CONCEPTO 20250300127441 DE 2025

(noviembre 6)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Bogotá, D.C.

Señores

XXXXXX

Asunto: Radicado CRA 2025-321-009806-2 del 27 de agosto de 2025.

Respetado señor XXXXXX:

De manera atenta se informa que recibimos la comunicación del asunto, a través de la cual hace: “Solicitud de información referente a inversión en gestión social y al Costo Medio de Inversión (CMI) de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado.”

Antes de dar respuesta a su consulta, le indicamos que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 28 ^[1] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conceptos emitidos son orientaciones que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares, la respuesta es general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante.

A continuación, se dará respuesta a sus preguntas:

Ante un escenario, donde un prestador de servicios de acueducto y alcantarillado con un contrato de operación, administración y mantenimiento, carga al Costo Medio de Inversión el valor de arrendamiento del sistema que se debe reconocer al Ente Territorial como propietario de la infraestructura (...). ¿Es posible que parte de los recursos de CMI sean girados a la Administración Municipal bajo el concepto de arrendamiento, trasladando de manera indirecta la responsabilidad en la ejecución, seguimiento y control del Plan Operativo de Inversiones Regulado (POIR) que recae normativamente sobre el Operador y, con el agravante de que, no necesariamente el Ente Territorial está destinando los recursos que percibe por arrendamiento para la ejecución del POIR o para inversiones en los sistemas de acueducto y alcantarillado?.

Con respecto a los costos de activos de terceros que se incluyen en el CMI, el parágrafo 3 del artículo 2.1.2.1.4.3.4. de la Resolución CRA 943 de 2021 “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones” establece lo siguiente:

“PARÁGRAFO 3. En los contratos que celebre la persona prestadora para el uso y goce de los activos de terceros que se incluyen en la BCR, deberán pactarse claramente las condiciones referentes a la remuneración (rentabilidad del capital invertido y recuperación de capital) del propietario de los activos, así como las condiciones para su rehabilitación y reposición.”

De acuerdo con lo anterior, los prestadores debieron incluir en su estudio de costos para calcular el valor de la Base de capital regulada del año base (BCR0), los costos asociados al uso de los activos de terceros de acuerdo con las condiciones de remuneración al propietario de los activos.

Por lo tanto, es diferente hablar de la remuneración de los activos de terceros que están en operación y se debieron incluir en el cálculo de la BCR0, que del Plan de obras e inversiones regulado (POIR). El artículo 2.1.2.1.4.3.8. de la Resolución CRA 943 de 2021 lo define como:

“ARTÍCULO 2.1.2.1.4.3.8. PLAN DE OBRAS E INVERSIONES REGULADO (POIR). El Plan de Obras e Inversiones Regulado (POIR) es el conjunto de proyectos que la persona prestadora considera necesario llevar a cabo para disminuir las diferencias frente a los estándares del servicio exigidos durante el período de análisis, en el APS de cada uno de los municipios que atiende. La persona prestadora deberá tener en cuenta en la definición de cada uno de los proyectos incluidos en el POIR los componentes técnicos, de gestión ambiental y gestión de riesgos.

Adicionalmente, el artículo 2.1.2.1.4.3.9. de la misma resolución establece:

“ARTÍCULO 2.1.2.1.4.3.9. FORMULACIÓN DEL POIR. Este plan de inversiones debe ser el resultado de la identificación y proyección de las necesidades del servicio asociadas a la expansión, reposición y rehabilitación del sistema, para un horizonte de proyección de diez (10) años, expresadas en pesos de diciembre del año base y clasificadas por proyecto, grupo de activos, servicio y actividad, teniendo en cuenta los lineamientos del Plan de Ordenamiento Territorial y en particular lo dispuesto en la Ley 1537 de 2012 o la que la modifique, adicione o derogue.

La ejecución anual de este plan de obras e inversiones, las depreciaciones anuales y las bajas proyectadas de los activos, permitirán calcular la Base de Capital Regulada para cada año del periodo tarifario.

Cada uno de los proyectos incluidos en el POIR debe tener un objetivo claro y preciso que pueda ser objeto de medición y seguimiento a través del cumplimiento de metas anuales proyectadas por la persona prestadora, las cuales estarán asociadas a una o más de una de las siguientes dimensiones del servicio:

1. Cobertura.

2. Calidad del agua potable y las aguas residuales.

3. Continuidad del servicio.

La persona prestadora deberá tener en cuenta en la definición de cada uno de los proyectos incluidos en el POIR los componentes técnicos, de gestión ambiental y gestión de riesgos.

El seguimiento al cumplimiento de las metas definidas para cada uno de los proyectos incluidos en el POIR, se realizará a través de indicadores de gestión anual, definidos de conformidad con el artículo 2.1.2.1.4.3.11 de la presente resolución.”

De acuerdo con lo anterior, el POIR es un plan en el que se plantea identificar y proyectar las necesidades del servicio asociadas a la expansión, reposición y rehabilitación del sistema de prestación, en donde cada proyecto debe tener un objetivo claro y preciso que pueda ser objeto de medición y seguimiento a través del cumplimiento de metas anuales proyectadas por la persona prestadora. En este caso, en el escenario que plantea no parece tenerse en cuenta cuáles son las inversiones proyectadas ni su relación con las dimensiones de cobertura, calidad o continuidad, ni se observa que se consideren el objetivo claro y preciso que pueda ser objeto de medición y seguimiento a través del cumplimiento de metas anuales proyectadas por el prestador.

Por consiguiente, si bien el costo por el uso de los activos de terceros (como lo puede ser un arrendamiento) así como el costo de los activos y proyectos del POIR se pueden incluir dentro del componente CMI, ambos conceptos son diferentes ya que el primero se trata de la remuneración del capital invertido por el propietario del activo, mientras que el segundo tiene un claro propósito de que se mantenga en el futuro el cumplimiento de los estándares de prestación del servicio.

Otro aspecto que se menciona en el escenario planteado es la responsabilidad en la ejecución, seguimiento y control del Plan Operativo de Inversiones Regulado (POIR), y en este caso con respecto a la función social del prestador se fundamenta en el artículo 11 de la Ley 142 de 1994 donde se establece que las entidades prestadoras tienen la obligación de “asegurar que el servicio se preste en forma continua y eficiente, y sin abuso de la posición dominante que la entidad pueda tener frente al usuario o a terceros.” Y la metodología tarifaria, en su artículo 2.1.2.1.1.9. de la Resolución CRA 943 de 2021, dispone que son las personas prestadoras las que “deberán establecer metas anuales para reducir la diferencia entre el valor del año base y el estándar de servicio, con la gradualidad exigida, dentro de su APS”, por lo tanto, es responsabilidad del prestador establecer y cumplir las metas de los estándares de servicio, razón por la cual debería formular un POIR. Asimismo, el artículo 32 de la misma Ley establece que los actos de todas las empresas de servicios públicos se regirán exclusivamente por las reglas del derecho privado, por lo que la entidad prestadora es autónoma en sus decisiones en cuanto a la forma para cumplir con sus metas para mantener el cumplimiento de los estándares de servicio.

En el escenario, de una empresa que presta servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado bajo un contrato de administración, operación y mantenimiento con un Ente Territorial que realiza donaciones a la administración municipal en recursos frescos (dinero) y en especie (...) con cargo a la tarifa específicamente a los Costos Medios de Operación (CMO), bajo el argumento de que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios les exige en el Plan de Gestión de Resultados (PGR) en el Indicador Único Sectorial (IUS) en la subdimensión Gestión Social del Agua que se reporte inversiones sociales ejecutadas en el periodo correspondiente.

¿De acuerdo con la estructura tarifaria y la responsabilidad que tiene la empresa en el cumplimiento y reporte de los avances del PGR, es permitido normativamente que se realicen donaciones al Ente territorial como las indicadas en el párrafo anterior con justificación de que es la manera de dar cumplimiento a lo requerido por la Superservicios en el PGR?

¿Es permitido que el Operador realice donaciones en recursos frescos o en especie al Ente territorial para actividades encaminadas a la gestión integral de recurso hídrico, tipo caminatas ecológicas, dotación para grupos ambientales como termos, camisetas, gorras, refrigerios en actividades de sensibilización ambiental, con cargo a la tarifa, enmarcadas en la gestión ambiental del Ente Territorial en cumplimiento al Plan de Gobierno y no necesariamente en cumplimiento de las actividades contempladas en el Programa de Uso Eficiente y Ahorro del Agua (PUEAA)?

¿Si estas actividades pueden relacionarse de manera directa o indirecta con el cumplimiento de lo proyectado en el PUEAA, indistintamente de que las realice el Ente Territorial, es permitido que se carguen vía tarifa las donaciones mencionadas anteriormente?

Sea lo primero indicar que el artículo 1.6.5.3.1.2. de la Resolución CRA 943 DE 2021 define el PGR como:

“ARTÍCULO 1.6.5.3.1.2. PLAN DE GESTIÓN Y RESULTADOS -PGR. Es un instrumento de planificación desarrollado por el prestador, el cual deberá evaluarse y actualizarse anualmente, teniendo como base lo previsto en el Título y aquellos elementos a los cuales el prestador se compromete a cumplir en cada una de sus APS, dentro del horizonte de planificación al que hace referencia el siguiente artículo, con el fin de lograr objetivos de corto, mediano y largo plazo. Por lo anterior, el prestador desarrollará un único Plan de Gestión y Resultados -PGR, el cual incluirá la totalidad de sus APS.”

El artículo 1.6.5.3.2.1. de la misma resolución establece la estructura del PGR y el artículo 1.6.5.3.2.2 define el tablero de planeación:

“ARTÍCULO 1.6.5.3.2.1. ESTRUCTURA DEL PLAN DE GESTIÓN Y RESULTADOS -PGR. Este plan deberá contener, como mínimo, lo siguiente:

i. Tablero de planeación, el cual deberá incluir la planificación estratégica de la persona prestadora a corto, mediano y largo plazo, acorde con lo establecido en el ARTÍCULO 1.6.5.3.2.2. de la presente resolución.

ii. Tablero de acciones de mejora, el cual deberá contener las metas cuantificables sobre las acciones de mejora frente al resultado de los indicadores, conforme a lo previsto ARTÍCULO 1.6.5.3.2.3. de la presente resolución.

PARÁGRAFO. El primer Plan de Gestión y Resultados -PGR estará conformado únicamente por el "Tablero de Planeación".".

ARTÍCULO 1.6.5.3.2.2. TABLERO DE PLANEACIÓN. Este tablero deberá consignar las metas trazadas por la persona prestadora para los indicadores del Indicador Único Sectorial -IUS, durante el horizonte de planeación del Plan de Gestión y Resultados -PGR, tendientes a obtener una calificación asociada al riesgo bajo. En el ANEXO 6.1.8.5 de la presente resolución se incluye el Tablero de Planeación que deben desarrollar las personas prestadoras de acuerdo con el segmento al que pertenezcan de conformidad con lo establecido en el Artículo 1.6.5.2.2.3 de la presente resolución.”

En cuanto al indicador de gestión social de agua relacionado con el cumplimiento del PUEAA, el numeral 6.1.8.4 de la misma resolución establece las fichas técnicas de los indicadores del IUS y dispone al respecto lo siguiente:

“ (...)

SUB-DIMENSIÓN: GYT.4 - GESTIÓN SOCIAL DEL AGUA

INDICADOR	GYT. 4.1 Cumplimiento del Programa de Uso Eficiente y Ahorro del Agua - CPUEAA
DEFINICIÓN	Corresponde al cumplimiento del Plan de Uso Eficiente y Ahorro del Agua, enmarcado en la Ley 373 de 1997, o aquella que las modifique, adicione, sustituya o aclare.
JUSTIFICACIÓN	Este indicador busca verificar el cumplimiento del Plan de Uso Eficiente y Ahorro del Agua - PUEAA, el cual es presentado por la persona prestadora. El cumplimiento de este plan es fundamental para proteger los recursos naturales de donde se extrae el agua. El incumplimiento de este plan podría afectar el futuro de la prestación del servicio, debido a la sobreexplotación de las fuentes y la perdida de la regulación hídrica de estas.
NIVEL DE ANÁLISIS	Por  Sistema en función del cumplimiento del PUEAA o PUEAAs en caso de tener más de una fuente de abastecimiento.
EVALUACIÓN FÓRMULA	Para el cálculo del indicador se aplicará la siguiente fórmula:       En concordancia con lo establecido por el artículo 3 de la Ley 373 de 1997, las Autoridades Ambientales serán las encargadas de realizar el respectivo seguimiento y control al cumplimiento del PUEAA. En este sentido, el cumplimiento del PUEAA serátado por la autoridad ambiental a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - SSPD para realizar el cálculo del indicador. En caso que la Autoridad Ambiental no reporte la información para el período analizado, el ponderador de este indicador será redistribuido de conformidad con lo establecido por el numeral 5 del Anexo 6.1.8.1 de la presente resolución. Si la persona prestadora no cuenta con un Plan de Uso Eficiente y Ahorro del Agua aprobado por la respectiva autoridad ambiental, el valor resultante del indicador será cero (0). Para el caso de prestadores que incurran en contratos de suministro de agua potable, como única fuente de abastecimiento del servicio público domiciliario de acueducto, el ponderador de este indicador será redistribuido de conformidad con lo establecido por el numeral 5 del Anexo 6.1.8.1 de la presente resolución.
FUENTE DE INFORMACIÓN -SUI.	La información a emplear para el cálculo del indicador, corresponderá a la reportada por las Autoridades Ambientales al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible - MADS y al Sistema Único de Información-SUI.
ESTÁNDAR DE MEDICIÓN (No Normalizado)
Normalización	Para el cálculo del valor normalizado del indicador se aplicará la siguiente fórmula:

De acuerdo con lo anterior, son las autoridades ambientales las encargadas de realizar el seguimiento y control al cumplimiento del PUEAA por lo que los conceptos de los costos de gestión social que se incluyan vía tarifa deben estar definidos en el mismo plan.

Ahora bien, el régimen tarifario aplicable a los servicios públicos domiciliarios, de conformidad con el numeral 86.4 del artículo 86 de la Ley 142 de 1994, está compuesto por reglas relativas a procedimientos, metodologías, fórmulas, estructuras, estratos, facturación, opciones, valores y, en general, todos los aspectos que determinan el cobro de las tarifas.

Luego, el artículo 163 ibídem dispone que “Las fórmulas tarifarias, además de tomar en cuenta los costos de expansión y reposición de los sistemas de agua potable y saneamiento básico, incluirán los costos de administración, operación y mantenimiento asociados con el servicio. Además, tendrán en cuenta indicadores de gestión operacional y administrativa, definidos de acuerdo con indicadores de empresas comparables más eficientes que operen en condiciones similares. Incluirán también un nivel de pérdidas aceptable según la experiencia de otras empresas eficientes.”.

De otro lado, de conformidad con el artículo 3 de la Ley 373 de 1997, la persona prestadora de acueducto y alcantarillado debe formular e implementar el Programa de Uso Eficiente y Ahorro del Agua (PUEAA)^[2]. De igual manera, el artículo 2.2.3.3.4.18. del Decreto 1076 de 2015 dispone que el prestador del servicio de alcantarillado deberá dar cumplimiento a la norma de vertimiento vigente y contar con el respectivo permiso de vertimiento o con el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos-PSMV reglamentado por la Resolución 1433 de 2004 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible o la norma que lo modifique, adicione o sustituya.

De otra parte, el parágrafo 6 del artículo 2.1.2.1.4.3.3. de la Resolución CRA 943 de 2021 que compila el artículo 45 de la Resolución CRA 688 de 2014, establece lo siguiente:

“PARÁGRAFO 6. Solo se permitirá la recuperación de las inversiones ambientales en los casos que determine la ley, esto es, en aquellos casos que sea responsabilidad de la persona prestadora de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado y que no corresponda a la competencia de otra entidad. De igual forma, se permitirá la recuperación de las inversiones que sean responsabilidad de la persona prestadora por decisiones o mandatos de las autoridades judiciales. En todo caso, deberá quedar a disposición de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios el acto administrativo con el que la autoridad competente ordena dichas inversiones”. (Subrayado fuera de texto).

En consecuencia, la persona prestadora debió prever la incorporación de los costos asociados con el (PUEAA) y al (PSMV) al momento de realizar su estudio de costos y tarifas, con base en la metodología tarifaria contenida en la Resolución CRA 688 de 2014, compilada en la Resolución CRA 943 de 2021.

Sin perjuicio de lo anterior, el artículo 2.1.2.3.4. de la Resolución CRA 943 de 2021, tratándose del PSMV señala lo siguiente:

“ARTÍCULO 2.1.2.3.4. PLAN DE SANEAMIENTO Y MANEJO DE VERTIMIENTOS. Las personas prestadoras del servicio público domiciliario de alcantarillado podrán modificar el Costo Medio de Inversión en caso de adopción y/o modificación del Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos al que hace referencia el artículo 1 de la Resolución 1433 de 2004 del entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, o aquella que la modifique, sustituya o derogue”.

En contexto con lo expuesto, se colige que corresponde a la persona prestadora establecer conforme a la metodología tarifaria vigente, la procedencia de incluir en la tarifa los costos asociados con el PUEAA y el PSMV. Así, respondiendo a su pregunta, sí es permitido incluir en tarifa los conceptos de costos asociados al PUEAA de acuerdo con su naturaleza, es decir, se debe tener en cuenta si el costo es administrativo, operativo o de inversión.

Con respecto a lo que señala de que en el escenario en que el operador “realiza donaciones a la administración municipal en recursos frescos (dinero) y en especie (...) con cargo a la tarifa específicamente a los Costos Medios de Operación (CMO)”, el artículo 365 de la Constitución Política establece que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Por su parte, la Ley 142 de 1994 establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y determina las funciones de esta Comisión, entre las cuales se encuentra la establecida en el numeral 73.11: "Establecer fórmulas para la fijación de las tarifas de los servicios públicos (.)".

En virtud de estas competencias, esta Comisión expidió la Resolución CRA 943 de 2021, por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo. En esta normativa se establece que la fórmula tarifaria está compuesta por un cargo fijo (Costo Medio de Administración - CMA) y otros cargos (integrado por el Costo Medio de Operación - CMO, el Costo Medio de Inversión - CMI y el Costo Medio generado por Tasas Ambientales - CMT).

En cuanto al Costo Medio de Operación (CMO), los artículos 2.1.1.1.3.3.1 y 2.1.1.1.3.3.2 de la Resolución CRA 943 de 2021 establecen que este componente remunera los costos registrados en los estados financieros del año base que cumplan criterios específicos relacionados directamente con la operación y mantenimiento del servicio. De manera particular, el parágrafo 1 del artículo 2.1.1.1.3.3.2 de la mencionada resolución excluye del CMO "(.) todos aquellos costos que se generen por actividades que no tengan relación directa con la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado (.)".

Por tanto, no es posible normativamente que se realicen donaciones al ente territorial con cargo a los componentes tarifarios, aun cuando se justifiquen en el cumplimiento del Plan de Gestión de Resultados (PGR) o del Indicador Único Sectorial (IUS), por cuanto las donaciones no constituyen actividades directamente relacionadas con la prestación del servicio.

Finalmente, le invitamos a inscribirse en el taller virtual de regulación CRA, el cual tiene por objeto, presentar, mediante un material didáctico en línea, conceptos y fundamentos básicos de la regulación y conocimientos prácticos sobre la aplicación de los marcos regulatorios de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo. Usted puede acceder en cualquier momento y de forma gratuita siguiendo el enlace https://virtual.cra.gov.co/.

En caso de requerir información adicional y/o asesoría en materia tarifaria, le sugerimos comunicarse con la Subdirección de Regulación, al teléfono en Bogotá: (1) 487 38 20 o a la línea gratuita nacional: 01 8000 51 75 65 y uno de nuestros asesores atenderá sus inquietudes.

Cordial saludo,

JAMES A. COPETE RÍOS

Subdirector de Regulación

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015 “Por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo.”

2. Se deberá atender los lineamientos del Decreto 1090 de 2018 y la Resolución 1257 de 2018.