CONCEPTO 41 DE 2025

(enero 27)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

A continuación, se transcribe la consulta elevada:

“Ante qué entidad debo dirigir una queja por arbitrariedades de procedimiento administrativo cometidas por la presidencia de la junta directiva de una empresa regional de acueducto rural contra uno o más integrantes de la misma junta directiva?”

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Ley 79 de 1988^[5]

Ley 142 de 1994^[6]

Ley 454 de 1998^[7]

Decreto 2150 de 1995^[8]

CONSIDERACIONES

En punto a la consulta realizada, es preciso indicar que dentro de la consulta no se precisa el tipo y naturaleza de prestador al cual está orientada la misma, sin embargo, se hace referencia a un acueducto rural, por lo cual esta Oficina considera que se está haciendo referencia a las personas jurídicas mencionadas en el numeral 15.4 de la Ley 142 de 1994, es decir, las organizaciones autorizadas.

En esa medida, entienden esta Oficina que requiere conocer sobre los procesos y procedimientos pertinentes y la entidad competente para elevar una queja contra los miembros de las juntas directivas de una organización autorizadas que prestan servicios públicos domiciliarios.

Frente a lo anterior, es preciso indicar que esta Superintendencia no puede pronunciarse sobre los procedimiento y sanciones que recaen sobre los miembros que hacen parte de la junta directiva de una organización autorizadas. No obstante, lo anterior, con el fin de brindar orientación general frente a la situación planteada, se efectuarán algunas consideraciones generales sobre el régimen de las organizaciones autorizadas que prestan servicios públicos domiciliarios, en los siguientes términos:

En desarrollo de los preceptos constitucionales referentes a los servicios públicos domiciliarios, en especial el contenido en el artículo 365, de acuerdo con el cual, “(…) los servicios públicos domiciliarios “podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por las comunidades organizadas, o por particulares” (art. 365), el legislador expidió la Ley 142 de 1994, en cuyo artículo 15, determinó las diferentes clases de personas que pueden prestar estos servicios, de la siguiente forma:

“Artículo 15. Personas que prestan Servicios Públicos. Pueden prestar los servicios públicos:

15.1. Las empresas de servicios públicos.

15.2. Las personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas como consecuencia o complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos.

15.3. Los municipios cuando asuman en forma directa, a través de su administración central, la prestación de los servicios públicos, conforme a lo dispuesto en esta ley.

15.4. Las organizaciones autorizadas conforme a esta ley para prestar servicios públicos en municipios menores en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas.

15.5. Las entidades autorizadas para prestar servicios públicos durante los períodos de transición previstos en esta ley.

15.6. Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional que al momento de expedirse esta ley estén prestando cualquiera de los servicios públicos y se ajusten a lo establecido en el parágrafo del artículo 17”. (subraya fuera de texto)

Dentro de esta clasificación de personas y formas asociativas que se pueden constituir para prestar servicios públicos domiciliarios, se encuentran incluidas las personas jurídicas mencionadas en el numeral 15.4, es decir, en general, las organizaciones autorizadas.

Es importante señalar que, legalmente, no existe una definición taxativa de lo que se debe entender por “organizaciones autorizadas” término al que alude el citado numeral 15.4. Tampoco existe una definición de “comunidades organizadas”, concepto a la que hace referencia el mencionado artículo 365 constitucional. Por lo anterior, ha sido la jurisprudencia la encargada de dar alcance a estas comunidades y organizaciones.

Al respecto, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-741 de 2003, precisó:

“(…) La referencia a 'organizaciones autorizadas' que hace el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, está estrechamente vinculado con la permisión de prestar servicios públicos a las comunidades organizadas que consagra el artículo 365 Superior.

Si bien el artículo 365 de la Carta, al autorizar que las 'comunidades organizadas' pudieran prestar directa o indirectamente servicios públicos, no estableció una forma jurídica específica bajo la cual éstos participarían, sí distinguió su actividad de aquella que pudieran prestar los particulares, como lo evidencia el que el artículo hable tanto de 'comunidades organizadas' como de 'particulares'. Así lo entendió el Legislador en la Ley 142 de 1994, que al señalar que las 'organizaciones autorizadas' podían participar en la prestación de servicios públicos domiciliarios, las separó del régimen aplicable a las empresas de servicios públicos y de otras formas de organización, inspiradas principalmente por un interés empresarial. El desarrollo posterior de la Ley 142 de 1994 en materia de participación de las 'organizaciones autorizadas' en la prestación de servicios públicos, refleja la especificidad de este ánimo solidario. Lo anterior no significa que el concepto de 'comunidades organizadas' sea asimilable al concepto de 'organizaciones autorizadas' puesto que este último también puede comprender 'particulares' que se organicen en una forma distinta a una empresa, en los términos que señale la ley.

(…)

La actividad de las 'organizaciones autorizadas' que participen en la prestación de los servicios públicos se orienta al mejoramiento de la calidad de vida de sus asociados y de la comunidad en general, así como al logro de fines altruistas en favor de grupos marginados, o discriminados, sin que ello signifique que su objeto no pueda comprender que la prestación de los servicios públicos se lleve a cabo con eficiencia y calidad en beneficio también de los usuarios de los mismos. (…)^[9] (resaltado fuera de texto)

A partir de la interpretación de la Corte Constitucional y de lo dispuesto en el Decreto 421 de 2000 es posible concluir que, las comunidades organizadas y las organizaciones autorizadas deben ser personas jurídicas sin ánimo de lucro que podrán prestar los servicios públicos domiciliarios.

Al margen de la forma escogida para prestar servicios públicos, cualquier prestador de servicios públicos, incluyendo las organizaciones autorizadas deberán ajustarse a: (i) las disposiciones de la Ley 142 de 1994, (ii) las regulaciones de las comisiones de regulación y (iii) al control, inspección y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, según se establece en el inciso final del artículo 3 de la Ley 142 de 1994 que menciona:

“Artículo 3o. INSTRUMENTOS DE LA INTERVENCIÓN ESTATAL. Constituyen instrumentos para la intervención estatal en los servicios públicos todas las atribuciones y funciones asignadas a las entidades, autoridades y organismos de que trata esta Ley, especialmente las relativas a las siguientes materias:

(…)

Todos los prestadores quedarán sujetos, en lo que no sea incompatible con la Constitución o con la ley, a todo lo que esta Ley dispone para las empresas y sus administradores y, en especial, a las regulaciones de las Comisiones, al control, inspección y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos, y a las contribuciones para aquéllas y ésta.” (Subrayado fuera del texto original)

Especialmente, las comunidades organizadas y las organizaciones autorizadas de las que trata el artículo 1 del Decreto 421 de 2000 deben registrarse en la Cámara de Comercio con jurisdicción en su respectivo domicilio, tal como lo prevén los artículos 2.2.2.40.1.1, 2.2.2.40.1.2 y 2.2.2.40.1.9 del Decreto Único Reglamentario 1074 de 2015. También deben inscribirse ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, tal como lo dispone el artículo 3 del Decreto 421 de 2000 previamente citado y obtener las respectivas concesiones, permisos y licencias a que se refieren los artículos 25 y 26 de la Ley 142 de 1994.

En esa medida, las organizaciones autorizadas se podrán constituir por escritura pública o documento privado, que de acuerdo al artículo 40 del Decreto 2150 de 1995, deberán contener como mínimo lo siguiente:

“Artículo 40. SUPRESION DEL RECONOCIMIENTO DE PERSONERÍAS JURÍDICAS. (…)

Para la obtención de su personalidad, dichas entidades se constituirán por escritura pública o documento privado reconocido en el cual se expresará, cuando menos, lo siguiente:

1. El nombre, identificación y domicilio de las personas que intervengan como otorgantes.

2. El nombre.

3. La clase de persona jurídica.

4. El objeto.

5. El patrimonio y la forma de hacer los aportes.

6. La forma de administración con indicación de las atribuciones y facultades de quien tenga a su cargo la administración y representación legal.

7. La periodicidad de las reuniones ordinarias y los casos en los cuales habrá de convocarse a reuniones extraordinarias.

8. La duración precisa de la entidad y las causales de disolución.

9. La forma de hacer la liquidación una vez disuelta la Corporación o Fundación.

10. Las facultades y obligaciones del Revisor Fiscal, si es del caso.

11. Nombre e identificación de los administradores y representantes legales.

Las entidades a que se refiere este artículo, formarán una persona distinta de sus miembros o fundadores individualmente considerados, a partir de su registro ante la Cámara de Comercio con jurisdicción en el domicilio principal de la persona jurídica que se constituye (…)” (subraya fuera de texto original)

De la disposición, los aspectos objetivos y subjetivos de las organizaciones autorizadas deberán ajustarse a la ley que los rige y a los estatutos suscritos en el acto de constitución.

En este contexto y en relación con la consulta relacionada con los procesos y procedimientos que permitan sancionar a un miembro de la junta directiva de la organización autorizada, es necesario remitirse al artículo 7 de la Ley 454 de 1998, sobre el particular dispone:

“Artículo 7o Del autocontrol de la economía solidaria. Las personas jurídicas, sujetas a la presente ley, estarán sometidas al control social, interno y técnico de sus miembros, mediante las instancias que para el efecto se creen dentro de la respectiva estructura operativa, siguiendo los ordenamientos dispuestos por la ley y los estatutos.

PARAGRAFO. Para salvaguardar el principio de autogestión, los asociados, durante el proceso de elección de sus dignatarios, procurarán establecer criterios que tengan en cuenta la capacidad y las aptitudes personales, el conocimiento, integridad ética y la destreza de quienes ejercen la representatividad. Las organizaciones de la Economía Solidaria, en sus estatutos, establecerán rigurosos requisitos para el acceso a los órganos de administración, y vigilancia, tomando en cuenta los criterios anteriormente anotados.”

De acuerdo con este artículo, las asociaciones sin ánimo de lucro, entre otras, las entidades de economía solidaria, están sujetas a la Ley 454 de 1998 y al control social, interno y técnico de sus miembros, mediante las instancias que para el efecto se creen dentro de la respectiva estructura operativa, siguiendo los ordenamientos dispuestos por la Ley y los estatutos.

De las disposiciones antes citadas se destaca que, los estatutos de las entidades sin ánimo de lucro – ESAL que se constituyen con el propósito de prestar servicios públicos domiciliarios, deben contener, entre otros, el régimen de organización interna, constitución, procedimientos y funciones de los órganos de administración y vigilancia, condiciones, incompatibles y forma de elección y remoción de sus miembros, así como el régimen de sanciones, causales y procedimientos.

Conforme con lo anterior es dable concluir que, el procedimiento relativo, tanto a la admisión, retiro y exclusión de los asociados, como el referente a las sanciones, causales y procedimientos sobre los miembros de juntas directivas, deberán encontrarse contemplados en los estatutos de constitución.

Por último, es necesario aclarar que, la Superintendencia es la entidad que inspecciona, vigila y controla a los diferentes prestadores de servicios públicos domiciliarios, sin importar su naturaleza, por lo cual, tanto las personas naturales como las jurídicas, pueden denunciar ante esta Superintendencia toda irregularidad verificada respecto de un prestador de servicios públicos domiciliarios, para proceder con la investigación respectiva en aras de esclarecer los hechos, y de evidenciar una infracción al régimen de los servicios públicos domiciliarios, interponer las sanciones pertinentes.

De acuerdo, con el artículo 81 de la Ley 142 de 1994, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios puede imponer sanciones a los prestadores del servicio público domiciliarios, entre ellas, la contemplada en el numeral 4 del artículo 81.4.: “Orden de separar a los administradores o empleados de una empresa de servicios públicos de los cargos que ocupan; y prohibición a los infractores de trabajar en empresas similares, hasta por diez años”.

En esa medida, existir hechos o acciones de los prestadores de servicios públicos domiciliarios o actividades complementarias, que conlleven un riesgo o ponga en peligro prestación o afectación del servicio, deberá ser puesto en conocimiento de la Superintendencia, quien iniciaría las actuaciones correspondientes e impondrá las sanciones del artículo 81 de la Ley 142 de 1994.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:

De manera inicial, es preciso indicar que dentro de la consulta no se precisa el tipo y naturaleza de prestador al cual está orientada la misma, sin embargo, se hace referencia a un acueducto rural, por lo cual esta Oficina considera que se está haciendo referencia a las personas jurídicas mencionadas en el numeral 15.4 de la Ley 142 de 1994, es decir, las organizaciones autorizadas.

De acuerdo con este artículo, las asociaciones sin ánimo de lucro, entre otras entidades de economía solidaria, están sujetas a la Ley 454 de 1998 y al control social, interno y técnico de sus miembros, mediante las instancias que para el efecto se creen dentro de la respectiva estructura operativa, siguiendo los ordenamientos dispuestos por la Ley y los estatutos.

En esa medida, el procedimiento para la escogencia y retiro de un miembro de la junta directiva deberá estar contemplados en los estatutos de constitución, mediante el cual debe señalarse procedimientos, causales y sanciones de cualquier proceso de exclusión y retiro de los miembros.

Por su parte, es necesario aclarar que, la Superservicios es la entidad que inspecciona, vigila y controla a los diferentes prestadores de servicios públicos domiciliarios, sin importar su naturaleza, por lo cual, tanto las personas naturales como las jurídicas, pueden denunciar ante esta Superintendencia toda irregularidad verificada respecto de un prestador de servicios públicos domiciliarios, para proceder con la investigación respectiva en aras de esclarecer los hechos, y de evidenciar una infracción al régimen de los servicios públicos domiciliarios, interponer las sanciones pertinentes.

 De existir hechos o acciones de los prestadores de servicios públicos domiciliarios o actividades complementarias, que conlleven un riesgo en la viabilidad financiera del mismo y con ello se ponga en peligro la prestación o afectación del servicio, podrán ser puestas en conocimiento de esta Superintendencia para adelantar la actuación correspondiente en aras de garantizar dicha prestación, para lo cual deberán aportarse las pruebas que se pretendan hacer valer, así como el relato de los hechos que puedan tener incidencia en las averiguaciones que se decidan iniciar.

Bajo ese escenario, de acuerdo, con el artículo 81 de la Ley 142 de 1994, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios puede imponer sanciones a los prestadores del servicio público domiciliarios, entre ellas, la contemplada en el numeral 4 del artículo 81.4.: “Orden de separar a los administradores o empleados de una empresa de servicios públicos de los cargos que ocupan; y prohibición a los infractores de trabajar en empresas similares, hasta por diez años”.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad. Cordialmente

Cordialmente

JHONN VICENTE CUADROS CUADROS

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. Radicados 20248505480272

TEMA: SANCIONES A LOS MIEMBROS DE LAS JUNTAS DIRECTIVAS DE LAS ORGANIZACIONES AUTORIZADAS

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por la cual se actualiza la legislación cooperativa”

6. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”

7. “Por la cual se determina el marco conceptual que regula la economía solidaria, se transforma el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas en el Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria, se crea la Superintendencia de la Economía Solidaria, se crea el Fondo de Garantías para las Cooperativas Financieras y de Ahorro y Crédito, se dictan normas sobre la actividad financiera de las entidades de naturaleza cooperativa y se expiden otras disposiciones”

8. “Por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”.

9. Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia C-741/03 del 28 de agosto de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.