes.^[4] Esta categorización reconoce que ciertos comercios, industrias o instituciones generan volúmenes sustancialmente mayores de residuos que un usuario promedio, requiriendo condiciones de servicio diferentes.

Respecto a la frecuencia de recolección, según el Decreto 2981 de 2013, la frecuencia mínima general de recolección para residuos ordinarios es fijada en dos veces por semana en todo el país:

“Artículo 33. Frecuencias de recolección. La frecuencia de recolección dependerá de la naturaleza y cantidad de generación de residuos, de los programas de aprovechamiento de la zona, cuando haya lugar a ello, y características del clima, entre otros. En el caso de servicios a grandes generadores, la frecuencia dependerá de las cantidades y características de la producción.

Parágrafo. La frecuencia mínima de recolección y transporte de residuos no aprovechables será de dos (2) veces por semana. ”(Subrayado fuera de texto)

Sin embargo, para los grandes generadores la normativa prevé frecuencias mayores, ajustadas a sus necesidades, tal como se lee en la subraya del citado artículo 33. Esto quiere decir que, si un gran productor genera residuos diariamente en volúmenes considerables, el prestador debe programar recolecciones más frecuentes de acuerdo con esa generación.

Es importante señalar que, si un gran generador en particular requiere recolecciones adicionales por fuera de la frecuencia estándar prevista para su zona, esa condición no está cubierta por la tarifa regulada ordinaria.

La CRA ha aclarado que cualquier frecuencia extra solicitada por el usuario debe ser pactada libremente entre este y el prestador, dado que excede lo establecido en la regulación tarifaria vigente. En otras palabras, el servicio público de aseo tarifa y garantiza un número base de recolecciones semanales, pero no convierte automáticamente a un usuario en “especial” por necesitar más pasadas, ni contempla un recargo tarifario automático; más bien, dichas recolecciones adicionales deben acordarse contractualmente (por ejemplo, como un servicio no regulado o mediante un cobro diferenciado convenido entre las partes). Esto refuerza que la categoría del

residuo sigue siendo ordinaria aunque la logística sea intensiva, y evita cargar esos mayores costos al resto de usuarios vía tarifa general.

Respecto a la clasificación y aforo, los grandes generadores siguen perteneciendo a la categoría de residuos ordinarios (salvo que sus residuos tengan características peligrosas o especiales). No obstante, por equidad y eficiencia tarifaria, la regulación permite medir o estimar específicamente la cantidad de residuos que presentan, proceso conocido como aforo.

La CRA, mediante la Resolución CRA 352 de 2005, definió los parámetros para estimar el consumo de residuos de cada suscriptor, estableciendo factores y fórmulas para prorratear la cantidad de residuos en ausencia de medición directa. En dicha resolución se asignaron factores de producción diferenciados por tipo de usuario (artículo 3). Estos factores reflejan que un gran generador típico produce varias veces más residuos que un usuario residencial estándar. Si el gran generador no solicita un aforo individual, su volumen para efectos de facturación se estima con tales factores promedio.

Ahora bien, la regulación reconoce el derecho del usuario a la medición real de sus “consumos” de aseo (Ley 142 de 1994, art. 146), por lo que el gran generador puede pedir un aforo individual permanente. En ese caso, la empresa prestadora realiza mediciones directas del volumen o peso de residuos que el usuario efectivamente entrega (por ejemplo, pesajes durante un período representativo) y ajusta la facturación conforme a esos resultados.

La Resolución 352 de 2005 contempló fórmulas distintas según el suscriptor no tenga aforo individual (se aplican factores estándar) o tenga un aforo ordinario o extraordinario (se usa la medición obtenida) para calcular las toneladas imputables a dicho usuario. En resumen, en los términos de la regulación vigente en ese entonces, los grandes generadores pueden ser aforados para que su tarifa corresponda a su generación real y no a un promedio. Esto es voluntario en muchos casos, excepto cuando la normativa local lo exija.

En cuanto a la tarifa aplicada a grandes generadores ordinarios, siguen estando bajo el régimen tarifario regulado para residuos ordinarios, pero con particularidades. La Resolución CRA 351 de 2005 estableció el régimen de regulación tarifaria de aseo de residuos ordinarios y, junto con la Resolución CRA 352, incorporó la categoría de grandes productores en el modelo. Como vimos, a cada gran generador se le asigna un peso mayor en la producción de residuos para distribuirle proporcionalmente los costos. Esto implica que un gran productor pagará más que un pequeño, reflejando

su mayor generación de basura. No hay discriminación en el sentido de tarifa por estrato (son usuarios no residenciales), pero sí se les aplica ese factor multiplicador sobre la base de costo de recolección y disposición.

Ahora bien, cuando la generación excede algunos límites muy altos, la regulación da un paso adicional: permitir la libre negociación. En efecto, la normativa vigente (derivada de las Resoluciones CRA 351 y 352 de 2005 y unificada luego en el Decreto 1077 de 2015) dispone que todos los grandes productores que generen un volumen igual o superior a 6 m³ mensuales pueden pactar libremente la tarifa de recolección y transporte de sus residuos con el prestador. Es decir, si un usuario no residencial produce basura en cantidades masivas (>6 m³ al mes, lo cual excede con creces el volumen típico), deja de aplicársele la fórmula tarifaria estándar. En estos casos extremos, la empresa y el usuario acuerdan las condiciones económicas del servicio (similar a lo que ocurre con residuos especiales). Esta disposición busca evitar distorsiones en el sistema tarifario: un productor tan grande prácticamente requiere un servicio dedicado (por ejemplo, un contenedor industrial con recolección diaria exclusiva), y por tanto se le permite negociar una tarifa acorde fuera del esquema general. Por debajo de ese umbral (1 a <6 m3/mes), el gran generador está en el régimen regulado ordinario; por encima de 6 m3/mes, su servicio de recolección entra en un régimen de libertad tarifaria reglada.

Por último, es crucial aclarar que el hecho de que un usuario requiera más frecuencias de recolección no convierte automáticamente sus residuos en “residuos especiales”, de acuerdo con la regulación vigente en 2005. La categoría de residuo especial -como se ha enfatizado- depende de la naturaleza o condición física del residuo, no de la periodicidad con que se recolecta. Un gran generador puede necesitar recolección diaria o incluso dos veces al día si produce mucho residuo y aun así dichos residuos siguen siendo ordinarios. La frecuencia es simplemente una variable operativa para garantizar la limpieza y la salubridad, pero no cambia las características intrínsecas del residuo. La regulación técnica lo contempla expresamente: puede haber recolección diaria para ciertos usuarios sin que ello implique un servicio especial; simplemente es un servicio ordinario con mayor frecuencia.

La CRA ha sido enfática en este punto al resolver consultas: no es procedente que una empresa cobre a un usuario como “servicio especial” de un día para otro por el mismo tipo de residuo únicamente porque tuvo que aumentar la frecuencia de reco- lección^[5]. Es decir, la frecuencia adicional no “reclasifica” los residuos. En estos casos, lo que ocurre es que se está prestando un servicio ordinario intensificado, cuyos costos extras pueden no estar cubiertos por la tarifa estándar por lo que deben acordarse aparte, pero de ninguna manera implica que la basura doméstica o comercial común del usuario pase a considerarse residuo especial.

En conclusión, un incremento en la frecuencia de recolección obedece a requerimientos de volumen o condiciones de salubridad, pero no redefine el tipo de residuo. Los residuos especiales siguen siendo aquellos que por su tamaño/volumen extremo o características requieren equipamientos y tratamientos distintos a los ordinarios. Solo si los residuos presentaran alguna condición extraordinaria (v.g. escombros de obra, lodos, material industrial pesado o peligroso) que impida su manejo en las rutas normales, se calificarían como especiales.

Cordialmente,

JAMES A. COPETE RÍOS

Subdirector de Regulación

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. "Por el cual se reglamenta la prestación del servicio público de aseo.”

2. "Por el cual se reglamenta la Ley 142 de 1994, la Ley 632 de 2000 y la Ley 689 de 2001, en relación con la prestación del servicio público de aseo, y el Decreto Ley 2811 de 1974 y la Ley 99 de 1993 en relación con la Gestión Integral de Residuos Sólidos”

3. Grandes generadores o productores. Artículo 1. Definiciones. Decreto 2981 de 2013. “Por el cual se reglamenta la prestación del servicio público de aseo”.

4. Pequeños generadores o productores. Artículo 1. Definiciones. Decreto 2981 de 2013. “Por el cual se reglamenta la prestación del servicio público de aseo”.

5. Véase: Concepto CRA 12571 DE 2014. Disponible en:

https://normas.cra.gov.co/gestor/docs/concepto_cra_0012751_2014.htm