CONCEPTO 20240300133231 DE 2024

(octubre 18)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Bogotá, D.C.,

Señores

XXXXXX

Asunto: Radicado CRA 2024-321-008527-2 del 9 de septiembre de 2024, sobre el cobro de residuos orgánicos por parte de las organizaciones de recicladores de oficio.

Respetados señores,

Recibimos la comunicación del asunto, en la cual presenta la siguiente consulta: “En este contexto, quisiera consultar si es posible incluir el cobro por aprovechamiento de residuos orgánicos dentro del esquema tarifario actual, y si las organizaciones de recicladores de oficio pueden ser las encargadas de recaudar este cobro. Bajo criterios establecidos en el mencionado Decreto 596 de 2016.”

Previo a dar respuesta es preciso señalar que conforme con el artículo 28 ^[1] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conceptos emitidos constituyen orientaciones y puntos de vista de carácter general, no tienen carácter obligatorio ni vinculante, y no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares. Adicionalmente, la presente respuesta se emite sin perjuicio de lo que sobre el particular consideren otras entidades en el marco de sus competencias.

Se dará respuesta a la solicitud presentada en los siguientes términos:

¿Es posible incluir el cobro por aprovechamiento de residuos orgánicos dentro del esquema tarifario actual?

Para dar respuesta es necesario referirnos a los temas que se desarrollan a continuación:

1. Actividades complementarias del servicio público de Aseo.

El servicio público de aseo es la actividad de recolección municipal de residuos, principalmente sólidos, la cual comprende una serie de actividades complementarias, tal como lo señala el numeral 14.24 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 14. DEFINICIONES. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: (...) 14.24. Servicio público de aseo. Es el servicio de recolección municipal de residuos, principalmente sólidos. También se aplicará esta ley a las actividades complementarias de transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de tales residuos. Igualmente incluye, entre otras, las actividades complementarias de corte de césped y poda de árboles ubicados en las vías y áreas públicas; de lavado de estas áreas, transferencia, tratamiento y aprovechamiento."(Subraya fuera de texto)

Las actividades complementarias, a las que hace referencia la norma, están relacionadas en el artículo 2.3.2.2.2.1.13 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, así:

“ARTÍCULO 2.3.2.2.2.1.13. ACTIVIDADES DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO. Para efectos de este capítulo se consideran como actividades del servicio público de aseo, las siguientes:

1. Recolección.

2. Transporte.

3. Barrido, limpieza de vías y áreas públicas.

4. Corte de césped, poda de árboles en las vías y áreas públicas.

5. Transferencia.

6. Tratamiento.

7. Aprovechamiento.

8. Disposición final.

9. Lavado de áreas públicas."

Por su parte, el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 (compilatorio de las normas del sector), modificado y adicionado por el Decreto 596 de 2016, define la actividad complementaria de aprovechamiento en los siguientes términos:

“ARTICULO 2.3.2.1.1. (...)

6. APROVECHAMIENTO. Actividad complementaria del servicio público de aseo que comprende la recolección de residuos aprovechables, el transporte selectivo hasta la estación de clasificación y aprovechamiento o hasta la planta de aprovechamiento, así como su clasificación y pesaje por parte de la persona prestadora. (.)"

Del mismo modo, se tiene que la actividad de tratamiento hace parte del servicio público de aseo y en la reglamentación ha sido definida en el artículo 2.3.2.1.1 del Decreto 1077 de 2015, en los siguientes términos:

“ARTICULO 2.3.2.1.1.

(.)

88.Tratamiento. Es la actividad del servicio público de aseo, alternativa o complementaria a la disposición final, en la cual se propende por la obtención de beneficios ambientales, sanitarios o económicos, al procesar los residuos sólidos a través de operaciones y procesos mediante los cuales se modifican las características físicas, biológicas o químicas para potencializar su uso.

Incluye las técnicas de tratamiento mecánico, biológico y térmico. Dentro de los beneficios se consideran la separación de los residuos sólidos en sus componentes individuales para que puedan utilizarse o tratarse posteriormente, la reducción de la cantidad de residuos sólidos a disponer y/o la recuperación de materiales o recursos valorizados."

Teniendo en cuenta las definiciones anteriormente transcritas, es claro que en el caso de los residuos

sólidos orgánicos estamos en el marco de la actividad complementaria de tratamiento, en el entendido

que estos requieren un procesamiento que modifica las características físicas, biológicas o químicas para

potencializar su uso; a diferencia de los residuos sólidos inorgánicos, los cuales solo requieren para su aprovechamiento, ser clasificados y pesados para su futura comercialización.

Así mismo, es importante recordar que a partir de la expedición de la Constitución Política de 1991 y la Ley 142 de 1994, los servicios públicos, entre ellos el de aseo y sus actividades complementarias, pueden ser prestados por cualquier agente, ya sea el Estado, los particulares o las comunidades organizadas.

Bajo este contexto, el artículo 15 de la Ley 142 de 1994 señaló quiénes están autorizados para prestar los servicios públicos, el cual comprende aquellos que podrán prestar la actividad complementaria de aprovechamiento. Dicho artículo establece lo siguiente:

"ARTÍCULO 15. PERSONAS QUE PRESTAN SERVICIOS PÚBLICOS. Pueden prestar los servicios públicos:

15.1. Las empresas de servicios públicos.

15.2. Las personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas, o como consecuencia o complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos.

15.3. Los municipios cuando asuman en forma directa, a través de su administración central, la prestación de los servicios públicos, conforme a lo dispuesto en esta Ley.

15.4. Las organizaciones autorizadas conforme a esta Ley para prestar servicios públicos en municipios menores en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas.

15.5. Las entidades autorizadas para prestar servicios públicos durante los períodos de transición previstos en esta Ley.

15.6. Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional que al momento de expedirse esta Ley estén prestando cualquiera de los servicios públicos y se ajusten a lo establecido en el parágrafo del artículo 17."

En este orden de ideas, es importante precisar que las organizaciones de recicladores de oficio son personas habilitadas para prestar cualquier actividad del servicio público de aseo, puesto que se encuentran incluidos dentro de la categoría del numeral 15.4 del citado artículo 15 de la Ley 142 de 1994, tal como lo establece el numeral 2 del artículo 2.3.2.5.1.3 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015.

En este punto, es importante señalar el deber que tiene el Estado de desplegar acciones afirmativas a favor de este grupo poblacional en situación de vulnerabilidad de forma tal que, en el marco de la prestación del servicio de aseo en el componente de aprovechamiento, puedan desarrollar su labor de manera digna y en condiciones que procuren evitar tratos discriminatorios o de abuso de posición dominante. Lo anterior, vale la pena precisar, es el resultado de diversos pronunciamientos jurisprudenciales emitidos por la Corte Constitucional^[2].

Las personas habilitadas como prestadores deberán cumplir todas las obligaciones derivadas del régimen de los servicios públicos domiciliarios, entre otras: i) obtener las concesiones, permisos ambientales y sanitarios de los que tratan los artículos 25 y 26 de la Ley 142 de 1994, ii) informar el inicio de actividades a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y Comisión de Regulación de Agua

Potable y Saneamiento Básico (CRA), de conformidad con el numeral 11.8 del artículo 11 de la Ley 142 de 1994 iii) inscribirse en el Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos (RUPS), y iv) cumplir con el cargue de información al Sistema Único de Información (SUI), entre otras obligaciones.

Téngase en cuenta que la inscripción en el RUPS, por regla general, no tiene efecto constitutivo de la calidad de prestador y tampoco es un permiso o autorización para el desarrollo del objeto social de tales prestadores, pues, conforme lo dispone el artículo 22 de la Ley 142 de 1994, una vez los prestadores de servicios públicos se constituyen y organizan conforme las formas autorizadas, no requieren permiso para desarrollar su objeto; no obstante, para el caso puntual de la prestación de la actividad de aprovechamiento e indistintamente de la naturaleza del prestador, el registro ante la Superintendencia sí resulta constitutivo de la calidad de prestador, en los términos artículo 2.3.2.5.3.2. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 y, en consecuencia, a partir de ese momento, serán considerados como prestadores de la misma, es decir que, será el registro el que les otorga tal calidad.

Ahora, para el caso de las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento que se inscriban en el RUPS únicamente para la prestación de esta actividad, solamente podrán recolectar y transportar los residuos presentados por los usuarios para el aprovechamiento, es decir, no podrán adelantar ninguna de las demás actividades complementarias del servicio público de aseo, como, por ejemplo, la recolección y transporte de residuos sólidos ordinarios. No obstante, si las mismas quieren prestar otro tipo de actividad, deberán seguir las reglas establecidas en la Ley 142 de 1994 para convertirse en prestador del servicio público de aseo.

2. Marco tarifario de la actividad de aprovechamiento

Actualmente el marco tarifario de la actividad de aprovechamiento dentro del servicio público de Aseo - SPA - se encuentra en la Resolución CRA 720 de 2015, recopilada en la Resolución CRA 943 de 2021, la cual tiene su génesis en el cumplimiento por parte de la Comisión de Regulación de Agua y Saneamiento Básico de las órdenes impartidas por la Corte Constitucional y la decisión del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, en este mismo sentido, de expedir el Decreto 596 de 2016, el cual se encuentra adicionado en el Decreto 1077 de 2015.

En este orden de ideas, el marco tarifario de la actividad de aprovechamiento se desarrolló respecto a la actividad de aprovechamiento realizada por los recicladores de oficio, quienes acudieron al juez constitucional para exigir la defensa de sus derechos, y como consecuencia de ello, la Corte Constitucional ordenó, en el auto 275 de 2011 que:

(i) En desarrollo de sus competencias constitucionales y legales revisar y definir parámetros generales para la prestación de los servicios de reciclaje, tratamiento y aprovechamiento de residuos sólidos, aspecto que deberá estar listo y reglamentado en el primer trimestre del año 2012. Para el efecto, la Comisión trabajará aspectos tales como la separación en la fuente por parte de los usuarios, formalización de rutas y modelos para la recolección, transporte y disposición de material aprovechable por parte de la población recicladora; (...)

Se evidencia que en el momento en el cual la Corte Constitucional hace referencia a la actividad de aprovechamiento, se encuentra encaminada a la labor realizada por los recicladores de oficio, quienes históricamente han reciclado residuos inorgánicos.

En este orden de ideas, la Corte Constitucional en el auto mencionado reitera que:

85. Si se tiene en cuenta que el fin de las acciones afirmativas que se demandan, no es otro que el que la operación del servicio público complementario de aprovechamiento esté en cabeza de sus destinatarios naturales -los recicladores-, (...) Negrilla fuera de texto.

En consecuencia, haciendo un análisis integral de la normatividad mencionada, así como las decisiones de la Corte Constitucional se evidencia que la actividad de aprovechamiento, se encuentra relacionada a los materiales inorgánicos.

3. Documento de trabajo Resolución CRA 720 de 2015

El documento de trabajo Resolución CRA 720 de 2015, por medio del cual se presenta el proyecto general del Nuevo Marco Regulatorio del servicio público de aseo, afirma que:

“Esta actividad ha ido cobrando importancia en Colombia por varias razones; en principio la recuperación de materiales como el vidrio, papel, cartón y plástico han generado nuevas cadenas de valor con mercados fuertes soportados por diferentes sectores industriales que encuentran en el reciclaje una fuente de materias primas asequibles. Adicionalmente, el aprovechamiento de residuos trae consigo beneficios ambientales, aumenta la vida útil de los rellenos sanitarios y reduce la demanda de materias primas, ayudando de esta forma a preservar los recursos no renovables y a reducir el uso de energía al reincorporar al ciclo productivo insumos reciclados”.

Se evidencia entonces que, cuando se hace referencia a la actividad de aprovechamiento, se mencionan residuos como el vidrio, papel, cartón y plástico, en consecuencia, la regulación expedida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento básico, a través del Valor Base de Aprovechamiento VBA se encuentra encaminada a reconocer vía tarifa el aprovechamiento de residuos inorgánicos.

Ahora bien, cualquier proceso que tenga como objetivo modificar las características físicas, químicas o biológicas de los residuos sólidos para potencializar su uso, está contemplado dentro de la actividad de tratamiento del servicio público de aseo y, por ende, es objeto de ser remunerado vía tarifa considerando las disposiciones del marco tarifario aplicable.

En materia de regulación, la remuneración de la actividad de tratamiento está prevista en la Resolución CRA 943 de 2021, que compila la Resolución CRA 720 de 2015, así:

“ARTÍCULO 5.3.2.2.6.4. Costo de alternativas a la disposición final. Podrán emplearse alternativas a la disposición final en relleno sanitario siempre y cuando éstas cuenten con los permisos y autorizaciones ambientales requeridas y el costo a trasladar a los usuarios en la tarifa no exceda el valor resultante de la suma del Costo de Disposición Final definido en el artículo 5.3.2.2.6.1 de la presente resolución y el Costo de Tratamiento de Lixiviados por escenario definido en el artículo 5.3.2.2.6.5 de la presente resolución por tonelada a pesos de diciembre de 2014. Dichos costos corresponden a la disposición final y tratamiento de lixiviados del municipio y/o distrito donde se pretenda emplear la alternativa.”

De esta forma, aquellos prestadores del servicio público de aseo que operen en municipios con más de 5.000 suscriptores, podrán llevar los residuos sólidos a tratamiento en instalaciones con tecnologías

diferentes al relleno sanitario siempre y cuando dicha tecnología cuente con las autorizaciones ambientales que la autoridad ambiental competente requiera para su funcionamiento y el costo por tonelada no supere la suma de los costos de disposición final y tratamiento de los lixiviados cobrados en el municipio o distrito donde se emplee la alternativa.

No obstante, hemos identificado que se debe desarrollar la forma de trasladar vía tarifa a los usuarios dicho concepto, por lo cual esta Comisión de Regulación expidió el documento “Bases de los estudios para la revisión de las fórmulas tarifarias para el servicio público de aseo, aplicable a municipios y/o distritos de más de 5.000 suscriptores en área urbana”, donde se ha establecido la intencionalidad regulatoria del proceso de actualización del marco tarifario. Y, para el caso de la actividad de tratamiento, nos hemos propuesto evaluar la fórmula tarifaria de esta actividad para que refleje sus costos reales y no la comparación con otras actividades del servicio público (disposición final y tratamiento de lixiviados), buscando que se reconozcan los beneficios ambientales, sociales y económicos que proporciona esta actividad a toda la sociedad.

Con el fin de determinar la forma en que se dará cumplimiento a lo determinado en el documento de las bases, antes mencionado, actualmente nos encontramos realizando los respectivos estudios. Los documentos finales serán publicados, en su momento, en el sitio web de la entidad para que sean conocidos ampliamente por los interesados.

¿Las organizaciones de recicladores de oficio pueden ser las encargadas de recaudar este cobro?

Teniendo en cuenta que la respuesta anterior es negativa, no se dará respuesta al segundo interrogante planteado, en la medida que no es posible incluir el cobro por aprovechamiento de residuos orgánicos dentro del esquema tarifario actual.

En caso de requerir información adicional y/o asesoría en materia tarifaria, le invitamos a comunicarse con la Subdirección de Regulación al teléfono en Bogotá (601) 487 3820 o a la línea gratuita nacional 01 8000 517 565 y uno de nuestros asesores atenderá sus inquietudes.

Cordialmente,

MIRIAN SUAREZ BARRETO

Subdirectora de Regulación

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015 “Por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo”.

2. Sobre el particular ver: Sentencia T-724 de 2003, Sentencia C-793 de 2009, Sentencia T 291 de 2009, Sentencia T- 872 de 2009, Auto 268 de 2010, Auto 275 de 2011, entre otros, proferidos por la Corte Constitucional.