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CONCEPTO 24 DE 2024
(febrero 5)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.,
Señor
XXXXXXXXXXXXXX
XXXXXXXXXXXX@hotmail.es
Ref. Solicitud de concepto(1)
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020(2), la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios.”
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011(3), sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015(4).
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta elevada:
“(…) Una empresa prestadora del servicio público de aseo, quien ostenta la calidad de propietario del relleno sanitario dentro del cual se realiza la disposición final de los residuos sólidos, presta dicho servicio mediante contrato para con otras empresas prestadoras de aseo, las cuales no cuentan con relleno sanitario para la disposición final.
¿En caso de incumplimiento del contrato por los acuerdos económicos pactados, la empresa dueña del relleno sanitario puede suspenderles dicho servicio, es decir, restringirles el acceso hasta que se encuentren al día en sus obligaciones contraídas?
¿Pueden disponer del relleno sanitario e ingresar al mismo, sin existir un contrato entre las partes que regule dicha prestación del servicio?
Lo anterior, teniendo en cuenta que se habla de un servicio que comprende la salubridad pública, en caso de no ser procedentes las anteriores situaciones, por favor indicar que medidas se pueden adoptar, en aras de garantizar el interés general y el correcto funcionamiento de la empresa.”
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015(6)
Resolución MVCT 1390 de 2005(7)
CONSIDERACIONES
Inicialmente, es preciso hacer referencia al numeral 14.24, artículo 14 de la Ley 142 de 1994 el cual define el servicio público de aseo, así como las actividades que hacen parte de la cadena de prestación de este servicio, en los siguientes términos:
“Artículo 14. Definiciones. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:
(…)
14.24. Servicio público de aseo. Numeral modificado por el artículo 1 de la Ley 689 de 2001. Es el servicio de recolección municipal de residuos, principalmente sólidos. También se aplicará esta Ley a las actividades complementarias de transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de tales residuos.
Igualmente incluye, entre otras, las actividades complementarias de corte de césped y poda de árboles ubicados en las vías y áreas públicas; de lavado de estas áreas, transferencia, tratamiento y aprovechamiento. (…)” (subraya fuera de texto)
De igual forma, dichas actividades se encuentran contempladas en el artículo 2.3.2.2.2.1.13 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015. Veamos:
“Artículo 2.3.2.2.2.1.13. Actividades del servicio público de aseo. Para efectos de este capítulo se consideran como actividades del servicio público de aseo, las siguientes:
1. Recolección.
2. Transporte.
3. Barrido, limpieza de vías y áreas públicas.
4. Corte de césped, poda de árboles en las vías y áreas públicas.
5. Transferencia.
6. Tratamiento.
7. Aprovechamiento.
8. Disposición final.
9. Lavado de áreas públicas” (subraya fuera de texto)
Conforme con la norma, la disposición final de residuos sólidos es una de las actividades complementarias del servicio público de aseo y, por tanto, se encuentra sujeta a las disposiciones que gobiernan la prestación de los servicios públicos domiciliarios y demás regulación aplicable.
Ahora bien, en el marco de la prestación del servicio de aseo, es de indicar que el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 consagra algunas definiciones relacionadas con el desarrollo de la actividad complementaria de disposición final, en lo que respecta a los rellenos sanitarios y los aspectos relacionados con el contrato que se debe suscribir para acceder a estos, en los siguientes términos:
“Artículo 2.3.2.1.1. Definiciones. Adóptense las siguientes definiciones:
(…)
64. Contrato de acceso al servicio público de aseo en la actividad complementaria de disposición final. Son los contratos de prestación del servicio público de aseo en la actividad complementaria de disposición final, que celebran un operador de un relleno sanitario y las personas contratantes del acceso a dicho servicio, de acuerdo con lo establecido en la normatividad vigente y en el Reglamento Operativo de cada relleno sanitario.
65. Contratante del acceso al servicio público de aseo en la actividad complementaria de disposición final. Es todo aquel que realiza contratos de acceso al servicio público de aseo en la actividad complementaria de disposición final, con un operador de un sistema de relleno sanitario.
(…)
73. Procedimiento para acceder al servicio de disposición final. Son los requisitos, procesos y acciones establecidas en el Reglamento Operativo de cada relleno sanitario, que deberán cumplir las personas contratantes del servicio público de aseo en la actividad complementaria de disposición final y que implica el pago de una remuneración, de acuerdo con las normas regulatorias vigentes.
(…)
77. Relleno sanitario. Solución técnica de Saneamiento Básico, resultado de procesos de Planeación, Diseño, Operación y Control para la disposición final adecuada de residuos sólidos.
(…)
93. Reglamento Operativo del tratamiento y la disposición final. <Numeral adicionado por el artículo 2 del Decreto 1784 de 2017. El nuevo texto es el siguiente:> Instrumento de gestión, adoptado por el prestador, que establece el flujo de proceso, procedimientos, responsabilidades, normas internas y manuales de operación y de control requeridos para cumplir estándares de operación definidos en el diseño. Su objetivo es garantizar la prestación del servicio público en las actividades complementarias de tratamiento y disposición final. El Reglamento Operativo no será sujeto de aprobación por ninguna autoridad.” (subraya fuera de texto)
A partir de lo definido se colige que, el contrato de acceso al servicio de disposición final, actividad complementaria al servicio público de aseo, es aquel que celebran el operador de un relleno sanitario y las personas que contratan la obtención de dicho servicio, quienes deberán cumplir con el procedimiento establecido en el Reglamento Operativo de cada relleno sanitario, así como efectuar el pago de una remuneración.
Ahora bien, en lo referente al acceso a los rellenos sanitarios, es preciso tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 2.3.2.2.5.115 del Decreto de Único Reglamentario 1077 de 2015 el cual consagra:
“Artículo 2.3.2.2.5.115. Restricciones injustificadas para el acceso a rellenos sanitarios y/o estaciones de transferencia. Las autoridades ambientales, las personas prestadoras del servicio público de aseo y de la actividad complementaria de disposición final de residuos sólidos o las entidades territoriales, según el caso, no podrán imponer restricciones injustificadas para el acceso a los rellenos sanitarios y/o estaciones de transferencia de residuos sólidos.
Para los efectos del presente artículo, se consideran restricciones injustificadas al acceso a los rellenos sanitarios o a las estaciones de transferencia de residuos sólidos, las siguientes:
1. Impedir el acceso de residuos sólidos al relleno sanitario o a la estación de transferencia sin justificación técnica a cualquiera de las personas prestadoras de servicios públicos a que hace referencia el artículo 15 de la Ley 142 de 1994.
2. Impedir el acceso de residuos sólidos al relleno sanitario o a la estación de transferencia, con fundamento en la región o municipio de origen de los residuos sólidos.
3. Imponer exigencias, características o parámetros técnicos para el acceso de los residuos sólidos diferentes a las previstas en la normatividad aplicable.
4. Ejercer prácticas tarifarias discriminatorios para el acceso de residuos sólidos al relleno sanitario o a la estación de transferencia, que se encuentren por fuera de lo establecido en la metodología tarifaria expedida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico.
Es obligación de los operadores de los rellenos sanitarios suscribir los contratos de acceso a los sitios de disposición de acuerdo con lo establecido en la normatividad vigente y en el Reglamento Operativo de cada relleno sanitario.
El servicio de disposición de residuos sólidos deberá prestarse de manera continua de acuerdo con lo normatividad vigente y el Reglamento Operativo de cada relleno sanitario. (Decreto 2981 de 2013, artículo 116)”. (subraya fuera de texto)
Conforme con la norma en cita, las autoridades ambientales, las personas prestadoras del servicio público de aseo y de la actividad complementaria de disposición final de residuos sólidos o las entidades territoriales, están en la obligación de permitir el acceso a los rellenos sanitarios y/o estaciones de transferencia, ya que la decisión de impedir el acceso a los mismos debe estar justificada en situaciones técnicas, so pena que, la decisión de restringir dicho acceso, pueda configurar una restricción injustificada por parte de quienes operan los sitios de disposición.
A su vez, se consideran restricciones injustificadas la imposición de exigencias, características o parámetros técnicos diferentes a los previstos en la normativa aplicable, así como, el ejercicio de prácticas tarifarias discriminatorias para dicho acceso, esto es, que se encuentren por fuera de lo establecido en la metodología tarifaria expedida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA.
De igual forma, la disposición aludida menciona que es obligación de los operadores de los rellenos sanitarios, suscribir los contratos de acceso a los sitios de disposición, de acuerdo con lo establecido en la normativa vigente y en el Reglamento Operativo de cada relleno sanitario, así como dar aplicación a la metodología tarifaria expedida por la CRA.
De forma particular, es preciso mencionar que los Reglamentos Operativos, en el marco de lo señalado en el artículo 2.3.2.3.15 ibídem, deben establecer los instrumentos de Planeación, Operación y Seguimiento para las diferentes etapas de desarrollo del proyecto. A su vez, deberá tener como mínimo algunos elementos como son: Manuales de Operación, Bitácoras y Registros; de acuerdo con los criterios que para el efecto defina el MVCT.
En este contexto, las condiciones de acceso a los rellenos sanitarios se encuentran dispuestas en el Reglamento Operativo de cada uno de los rellenos, por consiguiente, para el acceso al relleno sanitario se deberán atender los procedimientos, requisitos, y demás parámetros establecidos en el citado reglamento, el cual debe ser desarrollado por el prestador de la actividad complementaria de disposición final, antes del inicio de la operación, e igualmente, puesto en conocimiento de quienes pretendan acceder al mismo.
Ahora bien, en referencia al libre acceso a los rellenos sanitarios, el artículo 6 de la Resolución MVCT 1390 de 2005 dispone:
“Artículo 6o. Libre acceso al servicio de disposición final de residuos sólidos. Los prestadores del servicio público domiciliario de aseo en la actividad complementaria de disposición final de residuos sólidos, bajo la tecnología de relleno sanitario, deberán dar libre acceso al servicio a la persona prestadora de las actividades de recolección y transporte que lo solicite, dando prelación a los municipios o distritos de que trata el artículo 4o de la presente resolución, siempre y cuando el promedio mensual de las cantidades adicionales de residuos sólidos a disponer por el solicitante, no supere el 50% del volumen promedio mensual de toneladas dispuestas por el prestador del servicio en los últimos seis (6) meses anteriores a la vigencia de la presente resolución. El período de acceso al servicio de disposición final de que trata el presente artículo no podrá ser menor a treinta y seis (36) meses, a cuyo término deberá haberse dado cumplimiento a lo definido en el respectivo Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos, PGIRS municipal o distrital.
Parágrafo. Los prestadores del servicio público domiciliario de aseo en la actividad complementaria de disposición final de residuos sólidos deberán publicar bimestralmente en un diario de amplia circulación la información sobre las cantidades de residuos sólidos que pueden recibir, en términos Resolución 1390 de septiembre 27 de 2005 5 de toneladas diarias. Dicha información deberá igualmente ser remitida con la misma periodicidad a la autoridad ambiental regional competente y a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, para lo de sus respectivas competencias.” (subraya fuera de texto)
De acuerdo con la norma, los prestadores del servicio público de aseo que operen un relleno sanitario, deben dar libre acceso al mismo a aquellos prestadores de las actividades de recolección y transporte de residuos sólidos que lo soliciten, aplicando los criterios de prelación definidos en el artículo 4 ibídem.
Bajo el contexto anterior, es claro que la regla general en lo que se refiere al acceso a los rellenos sanitarios, en el marco de la actividad complementaria de disposición final de residuos sólidos, resulta esencial dentro de la cadena de prestación del servicio público de aseo, motivo por el cual, debe prestarse de manera continua, toda vez, que al hacer parte fundamental de la cadena de prestación de uno de los servicios de saneamiento básico, es de gran relevancia por las implicaciones que desde el punto de vista ambiental y sanitario podría conllevar su interrupción. Situación independiente al surgimiento de controversias por el incumplimiento en el pago de la remuneración por la prestación del servicio de acceso al relleno.
Finalmente, es preciso mencionar que si el contrato presta mérito ejecutivo por contener obligaciones claras, expresas y exigibles, el operador del relleno sanitario puede adelantar el cobro ejecutivo ante la jurisdicción ordinaria de las obligaciones en mora, atendiendo para ello las disposiciones pertinentes acordadas en el acuerdo o contrato, así como lo dispuesto en la normativa aplicable.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- Las autoridades ambientales, las personas prestadoras del servicio público de aseo y de la actividad complementaria de disposición final de residuos sólidos o las entidades territoriales, están en la obligación de permitir el acceso a los rellenos sanitarios y/o estaciones de transferencia. La decisión de impedir el acceso a los mismos debe estar justificada en situaciones técnicas, so pena que, la decisión de restringir dicho acceso, pueda configurar una restricción injustificada por parte de quienes operan los sitios de disposición.
- Es obligación de los operadores de los rellenos sanitarios suscribir los contratos de acceso a los sitios de disposición final, tal como lo establece la normativa vigente y el Reglamento Operativo de cada relleno sanitario, así como aplicar la metodología tarifaria expedida por la CRA.
- Las condiciones de acceso a los rellenos sanitarios se encuentran dispuestas en el Reglamento Operativo de cada uno de los rellenos, por consiguiente, para el acceso al relleno sanitario se deberán atender los procedimientos, requisitos, y demás parámetros establecidos en el citado reglamento.
- De acuerdo con lo señalado en el artículo 6 de la Resolución MVCT 1390 de 2005, los prestadores del servicio público de aseo que operen un relleno sanitario, deben dar libre acceso al mismo a aquellos prestadores de las actividades de recolección y transporte de residuos sólidos que lo soliciten, aplicando los criterios de prelación definidos en el artículo 4 ibídem.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
MANUEL ALEJANDRO MOLINA RUGE
Jefe Oficina Asesora Jurídica (E)
1. Radicado 20235294923332
TEMA: ACCESO A RELLENOS SANITARIOS
Subtemas: Contratos de acceso al servicio público de aseo en la actividad complementaria de disposición final.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio.”
7. " Por la cual se establecen directrices y pautas para el cierre, clausura y restauración o transformación técnica a rellenos sanitarios de los sitios de disposición final a que hace referencia el artículo 13 de la Resolución 1045 de 2003 que no cumplan las obligaciones indicadas en el término establecido en la misma."
