CONCEPTO 109321 DE 2025

(octubre 6)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO -CRA-

Fecha: 06-10-2025

Bogotá D.C.

Señores

ASOCIACIÓN GREMIAL DE RECICLADORES VERDE RENUEVA E.S.P.

Señora

XXXXX

Representante Legal

Asunto: Respuesta radicado CRA 2025-321-009253-2 del 14 de agosto de 2025.

Respetada señora XXXX,

Acusamos recibo de su comunicación con el radicado del asunto, mediante la cual solicita:

1. La resolución exige provisionar fondos, pero la compra de un vehículo a menudo requiere financiación. ¿El modelo asume que las ORO tendrán acceso a créditos bancarios? De ser así, ¿se ha modelado el costo financiero (intereses) de dichos créditos?

2. ¿Cuáles son las especificaciones técnicas mínimas que debe cumplir un vehículo de "tracción asistida" (ej. triciclo eléctrico) para ser considerado válido dentro del plan y ser financiado con las provisiones?

3. ¿Se ha evaluado el costo de la formalización bancaria de todos los recicladores asociados para poder cumplir con el requisito de "soporte bancario" del traslado de la remuneración?

4. Si la demanda de un material reciclable cae a cero, ¿cómo se nos compensará por el costo de recolectar y transportar un material que ya no genera ingresos por venta?

5. Finalmente, ¿se ha realizado un piloto de este modelo en algún municipio para validar su viabilidad técnica y financiera antes de su implementación a nivel nacional?

6. Dado que el límite del 25% para los D-ORO se basa en el "número de suscriptores", ¿qué mecanismo o criterio adicional ha previsto la Comisión para evitar el "descreme del mercado" (la concentración de los grandes generadores de alto volumen dentro de esa cuota), y así garantizar que el 75% del mercado reservado a las ORO sea financieramente viable?

7. El Artículo 5.3.2.2.5.1.4. indica que la CRA "dirimirá el conflicto" de acceso al mercado. ¿Podría la Comisión detallar cuál será el procedimiento técnico, las etapas y los plazos máximos para resolver estas disputas, a fin de ofrecer una resolución ágil que no comprometa el flujo de caja de las ORO?

8. ¿Qué entidad (la SSPD o la CRA) será la responsable de certificar formalmente que una ORO ha cumplido con los requisitos de una fase de regularización para poder acceder al Costo de Gestión Comercial (CGCA) correspondiente?

9. ¿Tenemos la obligación de recoger el material aunque esté presentado de forma incorrecta (ej. sin bolsa), o podemos rechazarlo y reportar el incumplimiento?

10. ¿Cómo se nos informará si un suscriptor se muda o cancela su contrato con el operador principal para poder darlo de baja en nuestra base de datos?

Previo a dar respuesta a su consulta, se indica que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conceptos emitidos son orientaciones que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares, la respuesta es general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante. Adicionalmente, la presente respuesta se emite sin perjuicio de lo que sobre el particular consideren otras entidades en el marco de sus competencias.

En ese orden de ideas, a continuación se atenderán cada una de las inquietudes planteadas:

1. La resolución exige provisionar fondos, pero la compra de un vehículo a menudo requiere financiación. ¿El modelo asume que las ORO tendrán acceso a créditos bancarios? De ser así, ¿se ha modelado el costo financiero (intereses) de dichos créditos?

El modelo tarifario propuesto por la CRA reconoce que la transición de vehículos de tracción humana a vehículos asistidos o motorizados puede requerir una planificación financiera progresiva por parte de las organizaciones de recicladores de oficio (ORO). Para ello, se contempla una provisión mensual obligatoria destinada exclusivamente a cubrir los costos de inversión en esta transición, con base en un porcentaje del costo de recolección y transporte selectivo reconocido en la tarifa, conforme lo establece el artículo 5.3.2.2.5.2.6 del proyecto de resolución.

En este contexto, la CRA en la sección 6.2. del documento de trabajo define una tasa de Descuento calculada bajo el método del Costo Promedio Ponderado de Capital (WACC), considerado como la metodología más utilizada para aproximarse al costo promedio de oportunidad de los recursos utilizados a la hora de realizar una inversión. El WACC se define como el promedio ponderado de todas las fuentes de financiación de los activos que posee la empresa tanto de mediano y largo plazo, básicamente se resume en el costo de la deuda y el costo del patrimonio o una combinación de las dos.

Adicionalmente, al contemplar un horizonte de transición de ocho (8) años y establecer un precio techo que incorpora todos los costos eficientes del servicio -incluidos los costos de inversión, mantenimiento y operación de la flota - el modelo busca garantizar que las organizaciones cuenten con la capacidad financiera para asumir el cambio tecnológico sin incurrir necesariamente en endeudamiento. La provisión periódica actúa así como un mecanismo preventivo de sostenibilidad, evitando cargas financieras abruptas y permitiendo que los recursos se acumulen de forma anticipada y progresiva.

2. ¿Cuáles son las especificaciones técnicas mínimas que debe cumplir un vehículo de "tracción asistida" (ej. triciclo eléctrico) para ser considerado válido dentro del plan y ser financiado con las provisiones?

La propuesta regulatoria no establece especificaciones técnicas mínimas, tales como potencia de motor, capacidad de carga, dimensiones o tipo de batería, que deba cumplir un vehículo de tracción asistida para ser considerado válido.

No obstante, en el documento de trabajo se establece que, los vehículos adquiridos para la transición "deben cumplir la condición de ser vehículos nuevos" (pág. 187). De acuerdo con lo dispuesto en la sección 7.4.9.2.5. del mismo, la razón de esta medida es la necesidad de garantizar el "cumplimiento normativo de los vehículos (ambiental, técnico y de seguridad) y características técnicas esperadas para la prestación" (pág. 187).

Esto implica que, los vehículos de tracción asistida y/o motorizados con los cuales se transite superando los vehículos de tracción humana, deben adherirse a las regulaciones nacionales vigentes, aunque estas no se detallan en la propuesta regulatoria.

3. ¿Se ha evaluado el costo de la formalización bancaria de todos los recicladores asociados para poder cumplir con el requisito de "soporte bancario" del traslado de la remuneración?

Para la formalización bancaria de los recicladores asociados a una ORO no se generaría un costo adicional, esto debido a que es una gestión que cada asociado debe hacer para poder recibir los recursos correspondientes por remuneración para su dignificación.

Es importante resaltar que esta gestión no significa necesariamente que se deba abrir una cuenta bancaria, ya que se pueden utilizar otras figuras e instrumentos financieros como las aplicaciones móviles, siempre y cuando estos estén sometidos a la vigilancia y control de la Superintendencia Financiera de Colombia. En ese sentido, cada asociado podrá escoger la opción de su preferencia.

4. Si la demanda de un material reciclable cae a cero, ¿cómo se nos compensará por el costo de recolectar y transportar un material que ya no genera ingresos por venta?

La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 73 y 74 de la Ley 142 de 1994, actúa como regulador económico del servicio público de aseo. Esto implica regular los monopolios en la prestación del servicio cuando la competencia no sea de hecho posible y, en los demás casos, promover la competencia entre quienes lo prestan, garantizando así operaciones económicamente eficientes, evitando el abuso de posición dominante y procurando la prestación de servicios de calidad.

En ese marco, el modelo tarifario para la actividad de aprovechamiento reconoce los costos eficientes incurridos por las Organizaciones de Recicladores de Oficio (ORO) en la prestación del servicio público de aseo, independientemente de los ingresos que puedan obtener por la venta de materiales reciclables. Es decir, incluso si la demanda de un determinado material cae a cero en el mercado secundario, el prestador sigue siendo remunerado por tonelada recolectada, transportada y entregada a la Estación de Clasificación y Aprovechamiento (ECA), conforme al costo unitario reconocido en la tarifa (CRT). De esta manera, la CRA no remunera la comercialización del material, sino los costos de la prestación del servicio, asegurando así sostenibilidad económica y continuidad del servicio frente a variaciones de mercado.

5. Finalmente, ¿se ha realizado un piloto de este modelo en algún municipio para validar su viabilidad técnica y financiera antes de su implementación a nivel nacional?

La Comisión de Regulación, de acuerdo con el marco de la Ley 142 de 1994 y con el fin de fijar tarifas recurre a modelos de regulación económica desarrollados en base a incentivos y/o desempeño, definiendo incentivos mediante la fijación de precios techo (Price Cap) para cada actividad.

Un Precio Techo tiene como propósito fijar el máximo precio que se puede cobrar por la actividad y así dar el incentivo a las empresas reguladas para la reducción de costos de tal forma que cualquier disminución de costos por parte de la empresa significará un incremento en los beneficios de esta misma. Por lo que la empresa tiene incentivos a producir lo más eficiente posible.

Para la construcción del modelo, la Comisión recurre a la información financiera, operativa y técnica recolectada de una muestra representativa de prestadores del servicio público de aseo.

La validación del modelo no se hace mediante pilotos locales, sino a través de mecanismos como el de Participación Ciudadana en donde el proyecto de resolución y su documento de trabajo se socializan a los prestadores, entidades territoriales y distritales y ciudadanía en general con el fin que generen observaciones con relación a los parámetros de eficiencia definidos en los modelos.

6. Dado que el límite del 25% para los D-ORO se basa en el "número de suscriptores", ¿qué mecanismo o criterio adicional ha previsto la Comisión para evitar el "descreme del mercado" (la concentración de los grandes generadores de alto volumen dentro de esa cuota), y así garantizar que el 75% del mercado reservado a las ORO sea financieramente viable?

El Decreto 1077 de 2015, modificado por el Decreto 1381 de 2024, estableció la exclusividad de la actividad de aprovechamiento para las Organizaciones de Recicladores de Oficio, salvo en las Áreas de Prestación del Servicio (APS) donde ya desarrollaban la actividad de aprovechamiento personas prestadoras distintas a las Organizaciones de Recicladores de Oficio (D-ORO). En consecuencia, es el Decreto 1077 de 2015 el que reconoce la concurrencia de ORO y D-ORO en dichas APS.

Ante esta situación, la CRA, para garantizar el acceso cierto y seguro a la población recicladora de oficio y que la actividad de aprovechamiento se preste en cabeza de las Organizaciones de Recicladores de Oficio en las APS donde el Decreto 1381 permitió la concurrencia entre ORO y D-ORO, de acuerdo con los exhortos de la Corte Constitucional, estableció un límite de participación en el mercado de suscriptores para las D-ORO, calculando su presunta participación en el mercado de suscriptores a partir del promedio del último año de toneladas publicadas por el SUI para estas personas prestadoras.

En el anexo 6.3.2.4. se encuentra el límite máximo de participación en el mercado para cada D-ORO de acuerdo con su APS.

Ahora bien, si una persona prestadora D-ORO llegase a tener una presunta participación en el mercado de suscriptores superior al 25% de los suscriptores de la APS registrada, de acuerdo con el cálculo señalado en el anexo 6.3.2.4, esta persona prestadora tendrá como límite máximo de suscriptores el 25% de los suscriptores del APS registrada.

En todo caso, las personas prestadoras D-ORO, para poder continuar prestando la actividad de aprovechamiento sin superar su límite máximo de participación en el mercado, primero deberán demostrar ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios la vinculación de cada uno de sus presuntos suscriptores en los términos establecidos en los artículos 128 y 129 de la Ley 142 de 1994 y, adicionalmente, certificar que sus presuntos suscriptores presentan los residuos aprovechables debidamente separados, teniendo como plazo límite hasta el 30 de junio de 2026, de acuerdo con el artículo 5.3.2.2.5.3. del proyecto de resolución.

Para el caso de los grandes productores de residuos aprovechables, no hay una medida regulatoria específica en el proyecto de resolución que pudiera limitar el derecho del usuario a la libre elección del prestador, de acuerdo con la Ley 142 de 1994.

7. El Artículo 5.3.2.2.5.1.4. indica que la CRA "dirimirá el conflicto" de acceso al mercado. ¿Podría la Comisión detallar cuál será el procedimiento técnico, las etapas y los plazos máximos para resolver estas disputas, a fin de ofrecer una resolución ágil que no comprometa el flujo de caja de las ORO?

En este punto, de conformidad con el numeral 9 del artículo 73 de la Ley 142 de 1994 citado en el Artículo 5.3.2.2.5.1.4. del proyecto de resolución, se realizará mediante una actuación particular que concluye con una resolución.

8. ¿Qué entidad (la SSPD o la CRA) será la responsable de certificar formalmente que una ORO ha cumplido con los requisitos de una fase de regularización para poder acceder al Costo de Gestión Comercial (CGCA) correspondiente?

De acuerdo a lo establecido en el parágrafo 2 del artículo 2.3.2.5.3.1 "(...) La verificación del avance del cumplimiento del proceso de regularización por parte de la SSPD dependerá de la definición de los criterios diferenciales de inspección, vigilancia y control, bien como del régimen de calidad y descuentos por parte de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA)". Según lo establecido en el decreto 1381 de 2024, será la Superintendencia la responsable de verificar el avance en el cumplimiento de las fases.

9. ¿Tenemos la obligación de recoger el material aunque esté presentado de forma incorrecta (ej. sin bolsa), o podemos rechazarlo y reportar el incumplimiento?

El artículo 2.3.2.5.2.6. del Decreto 1077 de 2015, citado en la parte considerativa del Proyecto de Resolución, establece que, la integralidad de la actividad de aprovechamiento incluye "La recuperación de los residuos sólidos ordinarios aprovechables presentados por los usuarios, cuando así se requiera" (Proyecto de Resolución, Pág. 11). Esto implica que las Organizaciones de Recicladores de Oficio deben gestionar los materiales incluso si no están correctamente separados.

Ahora bien, para compensar el esfuerzo y el riesgo de manejar residuos presentados incorrectamente, la tarifa incluye el Costo de Recuperación (CRA). Si el usuario o suscriptor del servicio público de aseo no presenta sus residuos debidamente separados, se le cobra en su factura el Costo de Recuperación (CRA).

Este cobro se le transfiere a su ORO como remuneración por el trabajo adicional de separar el material mezclado. Por el contrario, si la ORO verifica que un suscriptor vinculado realiza la separación en la fuente de forma efectiva, debe reportarlo para que dicho usuario sea exonerado del cobro del CRA. Este es el principal mecanismo de reporte a disposición de las ORO para activar un incentivo de descuento a sus suscriptores o un costo adicional para sus usuarios y suscriptores.

Aunque las ORO están facultadas para manejar los residuos presentados de forma incorrecta (mezclados), es importante recordar que el usuario tiene la responsabilidad de separar en la fuente. El artículo 5.1.7. de Proyecto de Resolución establece que es "obligación de los suscriptores y/o usuarios de realizar la separación en la fuente" (pág. 169), y su incumplimiento puede acarrear las sanciones previstas en la Ley, como el Comparendo Ambiental.

10. ¿Cómo se nos informará si un suscriptor se muda o cancela su contrato con el operador principal para poder darlo de baja en nuestra base de datos?

En el Anexo 6.3.2.3. del Proyecto de Resolución, respecto a la información para la facturación de la actividad de aprovechamiento, se establece que, la "persona prestadora de la actividad de recolección y transporte de residuos no aprovechables" es la "responsable del catastro de usuarios del servicio público de aseo". Esto la designa como la fuente oficial sobre el estado de los contratos de los suscriptores.

De otro modo, el artículo 5.3.2.2.5.4. del proyecto de resolución obliga a dicha persona prestadora a "compartir la información" relevante con las Organizaciones de Recicladores de Oficio (ORO), incluyendo el Número Único de Identificación por Suscriptor - NUIS. Este intercambio de información es la base para la conformación de la base de datos de las ORO.

Ahora bien, el mecanismo formal para gestionar las discrepancias es el Comité de Conciliación de Cuentas, cuya función, descrita en la Tabla 98 del Documento de Trabajo, es revisar los aspectos relacionados con la "facturación, recaudo, (...) y traslado de los recursos" (pág. 168).

Finalmente, en caso de requerir información adicional y/o asesoría en materia tarifaria, le sugerimos comunicarse con la Subdirección de Regulación al teléfono en Bogotá: (601) 487 38 20 o a la línea gratuita nacional: 01 8000 51 75 65 y uno de nuestros asesores atenderá sus inquietudes.

Cordialmente,

JAMES A COPETE RÍOS

Subdirector de Regulación