CONCEPTO 54 DE 2023

(febrero 13)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.,                                                 

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

A través del radicado del asunto, la Subdirección de CORTOLIMA, con el fin de que obre en el expediente de la referencia, requiere se informe

“(…) si las empresas prestadoras del servicio público de aseo están obligadas a prestar el servicio de limpieza de quebradas, ríos, fuentes hídricas y sus cauces, de la misma manera, que precisen si el servicio de limpieza de tales áreas se haya reconocido como costo en la tarifa del servicio público de aseo”

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Ley 142 de 1994^[5]

Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015^[6]

CONSIDERACIONES

El servicio público domiciliario de aseo es la actividad de recolección municipal de residuos, principalmente sólidos, la cual comprende una serie de actividades complementarias, tal como lo señala el numeral 14.24 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, en los siguientes términos:

“Artículo 14. Definiciones. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: (…)

14.24. Servicio público domiciliario de aseo. Es el servicio de recolección municipal de residuos, principalmente sólidos. También se aplicará esta Ley a las actividades complementarias de transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de tales residuos.

Igualmente incluye, entre otras, las actividades complementarias de corte de césped y poda de árboles ubicados en las vías y áreas públicas; de lavado de estas áreas, transferencia, tratamiento y, aprovechamiento.” (Subraya fuera de texto)

Tanto las actividades que hacen parte de este servicio público, como las complementarias al mismo, mencionadas en la norma, están relacionadas en el artículo 2.3.2.2.2.1.13 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, de la siguiente forma:

“Artículo 2.3.2.2.2.1.13. Actividades del servicio público de aseo. Para efectos de este capítulo se consideran como actividades del servicio público de aseo, las siguientes:

1. Recolección.

2. Transporte.

3. Barrido, limpieza de vías y áreas públicas.

4. Corte de césped, poda de árboles en las vías y áreas públicas.

5. Transferencia.

6. Tratamiento.

7. Aprovechamiento.

8. Disposición final.

9. Lavado de áreas públicas. (Decreto 2981 de 2013, artículo 14).”

En ese orden de ideas, la definición mencionada no da lugar a dudas en cuanto a que, el servicio público de aseo se concentra en la recolección de residuos, principalmente sólidos, de quien los produce y presenta al prestador de aseo para su recolección^[7]. De ahí que la prestación del mismo, se encuentre sujeta a que el usuario coloque los residuos sólidos debidamente almacenados para su transporte y posterior tratamiento, aprovechamiento y/o disposición.

Al respecto se precisa que, tanto la actividad de recolección como la de transporte de estos residuos, debe adelantarse a través de un vehículo recolector, concebido por la reglamentación, como “(…) el vehículo utilizado en las actividades de recolección de los residuos sólidos desde los lugares de presentación y su transporte hasta las estaciones de clasificación y aprovechamiento, plantas de aprovechamiento, estaciones de transferencia o hasta el sitio de disposición final”, el cual debe cumplir con las características definidas en el artículo 2.3.2.2.2.3.36. del decreto en mención.

De este modo, la naturaleza de la prestación del servicio público de aseo, descarta la limpieza de afluentes hídricas, como quiera que como se indicó, su gestión se encuentra sujeta a la presentación que haga el usuario de los residuos sólidos ordinarios en la acera, o en las unidades de almacenamiento, o en las cajas de almacenamiento, de acuerdo con los sistemas de recolección, para que, a su vez, los residuos sean recolectados a través del vehículo correspondiente.

Ahora, en referencia a lo que se debe considerar como “residuo sólido”, los numerales 40 y 43 del artículo 2.3.2.1.1 del decreto en mención, señalan lo siguiente:

“Artículo 2.3.2.1.1. Definiciones: Adóptense las siguientes definiciones: (…)

40. Residuo sólido. Es cualquier objeto, material, sustancia o elemento principalmente sólido resultante del consumo o uso de un bien en actividades domésticas, industriales, comerciales, institucionales o de servicios, que el generador presenta para su recolección por parte de la persona prestadora del servicio público de aseo. Igualmente, se considera como residuo sólido, aquel proveniente del barrido y limpieza de áreas y vías públicas, corte de césped y poda de árboles. Los residuos sólidos que no tienen características de peligrosidad se dividen en aprovechables y no aprovechables.

(…)

43. Residuo sólido ordinario. Es todo residuo sólido de características no peligrosas que por su naturaleza, composición, tamaño, volumen y peso es recolectado, manejado, tratado o dispuesto normalmente por la persona prestadora del servicio público de aseo. El precio del servicio de recolección, transporte y disposición final de estos residuos se fija de acuerdo con la metodología adoptada por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico.

Los residuos provenientes de las actividades de barrido y limpieza de vías y áreas públicas, corte de césped y poda de árboles ubicados en vías y áreas públicas serán considerados cómo residuos ordinarios para efectos tarifarios.”

Ahora, si bien hasta este punto se ha hablado de la recolección y transporte de los residuos mencionados, lo cierto es que, si se acogiera el término “limpieza” para hacer referencia a la finalidad del servicio de aseo, la única actividad complementaria del servicio que podría acuñar tal concepto, sería la de “Barrido, limpieza de vías y áreas públicas”, la cual se encuentra definida en el mismo decreto, de la siguiente forma:

“Artículo 2.3.2.1.1. Definiciones. Adóptense las siguientes definiciones: (…)

9. Barrido y limpieza de vías y áreas públicas. Es la actividad del servicio público de aseo que consiste en el conjunto de acciones tendientes a dejar las áreas y la vías públicas libres de todo residuo sólido, esparcido o acumulado, de manera que dichas áreas queden libres de papeles, hojas, arenilla y similares y de cualquier otro objeto o material susceptible de ser removido manualmente o mediante el uso de equipos mecánicos”.

Sin embargo, en el marco de la regulación del servicio público de aseo, esta actividad debe ser realizada por el prestador en el área donde realice las actividades de recolección y transporte, de acuerdo con la frecuencia y horarios establecidos en el Programa para la Prestación del Servicio Público de Aseo (PPSA), y cumpliendo con las exigencias establecidas en el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS) del respectivo municipio o distrito, tal como lo exige el artículo 2.3.2.2.2.4.51. y siguientes del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, razón por la que el desarrollo de esta actividad, comprende zonas de prestación cuyos residuos pueden ser barridos, toda vez que son residuos sólidos.

Claro lo anterior, y atendiendo el contexto de la consulta formulada, es pertinente señalar que el artículo 2.3.2.2.2.1.14. del mencionado decreto, dispone cuales son los costos se encuentran asociados a la prestación del servicio público de aseo, en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 2.3.2.2.2.1.14. Costos asociados al servicio público de aseo. Los costos asociados al servicio público de aseo, deberán corresponder a las actividades del servicio definidas en este capítulo.

Igualmente, deberá incorporar los de limpieza de playas en áreas urbanas definidas por la entidad territorial en el PGIRS.

En el caso de los residuos de construcción y demolición así cómo de otros residuos especiales, el usuario que solicite este servicio será quién asuma los costos asociados con el mismo. Este servicio podrá ser suministrado por la persona prestadora del servicio público de aseo de conformidad con la normatividad vigente para este tipo de residuos.

PARÁGRAFO. El precio por la prestación del servicio público de aseo para el manejo de residuos de construcción y demolición, así cómo de otros residuos especiales, será pactado libremente por el usuario que lo solicite y la persona prestadora del servicio. (Decreto 2981 de 2013, artículo 15).”

Por su parte, las fórmulas tarifarias del servicio público de aseo se encuentran previstas en los marcos tarifarios expedidos por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA (Resolución CRA 720 de 2015 para grandes prestadores y Resolución CRA 853 de 2018 para pequeños prestadores), los cuales actualmente se encuentran compilados en la Resolución CRA 943 de 2021 y comprenden los costos de prestación del servicio, que justamente permiten determinar el valor de la tarifa, con el fin de recuperar dichos costos por parte de quien los suministra y que de manera general son:

- Costos de Comercialización y manejo del recaudo

- Costo de Barrido y limpieza de vías y áreas públicas

- Costos Limpieza urbana en áreas públicas

- Costo Recolección y transporte

- Costo Disposición final

- Costo Tratamiento de lixiviados

- Remuneración del Aprovechamiento

En todo caso, tal como lo señala el documento de trabajo de la Resolución CRA 720 de 2015, “(…) en cuanto a la liquidación de la tarifa final por suscriptor deberá contener como mínimo los siguientes elementos:

- Costo Fijo Total

- Costo Variable de residuos no aprovechables

- Valor Base de Aprovechamiento por tonelada de residuos aprovechables

- Toneladas de Barrido y Limpieza por suscriptor

- Toneladas de Limpieza Urbana por suscriptor

- Toneladas de Rechazo del Aprovechamiento por suscriptor

- Toneladas Efectivamente Aprovechadas por suscriptor

- Toneladas de Residuos No Aprovechables por suscriptor

- Toneladas de Residuos No Aprovechables aforadas por suscriptor

- Factor de contribución o subsidio correspondiente a cada suscriptor”

De esta manera es dable colegir que (i) la prestación del servicio público de aseo exige el cumplimiento de cada una de sus actividades complementarias (art. 2.3.2.2.2.1.13), atendiendo la reglamentación prevista en el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 para cada una de ellas; y (ii) los costos asociados a la prestación del servicio, deben corresponder a las actividades del servicio definidas para el efecto en la norma, es decir, las de recolección, transporte, barrido, limpieza de vías y áreas públicas, corte de césped, poda de árboles en las vías y áreas públicas, transferencia, tratamiento, aprovechamiento, disposición final y lavado de áreas públicas, las cuales no involucran residuos que sean depositados o descargados en afluentes hídricos.

En todo caso ha de tenerse en cuenta que conforme con lo previsto en el numeral 12 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR), tienen entre otras, la siguiente función:

“Artículo 31. Funciones. Las Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones: (…)

12) Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, solidos (sic) y gaseosos, a las aguas en cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos, estas funciones comprenden expedición de las respectivas licencias ambientales, permisos concesiones, autorizaciones y salvoconductos; (…)”.

De este modo, el lineamiento sobre el manejo del recurso hídrico, corresponde a las autoridades ambientales, quienes están facultadas para instar a los diferentes municipios para adoptar las medidas pertinentes, que garanticen la salubridad del medio ambiente y la protección de los recursos naturales.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:

- Conforme con lo previsto en el numeral 14.24 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, el servicio público de aseo “Es el servicio de recolección municipal de residuos, principalmente sólidos. (…)” e incluye las actividades complementarias de recolección, transporte, barrido, limpieza de vías y áreas públicas, corte de césped, poda de árboles en las vías y áreas públicas, transferencia, tratamiento, aprovechamiento, disposición final y lavado de áreas públicas.

- De acuerdo con la definición y la naturaleza de este servicio, el prestador del mismo gestiona exclusivamente los residuos sólidos (aprovechables y no aprovechables) que son presentados por los usuarios. En este sentido, dichos residuos son presentados por los usuarios en la acera, en las unidades de almacenamiento o en las cajas de almacenamiento, de acuerdo con los sistemas de recolección.

- A su vez, los residuos deberán ser recolectados a través del vehículo correspondiente, con la frecuencia y en los horarios establecidos en el Programa para la Prestación del Servicio Público de Aseo (PPSA), y cumpliendo con las exigencias establecidas en el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS), aspecto que descarta la limpieza de quebradas, ríos, fuentes hídricas y sus cauces, en la medida que no constituyen lugares o sitios de presentación de los residuos sólidos.

- En efecto, el servicio público de aseo no involucra la limpieza de quebradas, ríos, fuentes hídricas y sus cauces y, en consecuencia, a los prestadores del servicio de aseo no les asiste la obligación de hacerlo, razón por la cual, las metodologías tarifarias no contemplan costos ajenos a las actividades complementarias de servicio. En ese mismo sentido, esta Superintendencia carece de competencia para desarrollar sus funciones de supervisión sobre actividades que no constituyen la prestación de los servicios públicos domiciliarios, de acuerdo con lo previsto en el artículo 79 de la Ley 142 de 1994.

- Corresponde a las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR), “Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, solidos (sic) y gaseosos, a las aguas en cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos (…), de acuerdo con lo previsto en el numeral 12 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

NOMBRE JEFE DE DEPENDENCIA

Cargo

<NOTAS DE PIE DE PAGINA>.

1. Radicado: 20225295377652

TEMA: PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO.

Subtemas: Cadena de prestación del servicio. Las actividades complementarias no incluyen la limpieza de ríos y afluentes.

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”

6. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio.”

7. Decreto 1077 de 2015, artículo 2.3.2.1.1, numeral 19: “Generador o productor. Persona que produce y presenta sus residuos sólidos a la persona prestadora del servicio público de aseo para su recolección y por tanto es usuario del servicio público de aseo.”