CONCEPTO 122411 DE 2026

(agosto 24)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Bogotá, D.C.

Señor

XXXXX

Honorable Senador XXXXX@senado.gov.co

Bogotá, D.C.

Asunto: Radicado CRA 2026-321-010949-2 del 12 de agosto de 2026.

Respetado señor XXXXX,

Recibimos la comunicación del asunto, mediante la cual realiza "Solicitud de dictamen y aclaración técnica regulatoria sobre la aplicación de la Resolución CRA 1032 de 2026 en el Acueducto Metropolitano de Bucaramanga S.A E.SP." Sobre el particular, efectúa las siguientes preguntas sobre las cuales se dará respuesta de acuerdo con el orden que remite en su comunicación.

Previo a dar respuesta es preciso señalar que conforme con el alcance previsto en el artículo 28 ^[1] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conceptos emitidos por esta Comisión de Regulación constituyen orientaciones y puntos de vista de carácter general, que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares y no tienen carácter obligatorio ni vinculante. Adicionalmente la presente respuesta se emite sin perjuicio de lo que sobre el particular consideren otras entidades en el marco de sus competencias.

"1. ¿La Resolución CRA 1032 de 2026 establece un porcentaje rígido y obligatorio de aumento para los prestadores, o la fórmula tarifaria arroja resultados variables dependiendo de la eficiencia administrativa y operativa de cada empresa? "

En primer lugar, se debe precisar que la CRA es la autoridad de regulación económica del sector de agua potable y saneamiento básico (artículos 69 a 74 de la Ley 142 de 1994 y Decreto 1077 de 2015). En ejercicio de dicha función, la Comisión expide metodologías tarifarias de carácter general y de obligatorio cumplimiento, bajo el régimen de libertad regulada (artículo 88 de la Ley 142 de 1994), las cuales fijan las reglas y fórmulas con las que cada persona prestadora calcula sus propias tarifas. La CRA no fija las tarifas de una empresa en particular, no aplica la metodología por cuenta de los prestadores, ni verifica o controla la forma en que un prestador determinado la aplica. La aplicación concreta corresponde a cada persona prestadora, y la inspección, vigilancia y control de dicha aplicación –incluida la verificación de los costos, inversiones y porcentajes trasladados al usuario– es competencia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD).

En consecuencia, aquellos interrogantes que suponen un pronunciamiento sobre las cifras o decisiones específicas del Acueducto Metropolitano de Bucaramanga S.A. E.S.P. (en adelante, el AMB) se responden en el plano de las reglas generales aplicables, sin que ello constituya validación o reproche de la actuación particular del prestador, cuya evaluación corresponde a la SSPD y, en lo fiscal, a los órganos de control.

En segundo lugar y con relación a la afirmación referida en su comunicación, según la cual el incremento constituiría un "mandato nacional obligatorio e inmodificable", la Comisión considera indispensable precisar el sentido y alcance de dicha aseveración, pues la misma es cierta en un aspecto e imprecisa en otro.

Es cierto que la metodología es de aplicación general y obligatoria: toda persona prestadora con más de 5.000 suscriptores en el área urbana debe aplicar la Resolución CRA 1032 de 2026 (que subrogó la metodología contenida en la Resolución CRA 688 de 2014, compilada en la Resolución CRA 943 de 2021) y no puede sustituirla por una metodología propia ni abstenerse de aplicarla. En ese sentido, el marco metodológico sí es de obligatorio cumplimiento y el prestador no puede modificar sus fórmulas ni sus parámetros.

En contraste, es incorrecto afirmar que la resolución impone un porcentaje de aumento. La Resolución CRA 1032 de 2026 no contiene ni ordena un porcentaje fijo, uniforme ni inmodificable de incremento tarifario. Lo que la norma establece son fórmulas y parámetros; la tarifa resultante –y, por lo tanto, la variación frente a la tarifa anterior– es el producto de aplicar esas fórmulas con los datos propios de cada prestador: sus costos, su base de inversiones y su nivel de eficiencia. De ahí que el porcentaje del 25,2% en acueducto (y del 22% en alcantarillado) anunciado por el AMB, no sea una cifra definida ni impuesta por la CRA, sino el resultado de la aplicación particular que ese prestador hace de la metodología con base en su propia estructura de costos e inversiones.

A lo anterior se añade que la tarifa que arroja la metodología constituye un tope máximo: el prestador puede cobrar por debajo de dicho valor. Por ello, la calificación de "inmodificable" es imprecisa; el resultado refleja decisiones y niveles de eficiencia del propio prestador y admite, además, la posibilidad de cobrar valores inferiores al máximo regulado.

En conclusión, la metodología no determina un porcentaje; establece unas fórmulas de cálculo cuyo resultado es particular para cada prestador. La estructura tarifaria se compone de un cargo fijo y un cargo por consumo, así:

- Cargo Fijo (CF) = Costo Medio de Administración (CMA) y;

- Cargo por Consumo (CC) = Costo Medio de Operación (CMO) + Costo Medio de Inversión (CMI) + Costo Medio de Impuestos, contribuciones y tasas ambientales (CMICT)

Cada uno de estos componentes se calcula a partir de la información financiera, comercial y técnica propia del prestador (costos de administración y operación, base de capital regulada e inversiones, e impuestos, contribuciones y tasas).

El elemento determinante para la respuesta a su pregunta es que la metodología incorpora un componente de eficiencia comparativa. Los costos de administración y de operación comparables reconocidos, no corresponden al costo total en que incurre la empresa, sino a un costo eficiente resultante de comparar a cada prestador con otros comparables mediante técnicas estadísticas. Sin embargo, para el periodo de inicio (1 de julio al 31 de diciembre de 2026) se definió que este parámetro sería del 100% (lo que permite que el prestador recupere el 100% de los costos comparables de prestación del CMA y CMO, calculados con base en sus estados financieros del año 2024), por cuanto para efectos del componente de eficiencia aún se está revisando la metodología más adecuada.

Por lo anterior, dos prestadores que aplican la misma metodología pueden llegar a tarifas y a variaciones porcentuales completamente distintas. La obligación regulatoria consiste en aplicar correctamente la metodología, no en alcanzar un porcentaje determinado. El incremento, por tanto, no es rígido ni uniforme: depende de la eficiencia administrativa y operativa, del nivel y estado de las inversiones y de la información propia de cada empresa.

"2. ¿ Los criterios de la nueva metodología permiten que sobrecostos laborales, incrementos salariales desproporcionados o déficits derivados de convenciones colectivas sean trasladados al usuario final dentro del Costo Medio de Administración (CMA) u otros componentes?"

La metodología no permite el traslado automático de tales sobrecostos al usuario, pues para eso en los Anexos del numeral 6.2.2.1.3. y 6.2.2.1.4. de la Resolución CRA 943 de 2021, incorporados por la Resolución CRA 1032 de 2026, se detallan aquellos costos administrativos y operativos comparables que pueden ser incorporados por los prestadores en la tarifa. Y, como se indicó anteriormente, los componentes de administración y operación no reconocen el costo total del prestador, sino un costo eficiente. El factor de eficiencia derivado de la comparación con prestadores comparables propende porque aquellos costos sobredimensionados (como cargas laborales desproporcionadas o déficits originados en convenciones colectivas), no se remuneren en la tarifa y sean asumidos por la propia empresa y sus responsables de la gestión.

Este resultado es coherente con el principio de eficiencia económica y con la prohibición de trasladar al usuario los costos de una gestión ineficiente (artículo 87, numerales 87.1 y 87.9, de la Ley 142 de 1994).

Cuestión distinta es si, en el caso concreto, el AMB haya eventualmente reportado costos que incorporen ineficiencias indebidamente reconocidas. La verificación de la información reportada por el prestador (incluida la registrada en el Sistema Único de Información –SUI) excede la competencia de la CRA y corresponde a la SSPD en ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control.

"3. ¿Bajo qué condiciones regulatorias específicas se autoriza a una empresa incluir en el Costo Medio de Inversión (CMI) obras ejecutadas en periodos anteriores (como el Embalse de Tona o ajustes por $380.000 millones)? ¿Exige la regulación que dichas obras estén completamente operativas y conectadas con redes efectivas de distribución para ser remuneradas en la factura?"

El Costo Medio de Inversión (CMI) reconoce la infraestructura por dos vías: la Base de Capital Regulada (BCR), que corresponde al valor pendiente por recuperar de la inversión en los activos afectos a la prestación del servicio; y el Plan de Obras e Inversiones Regulado (POIR), que canaliza el programa de inversiones futuras con reglas de ejecución y trazabilidad de los recursos.

El principio rector, para lo que interesa a su consulta, es que solo integran la base remunerable los activos afectos a la prestación del servicio, es decir, aquellos efectivamente destinados y utilizados en la prestación. Se trata de una exigencia sustancial: un activo que no se encuentre al servicio de la prestación no debería ser objeto de remuneración vía tarifa. Los activos que ingresan a la BCR deben estar en operación y se deben incluir por su costo incurrido con base en los criterios establecidos en el artículo 2.1.2.1.3.5.18 de la Resolución CRA 943 de 2021, incorporado por la Resolución CRA 1032 de 2026, sujetos a los soportes y a la trazabilidad exigidos por la normatividad:

"ARTÍCULO 2.1.2.1.3.5.18. CRITERIOS REGULATORIOS PARA LA INCLUSIÓN DE ACTIVOS A LA BCR. Los activos que se incluyan en el CMI para los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado deberán considerar los siguientes criterios regulatorios para su recuperación y remuneración en la BCR, además de los señalados según el componente al que se encuentren asociados:

A. Criterios regulatorios generales para la inclusión de activos a la BCR. Los activos deberán tener en cuenta los criterios definidos a continuación:

1. Planeación: los activos incorporados deberán ser producto de un ejercicio adecuado de planeación que atienda todos los criterios que se proponen para lograr el cumplimiento de las metas, para ello el prestador deberá contar con un plan de inversiones, el cual en el evento que se incluya en tarifa se fijará de acuerdo con lo establecido en el artículo 2.1.2.1.3.5.19. de la presente resolución.

2. Ajuste técnico: deberán ser diseñados y construidos de acuerdo con los requerimientos reales del servicio en el corto y mediano plazo, atendiendo las directrices contenidas en la Resolución 330 de 2017 modificada por la Resolución 799 de 2021, expedidas por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. Igualmente, para los sistemas de generación de energía eléctrica mediante FNCER, deberá contar con certificado de cumplimiento del Reglamento Técnico de Instalaciones Eléctricas - RETIE expedido por el Ministerio de Minas y Energía mediante la Resolución 40117 de 2024 o aquellas que las modifiquen, adicionen, sustituyan o deroguen.

3. Eficiencia técnica: todo activo debe resolver una necesidad actual o futura del servicio, de forma que se logre evidenciar una relación entre inversiones y los estándares de servicio en cobertura, continuidad y calidad, buscando garantizar la eficiencia técnica en la prestación del servicio. En caso de obras de respaldo, deberá definirse el margen que ésta brindará al sistema en la etapa específica del servicio y el impacto que tendrá frente a los suscriptores.

Igualmente, cuando se incluyan activos que contribuyan a la disminución de pérdidas de agua se deben priorizar las inversiones de acuerdo con lo que la persona prestadora defina en el Plan de Reducción de Pérdidas - PRP establecido en el artículo 2.1.2.1.2.2. de la presente resolución.

4. Costos eficientes: son aquellos en los que incurre un prestador del servicio que corresponden a una gestión óptima bajo condiciones de mercado competitivas. Estos reflejan el nivel de costo mínimo necesario para garantizar la continuidad, calidad y cobertura en la prestación del servicio público domiciliario, utilizando la mejor tecnología disponible y aplicando buenas prácticas.

En este contexto, los costos de los activos deberán corresponder a los precios más bajos dentro de un mercado competitivo, que permitan mejorar la calidad del servicio y/o reducir las brechas respecto a los estándares establecidos, priorizando aquellos que alcancen en el menor tiempo las mejoras en el cumplimiento de las metas proyectadas. Los costos unitarios a utilizar para la estimación del valor de las inversiones deberán corresponder a los menores precios entre: compra reciente por parte de la persona prestadora de los bienes y servicios (o similares) involucrados en el proyecto a costear, o precios de lista vigentes en el mercado. Para lo anterior, se deberá atender, entre otras, la reglamentación que sobre el orden de prioridades se encuentra definida en la Resolución 330 de 2017 modificada por la Resolución 799 de 2021, expedidas por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, o aquellas que las modifiquen, adicionen, sustituyan o deroguen.

5. Autocontrol: la persona prestadora deberá contar con elementos de autocontrol del costo de las inversiones en infraestructura mediante análisis de costos unitarios. además, determinará las cantidades de obra y el tiempo de ejecución de los proyectos por sus implicaciones en el costo del capital.

6. Activación: los activos incluidos en la BCR corresponderán a aquellos que se encuentran en operación y están contribuyendo a la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y/o alcantarillado.

7. Identificación: cada activo deberá estar identificado, como mínimo con los siguientes elementos:

i. Identificación del activo.

ii. Servicio.

iii. Componente.

iv. Subsistema.

v. Actividad.

vi. Descripción física que incluya la geo-referenciación del mismo.

vii. Breve descripción de las características físicas y/o técnicas del activo.

viii. Dimensión con la que se relaciona (Cobertura, Calidad del agua potable y las aguas residuales, Continuidad del servicio, otra).

Los activos o proyectos que se incluyan en el POIR deberán incluir adicionalmente lo siguiente:

i) Cronograma de diseño y ejecución del proyecto, durante el horizonte de proyección de las inversiones.

ii) Montos anuales de inversión del proyecto.

iii)Aporte del proyecto a la(s) meta(s) definida(s) por la persona prestadora para la dimensión o dimensiones a las que está relacionado el proyecto.

iv) Soporte del análisis sobre la capacidad financiera de la persona prestadora para llevar a cabo el proyecto, frente a la disponibilidad de recursos.

v)Municipio beneficiado por el proyecto.

vi) Suscriptores afectados.

B. Criterios regulatorios para la inclusión de activos a la BCR por componentes.

Para la recuperación y remuneración de los activos en la BCR, se deberán tener en cuenta los siguientes criterios para cada uno de los componentes:

Los activos asociados al Componente 1-infraestructura deberán considerar los siguientes criterios:

a. Se deberá excluir los activos que no se encuentran en operación y aquellos que no tienen pendiente un valor por remunerar.

b. Se podrá incluir todos los activos en uso afectos a la prestación del servicio, exceptuando los activos aportados bajo la condición de que su valor no se incluya en el cálculo de las tarifas que hayan de cobrarse a los usuarios, conforme lo estipula el artículo 87.9 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 143 de la Ley 1151 de 2007 y por el artículo 99 de la Ley 1450 de 2011, o aquellas que las modifiquen, adicionen, sustituyan o deroguen. En todo caso, la persona prestadora deberá identificar, dentro de los activos afectos en uso que opera, el valor de los activos aportados bajo condición.

c. Se podrá incluir los activos que contribuyan a la disminución de pérdidas de agua de acuerdo con lo definido en el Plan de Reducción de Pérdidas - PRP.

d. Se exceptúan los activos entregados por urbanizadores y constructores.

e. En los contratos que celebre la persona prestadora para el uso y goce de los activos de terceros que se incluyen en el costo medio de inversión, deberán pactarse claramente las condiciones referentes a la remuneración (rentabilidad del capital invertido y recuperación de capital) del propietario de los activos, así como las condiciones para su rehabilitación y reposición.

f. Para el caso de proyectos multipropósito, es decir, que benefician a varios sectores, solamente se podrán incluir los activos que tengan relación directa con la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, y en la parte proporcional de la inversión de aquellos activos que sean de uso común. Los costos en que incurra la persona prestadora para la ejecución de los proyectos de inversión nuevos que utilicen esta modalidad, y que se transfieran a los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, en ningún caso podrán exceder la alternativa de mínimo costo del proyecto individual del sector de agua potable o alcantarillado. El análisis correspondiente deberá incluirse en el estudio de costos y tarifas. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios- SSPD podrá requerir los criterios y el detalle de los análisis de costos del proyecto multipropósito realizados por la persona prestadora.

g. Los costos relacionados directamente con la prestación de los servicios públicos domiciliarios, tales como avalúos, asesoría técnica, diseños y estudios, entre otros, se deberán incluir como un mayor valor del activo.

h. Se deberá excluir todos los costos que correspondan a actividades con ingreso asociado.

Adicionalmente, la metodología prevé mecanismos de conciliación entre lo planeado y lo efectivamente ejecutado, de manera que las inversiones que no se ejecuten o no entren en operación dan lugar a ajustes en la remuneración, con el fin de que los usuarios no paguen por obras no ejecutadas o no puestas al servicio. Esta es una salvaguarda estructural del componente de inversión.

Con respecto a los embalses, estos se encuentran como un tipo de activo que se puede incluir en el CMI de acuerdo con los criterios señalados anteriormente dispuestos en el artículo 2.1.2.1.3.5.18 de la Resolución CRA 943 de 2021, incorporado por la Resolución CRA 1032 de 2026, siempre y cuando se encuentren en operación, sean afectos a la prestación del servicio y tenga un valor pendiente por recuperar, es decir, que el prestador aún no haya recuperado el costo de la inversión, así como su remuneración durante el periodo tarifario del marco regulatorio anterior establecido en la Resolución CRA 688 de 2014.

Ahora bien, determinar si una obra específica –como el Embalse de Tona o un ajuste por $380.000 millones– cumple la condición de estar afecta a la prestación, se encuentra operativa, tiene un valor pendiente por recuperar, y fue correctamente incorporada al CMI, es una valoración fáctica que depende del estudio de costos y tarifas y de los soportes suministrados por el prestador. Su verificación corresponde a la SSPD (inspección, vigilancia y control) y, en lo relativo al buen uso de los recursos, a los órganos de control fiscal. La CRA, como regulador general, no evalúa ni certifica la tarifa de un prestador en particular.

"4. Dictamen técnico sobre si la metodología regulatoria fomenta o justifica una reducción del Cargo Fijo (CMA) paralela a un incremento del consumo $/m³ (CMO+CMI+CMICT), e indicar si existen mecanismos de contención o gradualidad para proteger a los estratos más vulnerables."

La estructura tarifaria (artículo 90 de la Ley 142 de 1994) se compone de un cargo fijo y un cargo por consumo. No obstante, la metodología no "ordena" disminuir el cargo fijo para aumentar el cargo por consumo. Que el CMA descienda (por ejemplo, porque los activos administrativos en esta nueva metodología se remuneran en el componente de inversión y no en el CMA) o que el cargo por consumo aumente (por la recuperación de inversiones con saldo pendiente por recuperar a través del CMI), es un resultado del cálculo de cada componente con base en la información del prestador, y no una instrucción de la norma.

En cuanto a la protección de los usuarios más vulnerables, el marco contempla varios mecanismos de contención y gradualidad:

- Régimen de subsidios y contribuciones (artículos 89 y 99 de la Ley 142 de 1994): los estratos 1, 2 y 3 reciben subsidios sobre el cargo fijo y el consumo básico, financiados con los aportes solidarios de los estratos 5 y 6 y de los usuarios comerciales e industriales. Este esquema amortigua el impacto sobre la población de menores ingresos.

- Consumo básico o de subsistencia: la focalización de subsidios opera sobre el rango de consumo básico que difiere según la altitud sobre el nivel del mar en la que se ubique el municipio atendido (11 m³/suscriptor/mes, altitud de más de 2.000 m.s.n.m.; 13 m³/suscriptor/mes, altitud entre 1.000 y 2.000 m.s.n.m. y; 16 m³/suscriptor/mes, altitud por debajo de 1.000 m.s.n.m.), de modo que el hogar que consume de manera moderada recibe el mayor beneficio.

- Tarifa techo: el marco prevé la posibilidad de que los prestadores apliquen una menor tarifa a la resultante de la aplicación de las fórmulas (es decir, el resultado obtenido es una tarifa techo), siempre y cuando no se vea comprometida su suficiencia financiera, en cumplimiento de los criterios establecidos en el artículo 87 de la Ley 142 de 1994. La aplicación gradual anunciada por el AMB entre septiembre de 2026 y febrero de 2027 es una decisión discrecional del prestador.

En razón de lo anterior, el efecto sobre cada hogar no es uniforme: depende del consumo mensual, del estrato socioeconómico y de la aplicación de subsidios y aportes solidarios. No todos los usuarios experimentan el mismo incremento en pesos, y el diseño tarifario, combinado con el régimen de subsidios y con la posibilidad de aplicar un valor menor al estimado, ofrece herramientas para proteger a los estratos más vulnerables.

La Comisión reitera que su función es de regulación general y que la verificación de si el AMB aplicó correctamente la metodología –así como la revisión puntual de los costos reconocidos, del tratamiento de las obras incorporadas al CMI y del porcentaje resultante– corresponde a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y, en lo pertinente, a los órganos de control fiscal.

En caso de requerir información adicional y/o asesoría en materia tarifaria, le invitamos a comunicarse con la Subdirección de Regulación al teléfono en Bogotá (601) 487 3820 o a la línea gratuita nacional 01 8000 517 565 y uno de nuestros asesores atenderá sus inquietudes.

Cordialmente,

MATEO PEDRAZA ASPRILLA

Subdirector de Regulación

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. Sustituido por el artículo 1o de la Ley 1755 de 2015 "Por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo."