CONCEPTO 72 DE 2024

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.,                                                

Señora

XXXXX

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

A continuación, se transcribe la consulta elevada:

“Por cuantos periodos de facturación puede una empresa de servicios públicos de acueducto y alcantarillado cobrar promedio a una factura.?.

¿Puede una empresa de servicios públicos cobrar la diferencia de consumo en un macro medidor frente a los micro medidores ?, teniendo en cuenta dos casos, en el primer caso todos los predios tienen micromedición y en el segundo caso se surte unos tanques de almacenamiento, y zonas verdes que no cuentas con micro medición”

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Ley 142 de 1994^[5]

Ley 675 de 2001^[6]

Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015^[7]

CONSIDERACIONES

De manera inicial, es preciso reiterar que esta Superintendencia en sede de consulta no está facultada para emitir conceptos de carácter particular o resolver situaciones jurídicas concretas, por lo cual, la respuesta se proferirá de manera general sin que la misma tenga carácter obligatorio o vinculante, ya que se emite conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.

En claro lo anterior, es importante señalar que el numeral 9.1 del artículo 9 de la Ley 142 de 1994 consagra el derecho que tienen los usuarios de los servicios públicos a obtener del prestador la medición real de su consumo, mediante el uso de los instrumentos tecnológicos que estén dispuestos para tal fin.

Lo anterior, en virtud de que la regla general en materia de medición del consumo es que esta se realice a través de la diferencia de lecturas que arroja el medidor individual entre un periodo de facturación y otro, de forma excepcional, los prestadores podrán determinar la medición por promedio o por aforo. Sobre el particular, el artículo 146 ibídem establece los eventos en los cuales el prestador puede determinar el valor del consumo de forma distinta a la lectura del medidor en los siguientes términos:

“Artículo 146. La medición del consumo, y el precio en el contrato. La empresa y el suscriptor o usuario tienen derecho a que los consumos se midan; a que se empleen para ello los instrumentos de medida que la técnica haya hecho disponibles; y a que el consumo sea el elemento principal del precio que se cobre al suscriptor o usuario.

Cuando, sin acción u omisión de las partes, durante un período no sea posible medir razonablemente con instrumentos los consumos, su valor podrá establecerse, según dispongan los contratos uniformes, con base en consumos promedios de otros períodos del mismo suscriptor o usuario, o con base en los consumos promedios de suscriptores o usuarios que estén en circunstancias similares, o con base en aforos individuales.

Habrá también lugar a determinar el consumo de un período con base en los de períodos anteriores o en los de usuarios en circunstancias similares o en aforos individuales cuando se acredite la existencia de fugas imperceptibles de agua en el interior del inmueble. Las empresas están en la obligación de ayudar al usuario a detectar el sitio y la causa de las fugas. A partir de su detección el usuario tendrá un plazo de dos meses para remediarlas. Durante este tiempo la empresa cobrará el consumo promedio de los últimos seis meses. Transcurrido este período la empresa cobrará el consumo medido.

La falta de medición del consumo, por acción u omisión de la empresa, le hará perder el derecho a recibir el precio. La que tenga lugar por acción u omisión del suscriptor o usuario, justificará la suspensión del servicio o la terminación del contrato, sin perjuicio de que la empresa determine el consumo en las formas a las que se refiere el inciso anterior. Se entenderá igualmente, que es omisión de la empresa la no colocación de medidores en un período superior a seis meses después de la conexión del suscriptor o usuario.

En cuanto al servicio de aseo, se aplican los principios anteriores, con las adaptaciones que exige la naturaleza del servicio y las reglas que esta Ley contiene sobre falla del servicio; entendiéndose que el precio que se exija al usuario dependerá no sólo de los factores de costos que contemplen las fórmulas tarifarias sino en todo caso de la frecuencia con la que se le preste el servicio y del volumen de residuos que se recojan.

En cuanto a los servicios de saneamiento básico y aquellos en que, por razones de tipo técnico, de seguridad o de interés social, no exista medición individual, la comisión de regulación respectiva definirá los parámetros adecuados para estimar el consumo. (…)” (subraya fuera de texto)

En este sentido, la norma contempla que el consumo es el elemento principal cobrado al usuario, en el evento en el que no sea posible realizar la lectura del medidor de un inmueble, el prestador podrá emplear los mecanismos alternos que se consagran en el artículo 146 ibídem, los cuales deben encontrarse contemplados en las condiciones uniformes del contrato de servicios públicos con base en: (i) los consumos promedio de otros periodos; (ii) los consumos promedios de suscriptores o usuarios que estén en circunstancias similares; o (iii) por aforos individuales. Esto, únicamente por el término establecido expresamente por el legislador en la norma en cita.

Al respecto, las circunstancias excepcionales a que hace referencia la norma y el término durante el cual se puede promediar el consumo, son las siguientes:

- Por la imposibilidad de medir con instrumentos los consumos, sin que medie acción u omisión de las partes del contrato, evento en el cual la determinación del consumo se podrá efectuar solo por un período, utilizando para ello uno de los siguientes alguno de los mecanismos anteriormente señalados.

- Cuando se acredite la existencia de fugas imperceptibles, caso en el cual la determinación del consumo a través de los mecanismos indicados, esto es, por promedio o por aforo, de igual forma se realizará por un solo período. En este evento, una vez se haya detectado el sitio y la causa de la fuga, el usuario tiene dos (2) meses para arreglarlas, término durante el cual, el cobro del servicio se hará tomando el consumo promedio de los últimos seis meses.

- En el caso de conexiones nuevas puede realizarse la medición por promedio durante un periodo de seis meses, tiempo en el que el prestador deberá realizar la instalación del equipo de medida.

- Cuando la falta de medición del consumo se presente por acción u omisión atribuible al usuario o suscriptor del servicio, la determinación del valor del consumo se podrá efectuar, utilizando una de las tres formas ya señaladas; mientras que la falta de medición del consumo, por acción u omisión del prestador, le hará perder el derecho a recibir el precio.

En este sentido, no es posible que un prestador realice la determinación del valor del consumo por promedio, cuando no se presenta ninguna de las circunstancias que así lo permiten, pues ello podrá derivar en la iniciación de una actuación administrativa sancionatoria, por parte de esta entidad de vigilancia y control.

Ahora bien, para garantizar la medición, resulta determinante que cada inmueble en el cual se presten servicios públicos cuente con un equipo de medida individual, por lo cual, resulta relevante traer a colación el artículo 144 de La ley 142 de 1994 el cual dispone:

“Artículo 144. De los medidores individuales. Los contratos uniformes pueden exigir que los suscriptores o usuarios adquieran, instalen, mantengan y reparen los instrumentos necesarios para medir sus consumos. En tal caso, los suscriptores o usuarios podrán adquirir los bienes y servicios respectivos a quien a bien tengan; y la empresa deberá aceptarlos siempre que reúnan las características técnicas a las que se refiere el inciso siguiente.

La empresa podrá establecer en las condiciones uniformes del contrato las características técnicas de los medidores, y del mantenimiento que deba dárseles.

No será obligación del suscriptor o usuario cerciorarse de que los medidores funcionen en forma adecuada; pero sí será obligación suya hacerlos reparar o reemplazarlos, a satisfacción de la empresa, cuando se establezca que el funcionamiento no permite determinar en forma adecuada los consumos, o cuando el desarrollo tecnológico ponga a su disposición instrumentos de medida más precisos. Cuando el usuario o suscriptor, pasado un período de facturación, no tome las acciones necesarias para reparar o reemplazar los medidores, la empresa podrá hacerlo por cuenta del usuario o suscriptor. (…)” (subraya fuera de texto)

Lo anterior, ha sido ratificado para los servicios de acueducto y alcantarillado por el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, al establecer en los artículos 2.3.1.3.2.3.11 y siguientes la obligatoriedad en la instalación de medidores y que exista un medidor por usuario, en los siguientes términos:

“Artículo 2.3.1.3.2.3.11. De los medidores. Los contratos de condiciones uniformes pueden exigir que los suscriptores o usuarios adquieran, instalen, mantengan y reparen los instrumentos necesarios para medir sus consumos de agua, en tal caso, los suscriptores o usuarios podrán adquirir los bienes y servicios respectivos a quien a bien tengan y la entidad prestadora de los servicios públicos deberá aceptarlo siempre que reúnan las características técnicas a las que se refiere el inciso siguiente.

La entidad prestadora de los servicios públicos podrá establecer en las condiciones uniformes del contrato las características técnicas de los medidores, las condiciones para su reemplazo y el mantenimiento que deba dárseles.

No será obligación del suscriptor o usuario cerciorarse que los medidores funcionen en forma adecuada; pero sí será obligación suya hacerlos reparar o reemplazarlos, a satisfacción de la entidad prestadora de los servicios públicos, cuando se establezca que el funcionamiento no permite determinar en forma adecuada los consumos o cuando el desarrollo tecnológico ponga a su disposición instrumentos de medida más precisos.

Cuando el usuario o suscriptor, pasado un período de facturación a partir de la comunicación de la necesidad del cambio no tome las acciones necesarias para reparar o remplazar los medidores, la entidad prestadora de los servicios públicos podrá hacerlo por cuenta del usuario o suscriptor. (Decreto 302 de 2000, artículo 14).

Artículo 2.3.1.3.2.3.12. De la obligatoriedad de los medidores de acueducto. De ser técnicamente posible cada acometida deberá contar con su correspondiente medidor de acueducto, el cual será instalado en cumplimiento de los programas de micromedición establecidos por la entidad prestadora de los servicios públicos de conformidad con la regulación expedida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico. Para el caso de edificios de propiedad horizontal o condominios, de ser técnicamente posible, cada uno de los inmuebles que lo constituyan deberá tener su medidor individual.

La entidad prestadora de los servicios públicos determinará el sitio de colocación de los medidores, procurando que sea de fácil acceso para efecto de su mantenimiento y lectura y podrá instalar los medidores a los inmuebles que no lo tienen, en este caso el costo del medidor correrá por cuenta del suscriptor o usuario.

La entidad prestadora de los servicios públicos debe ofrecer financiamiento a los suscriptores de uso residencial de los estratos 1, 2 y 3, para cubrir los costos del medidor, su instalación, obra civil, o reemplazo del mismo en caso de daño. Esta financiación debe ser de por lo menos treinta (36) (sic) meses, dando libertad al usuario de pactar períodos más cortos si así lo desea. Este cobro se hará junto con la factura de acueducto.

Para los usuarios temporales, la entidad prestadora de los servicios públicos podrá exigir una ubicación fija y visible de una cámara para el contador, con el fin de verificar la lectura y la revisión de control.

La entidad prestadora de los servicios públicos podrá exigir la instalación de medidores o estructuras de aforo de aguas residuales, para aquellos usuarios que se abastecen de aguas provenientes de fuentes alternas pero que utilizan el servicio de alcantarillado.

La entidad prestadora de los servicios públicos dará garantía de buen servicio del medidor por un lapso no inferior a tres (3) años, cuando el mismo sea suministrado directamente por la entidad. A igual disposición se someten las acometidas. En caso de falla del medidor dentro del período de garantía, el costo de reparación o reposición será asumido por la entidad prestadora del servicio, sin poder trasladarlo al usuario. Igualmente, no podrán cambiarse los medidores hasta tanto no se determine que su funcionamiento está por fuera del rango de error admisible. (Decreto 302 de 2000, artículo 15, Modificado por el Decreto 229 de 2002, artículo 4o).

Artículo 2.3.1.3.2.3.13. De los medidores generales o de control. En el caso de edificios o unidades inmobiliarias cerradas podrá existir un medidor de control inmediatamente aguas abajo de la acometida. Deben existir medidores individuales en cada una de las unidades habitacionales o no residenciales que conforman el edificio o las unidades inmobiliarias o áreas comunes.

Las áreas comunes de edificios o unidades inmobiliarias cerradas deben disponer de medición que permitan facturar los consumos correspondientes. De no ser técnicamente posible la medición individual del consumo de áreas comunes, se debe instalar un medidor general en la acometida y calcular el consumo de las áreas comunes cómo la diferencia entre el volumen registrado por el medidor general y la suma de los consumos registrados por los medidores individuales. (Decreto 302 de 2000, artículo 16, Modificado por el Decreto 229 de 2002, artículo 5).” (subraya fuera de texto)

Conforme con la norma transcrita, es señalar que la regla general de medición individual del consumo aplica de manera especial para los inmuebles que se encuentran sometidos al régimen de propiedad horizontal, pues en esos casos “(…) Deben existir medidores individuales en cada una de las unidades habitacionales o no residenciales que conforman el edificio o las unidades inmobiliarias o áreas comunes (…).”

Adicionalmente, el artículo 80 de la Ley 675 de 2001 señala expresamente:

“Artículo 80. cobro de los servicios públicos domiciliarios. Los urbanizadores y constructores de Unidades Inmobiliarias Cerradas deberán instalar medidores de consumo de los servicios públicos domiciliarios para cada inmueble. (…)” (subraya fuera de texto)

Conforme con la norma transcrita, salvo que no sea técnicamente posible, la regla general es que en los inmuebles sometidos al régimen de propiedad horizontal deben existir medidores individuales en cada una de las unidades habitacionales o residenciales que conforman dicha propiedad.

Ahora bien, en referencia a los diferentes tipos de dispositivos de medida que aplican en el servicio público de acueducto, el artículo 2.3.1.1.1. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 consagra las siguientes definiciones:

“Artículo 2.3.1.1.1. Definiciones. Para efecto de lo dispuesto en el presente decreto, Adóptense las siguientes definiciones:

(…) 31. Medidor: Dispositivo encargado de medir y acumular el consumo de agua.

32. Medidor individual: Dispositivo que mide y acumula el consumo de agua de un usuario del sistema de acueducto.

33. Medidor de Control: Dispositivo propiedad del prestador del servicio de acueducto, empleado para verificar o controlar temporal o permanentemente el suministro de agua y la existencia de posibles consumos no medidos a un suscriptor o usuario. Su lectura no debe emplearse en la facturación de consumos.

34. Medidor general o totalizador: Dispositivo instalado en unidades inmobiliarias para medir y acumular el consumo total de agua. (…)” (subraya fuera de texto)

A su vez, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA, a través del artículo 1.2.1. de la Resolución CRA 943 de 2021 define el macromedidor de la siguiente forma:

“Artículo. 1.2.1. Definiciones.

(…) Macromedidor. Es un medidor instalado en uno o varios de los diferentes componentes del sistema de acueducto (captación, a la entrada y salida de plantas de tratamiento, estaciones de bombeo, en tanques de almacenamiento, en sectores geográficos estratégicos de un sistema de distribución, entre otros).”

Como se observa, el dispositivo de medida apropiado y que debe emplear el prestador para verificar o controlar, de forma temporal o permanente, la existencia de posibles consumos no medidos a un suscriptor o usuario, es el medidor de control, el cual, tal como se determina en su definición, no debe ser utilizado para la facturación del consumo del servicio prestado. Por su parte, el macromedidor se utiliza para medir tanto el flujo o caudal instantáneo de agua que circula a través de una tubería, así como el total acumulado de agua que ha fluido durante un tiempo determinado.

En ese sentido, es importante resaltar que tanto al medidor de control, como al macromedidor, se les debe dar el uso que se establece en su respectiva definición. En todo caso, para determinar el cobro del consumo se deberá verificar los consumos registrados por los medidores individuales, incluido el de las áreas comunes de la propiedad horizontal, en caso de existir este, en cuyo caso el macromedidor funcionará como un medidor de control respecto del cual, si bien no es procedente realizar el cobro del servicio, si podrá ayudar a establecer, como su nombre lo indica, el control de la medición por parte del prestador como propietario del mismo para comprobar anomalías en las mediciones individuales.

Ahora bien, en caso de no existir medición individual en la áreas comunes, es preciso anotar que el macromedidor no tendrá la función de ser de control y por lo tanto, será tenido para adoptar la medición de las zonas comunes de la copropiedad, en cuyo caso se deberá descontar del macromedidor la sumatoria de las mediciones individuales de las unidades independientes y la diferencia entre estas y el total de medición arrojada por el macromedidor, determinará el consumo de las zonas comunes, siendo procedente la facturación del consumo para estas zonas, a través de dicho medidor.

Finalmente, es importante informar que si el usuario considera que existe alguna irregularidad en la facturación, podrá presentar la correspondiente reclamación en sede de la empresa y dentro de los términos señalados en el artículo 152 de la Ley 142 de 1994, decisión contra la cual procede el recurso de reposición ante el mismo prestador y subsidiariamente el de apelación ante esta Superintendencia en los términos del artículo 154 ibídem. Específicamente, contra los actos de facturación, el artículo 154 dispone que los usuarios pueden formular reclamaciones frente a las facturas de los servicios públicos domiciliarios dentro de los cinco (5) meses siguientes a la fecha de su expedición.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:

- La regla general en materia de medición del consumo facturable es la medición individual, la cual se realiza a través de la diferencia de lecturas que arroja el medidor individual entre un periodo de facturación y otro. Sin embargo, de forma excepcional los prestadores podrán determinar el valor del consumo por promedio o por aforo, en los términos indicados en el contrato de servicios públicos.

- Las circunstancias excepcionales a que hace referencia la norma y el término durante el cual se pueden emplear, son las siguientes:

(i) Por la imposibilidad de medir con instrumentos los consumos, sin acción u omisión de las partes del contrato, evento en el cual la determinación del consumo se podrá efectuar solo por un período, utilizando para ello uno de los siguientes mecanismos, los cuales deben encontrarse incluidos en los contratos de condiciones uniformes, (i) con fundamento en las facturas de períodos anteriores; (ii) con fundamento en la facturación de suscriptores o usuarios que tengan circunstancias semejantes; o (iii) mediante la realización de un aforo individual.

(ii) Cuando se acredite la existencia de fugas imperceptibles, la determinación del consumo a través de los mecanismos indicados se realizará por un solo período. En este evento, una vez se haya detectado el sitio y la causa de la fuga el usuario tiene dos (2) meses para arreglarlas, término durante el cual, el cobro del servicio se hará tomando el consumo promedio de los últimos seis meses.

(iii) Puede realizarse la medición por promedio en el caso de conexiones nuevas durante un periodo de seis meses, tiempo en el que el prestador deberá realizar la instalación del equipo de medida.

(iv) Cuando la falta de medición del consumo se presente por acción u omisión atribuible al usuario o suscriptor del servicio, la determinación del valor del consumo se podrá efectuar, utilizando una de las tres formas ya señaladas; mientras que la falta de medición del consumo, por acción u omisión del prestador, le hará perder el derecho a recibir el precio

- Para determinar el cobro del consumo en propiedades horizontales o unidades inmobiliarias cerradas, se deberá verificar los consumos registrados por los medidores individuales, incluido el de las áreas comunes de la propiedad horizontal, en caso de existir este, en cuyo caso el macromedidor funcionará como un medidor de control respecto del cual, si bien no es procedente realizar el cobro del servicio, si podrá ayudar a establecer, como su nombre lo indica, el control de la medición por parte del prestador como propietario del mismo, para comprobar anomalías en las mediciones individuales.

- En caso de no existir medición individual en la áreas comunes, es preciso anotar que el macromedidor no tendrá la función de ser de control y por lo tanto, será tenido para adoptar la medición de las zonas comunes de la copropiedad, en cuyo caso, se deberá descontar del macromedidor la sumatoria de las mediciones individuales de las unidades independientes y la diferencia entre estas y el total de medición arrojada por el macromedidor, determinará el consumo de las zonas comunes, siendo procedente la facturación del consumo para estas zonas a través de dicho medidor.

- En el evento en que el usuario considere que existe alguna irregularidad en la facturación por altos consumos, podrá presentar la correspondiente reclamación en sede de la empresa en los términos señalados en el artículo 152 y siguientes de la Ley 142 de 1994.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

MANUEL ALEJANDRO MOLINA RUGE

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. Radicado 20245290529112

TEMA: FACTURACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO.

Subtema: Cobro por promedio

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”

6. “Por medio de la cual se expide el régimen de propiedad horizontal.”

7. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”.