CONCEPTO 123 DE 2024

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.,

Señora

XXXXXXXXXX

xxxxxxx@yahoo.es

Ref. Solicitud de concepto⁽¹⁾

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020⁽²⁾, la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para: “(…) absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011⁽³⁾, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015⁽⁴⁾.

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, y así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

A continuación, se transcribe la consulta elevada:

“Como antecedente tenemos que una Corporación de naturaleza privada es prestadora de los servicios públicos de acueducto, aseo y alcantarillado. Con ocasión a esa prestación genera todos los meses la respectiva factura de servicios públicos a los usuarios. Nos preguntamos:

1. ¿Es posible que la factura emitida sea rechazada por los usuarios en los términos de los artículos 772 y 773 del Código de Comercio y que debido a este rechazo se abstenga de realizar el pago de los servicios facturados?

2. ¿Frente al rechazo de factura indicado en el numeral anterior, la empresa prestadora debe tramitar este documento como un recurso en contra de la facturación? ¿O tan solo debe responder la petición conforme lo que considere pertinente?”

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Ley 142 de 1994.⁽⁵⁾

Resolución CRA 943 de 2021.⁽⁶⁾

CONSIDERACIONES

Con el propósito de responder la consulta formulada, resulta pertinente efectuar algunas consideraciones generales en referencia a los siguientes ejes temáticos: i) facturación del servicio público de acueducto, aseo y alcantarillado; ii) reclamación de la facturación y iii) rechazo de la factura.

i) Facturación del servicio público de acueducto, aseo y alcantarillado.

Es preciso indicar que de acuerdo con lo señalado en el artículo 14, numeral 14.9 de la Ley 142 de 1994, la factura es la cuenta que una persona prestadora le remite al usuario para el cobro de su consumo en ejecución del contrato de prestación de servicios públicos, veamos:

“Artículo 14. Definiciones. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:

(…)

14.9. Factura de servicios públicos. Es la cuenta que una persona prestadora de servicios públicos entrega o remite al usuario, por causa del consumo y demás servicios inherentes en desarrollo de un contrato de prestación de servicios públicos.” (Subrayado fuera del texto original)

En concordancia con lo anterior, el artículo 147 de la Ley 142 de 1994 indica que las facturas de los servicios públicos domiciliarios se pondrán en conocimiento de los usuarios o suscriptores, a efectos de determinar el valor de los bienes y servicios prestados en ejecución del contrato, y que, en el caso de la facturación conjunta, se deberá totalizar por separado cada servicio, a excepción del servicio público domiciliario de aseo y aprovechamiento, entre otras consideraciones, así:

“Artículo 147. Naturaleza y requisitos de las facturas. Las facturas de los servicios públicos se pondrán en conocimiento de los suscriptores o usuarios para determinar el valor de los bienes y servicios provistos en desarrollo del contrato de servicios públicos.

En las facturas en las que se cobren varios servicios, será obligatorio totalizar por separado cada servicio, cada uno de los cuales podrá ser pagado independientemente de los demás con excepción del servicio público domiciliario de aseo y demás servicios de saneamiento básico. Las sanciones aplicables por no pago procederán únicamente respecto del servicio que no sea pagado.

En las condiciones uniformes de los contratos de servicios públicos podrá preverse la obligación para el suscriptor o usuario de garantizar con un título valor el pago de las facturas a su cargo.

PARÁGRAFO. Cuando se facturen los servicios de saneamiento básico y en particular los de aseo público y alcantarillado, conjuntamente con otro servicio público domiciliario, no podrá cancelarse este último con independencia de los servicios de saneamiento básico, aseo o alcantarillado, salvo en aquellos casos en que exista prueba de mediar petición, queja o recurso debidamente interpuesto ante la entidad prestataria del servicio de saneamiento básico, aseo o alcantarillado.” (Subrayado fuera del texto original)

De otra parte, acerca de los requisitos de la factura el artículo 148 ibídem señala:

“Artículo 148. Requisitos de las facturas. Los requisitos formales de las facturas serán los que determinen las condiciones uniformes del contrato, pero contendrán, como mínimo, información suficiente para que el suscriptor o usuario pueda establecer con facilidad si la empresa se ciñó a la ley y al contrato al elaborarlas, cómo se determinaron y valoraron sus consumos, cómo se comparan éstos y su precio con los de períodos anteriores, y el plazo y modo en el que debe hacerse el pago.

En los contratos se pactará la forma, tiempo, sitio y modo en los que la empresa hará conocer la factura a los suscriptores o usuarios, y el conocimiento se presumirá de derecho cuando la empresa cumpla lo estipulado. Corresponde a la empresa demostrar su cumplimiento. El suscriptor o usuario no estará obligado a cumplir las obligaciones que le cree la factura, sino después de conocerla. No se cobrarán servicios no prestados, tarifas, ni conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos, ni se podrá alterar la estructura tarifaria definida para cada servicio público domiciliario.” (Subrayado fuera del texto original)

De las normas en cita es dable resaltar que: i) los prestadores de los servicios públicos deben establecer en las condiciones uniformes del contrato los requisitos formales de la factura; ii) los contratos deben señalar de manera clara, las condiciones de tiempo, modo y lugar en que la empresa hará conocer al usuario la factura; ii) las obligaciones que emanen de la factura, como por ejemplo su pago, nacen para el usuario a partir del momento en que este tiene conocimiento de la misma; y iii) solo se podrá cobrar en la factura los servicios prestados y los conceptos previstos en las condiciones uniformes, sin que se pueda llegar a alterar la estructura tarifaria establecida por la respectiva Comisión de Regulación.

Ahora, el artículo 148 de la Ley 142 de 1994 es claro en señalar que respecto de la facturación se deberá indicar como mínimo: la información suficiente para que el suscriptor o usuario pueda establecer con facilidad, si la empresa se ciñó a la ley y al contrato al elaborarlas, la forma en la que se determinaron y valoraron sus consumos, cómo se comparan éstos y su precio con los de períodos anteriores, y el plazo y modo en el que debe hacerse el pago.

En esta medida, una vez el prestador expida y ponga en conocimiento la factura, nace para el usuario la obligación de cancelar los conceptos facturados, pues de lo contrario, podría incurrir en incumplimiento del contrato por mora en el pago, lo que conllevaría a la suspensión o corte del servicio en los términos establecidos en los artículos 140 y 141 de la norma en comento.

Aunado al hecho que los prestadores pueden adelantar el cobro ejecutivo de las deudas derivadas de la prestación del servicio ante los jueces competentes o ante la jurisdicción coactiva, en el caso de tratarse de empresas oficiales o entes territoriales prestadores directos, toda vez que, la factura que esté debidamente firmada por el representante legal de la entidad, presta merito ejecutivo, sin necesidad de ningún tipo de constitución en mora o requerimiento, tal y como lo señala el artículo 130 ibídem.

No obstante, de conformidad con el artículo 152 y siguientes de la Ley 142 de 1994, los usuarios y suscriptores del servicio pueden interponer peticiones, quejas y recursos en contra de las decisiones del prestador, entre ellos, el acto de facturación, como se explicará en el siguiente acápite.

ii) Reclamación de la facturación.

La reclamación de la factura encuentra sustento en el derecho que tiene el usuario de presentar ante el prestador del servicio peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos, siendo su esencia, conforme lo indica el artículo 152 de la Ley 142 de 1994 que señala:

“Artículo 152. Derecho de petición y de recurso. Es de la esencia del contrato de servicios públicos que el suscriptor o usuario pueda presentar a la empresa peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos.

Las normas sobre presentación, trámite y decisión de recursos se interpretarán y aplicarán teniendo en cuenta las costumbres de las empresas comerciales en el trato con su clientela, de modo que, en cuanto la ley no disponga otra cosa, se proceda de acuerdo con tales costumbres.” (Subrayado fuera del texto original)

Bajo este entendido, el usuario que tenga alguna inconformidad con la facturación podrá elevar la correspondiente reclamación ante el prestador del servicio.

De este modo, y una vez el prestador decida acerca de la reclamación, el artículo 154 de la Ley 142 de 1994 habilita al usuario o suscriptor para que en ejercicio de su derecho de defensa interponga los recursos que correspondan contra dicha decisión, entre otras consideraciones, veamos:

“Artículo 154. De los recursos. El recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato. Contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa proceden el recurso de reposición, y el de apelación en los casos en que expresamente lo consagre la ley.

No son procedentes los recursos contra los actos de suspensión, terminación y corte, si con ellos se pretende discutir un acto de facturación que no fue objeto de recurso oportuno.

El recurso de reposición contra los actos que resuelvan las reclamaciones por facturación debe interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión. En ningún caso, proceden reclamaciones contra facturas que tuviesen más de cinco (5) meses de haber sido expedidas por las empresas de servicios públicos.

(...)

 La apelación se presentará ante la superintendencia.” (Subrayado fuera del texto original)

De la disposición normativa se logra colegir que: i) el recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar a la empresa a revisar su decisión; ii) contra la decisión que resuelve actos de negativa de contrato, suspensión, terminación, corte y facturación procede el recurso de reposición y en subsidio apelación ante esta Superintendencia; iii) no proceden recursos contra los actos de suspensión, terminación y corte del servicio, si se fundan en un acto de facturación que no se reclamó de manera oportuna; iv) el recurso de reposición y en subsidio apelación se debe interponer dentro de los 5 días siguientes a la notificación de la decisión; y v) las reclamaciones contra las facturas podrán presentarse hasta dentro de los cinco meses siguientes de haber sido expedidas.

En desarrollo de lo anterior, el artículo 155 de la Ley 142 de 1994 señala que, ninguna empresa podrá exigir la cancelación de la factura como requisito para atender el recurso que se relacione con esta, y que, en todo caso, el usuario deberá acreditar el pago de las sumas que no hayan sido objeto de recurso o del promedio del consumo de los últimos cinco periodos, el cual debe ser cancelado dentro del plazo máximo establecido en la factura y en las condiciones uniformes del contrato de servicios públicos, sobre el particular señala:

“Artículo 155. Del pago y de los recursos. Ninguna empresa de servicios públicos podrá exigir la cancelación de la factura como requisito para atender un recurso relacionado con ésta. Salvo en los casos de suspensión en interés del servicio, o cuando esta pueda hacerse sin que sea falla del servicio, tampoco podrá suspender, terminar o cortar el servicio, hasta tanto haya notificado al suscriptor o usuario la decisión sobre los recursos procedentes que hubiesen sido interpuestos en forma oportuna.

Sin embargo, para recurrir el suscriptor o usuario deberá acreditar el pago de las sumas que no han sido objeto de recurso, o del promedio del consumo de los últimos cinco períodos.” (Subrayado fuera del texto original)

Lo anterior, en atención a que las sumas que sean objeto de reclamación no podrán ser exigibles hasta que no culmine la actuación administrativa en la que se emita una decisión final sobre los valores reclamados.

iii) Rechazo de la factura

En atención a que la consulta se centra en establecer si es posible que la factura emitida por el prestador pueda ser rechazada por el usuario en los términos de los artículos 772 y 773 del Código de Comercio y debido a este rechazo se pueda abstener de realizar el pago de los servicios facturados, es preciso indicar que la Ley 142 de 1994 fijó los parámetros especiales para la reclamación de la factura de servicios públicos y sus recursos, en los que no se contempla la figura del rechazo consagrado en el Código de Comercio, pues se reitera, lo procedente es presentar la reclamación de la factura en los términos de los artículos 152 y siguientes, los cuales fueron anteriormente tratados.

De esta manera, en el evento en que el usuario esté en desacuerdo con la facturación expedida por la prestadora, podrá reclamarla en sede del prestador del servicio e interponer contra la decisión los recursos a los que haya lugar, ya que, el rechazo de la factura a la que hace alusión la peticionaria únicamente se podrá aplicar a los comerciantes y a los asuntos mercantiles, mas no a los prestadores de servicios públicos domiciliarios, a quienes los rige lo establecido en La ley 142 de 1994.

Finalmente, en lo que respecta al pago de los servicios facturados, vale indicar que los mismos no serán exigibles siempre que sean objeto de la reclamación. Sin embargo, los valores que hayan sido aceptados por el usuario deberán ser cancelados y así lo podrá exigir el prestador para atender el recurso que se interponga, ya que no hacen parte de la reclamación que se tramita.

Así las cosas, en atención a la consulta vale precisar que, para determinar el trámite o procedimiento aplicable a las solicitudes de los usuarios, el prestador del servicio debe verificar con claridad la pretensión del usuario en el sentido en el que, con independencia que haga referencia a los artículos 772 y 773 del Código de Comercio, si la misma se dirige a debatir los conceptos o valores incluidos en la facturación, se tratara de una reclamación contra el acto de facturación que deberá del tramitada en los términos indicados en la Ley 142 de 1994, cuya decisión del prestador será susceptible de la interposición de recursos.

En este evento, por disposición del artículo 155 de la Ley 142 de 1994, el prestador no puede exigir el pago de la factura como un requisito para atender la reclamación, sin embargo, se reitera que para la atención de los recursos el usuario si deberá acreditar el pago de las sumas que no han sido objeto del reclamo. Lo anterior, permite establecer que no se trata que el usuario se pueda abstener de realizar el pago cuando no está de acuerdo con los valores facturados, sino que la ley permite que el pago de los valores reclamados quede de una u otra forma congelados hasta tanto no se resuelva la reclamación.

Adicionalmente, y en aras de garantizar el derecho de petición de los usuarios, es importante poner de presente que los prestadores deben atender las solicitudes aplicando el principio constitucional de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, el cual, según la Corte Constitucional⁽⁷⁾, se extiende a los procedimientos administrativos. Por esta razón, pese a que los usuarios invoquen normas que no hacen parte del régimen de los servicios públicos domiciliarios, si sus pretensiones se dirigen en atacar, para el caso en particular, los actos de facturación, los prestadores deberán tramitarlas en el marco de la Ley 142 de 1994 y emitir la respuesta que resulte de la aplicación de las normas tarifarias y regulatorias existentes.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:

- Conforme lo establece el artículo 148 de la Ley 142 de 1994, las empresas de servicios públicos deben establecer en las condiciones uniformes del contrato de servicios públicos, los requisitos formales de la factura y señalar de manera clara la forma, tiempo, sitio y modo en que la empresa hará conocer al usuario la factura. Así, la obligación de cumplir con las obligaciones que emanen de la factura nacen para el usuario a partir del momento en que tiene conocimiento de la misma.

- Toda reclamación que se haga sobre la factura de servicios públicos deberá observar lo dispuesto en la Ley 142 de 1994, norma especial en la materia, la cual se deberá aplicar de manera preferencial e integralmente sobre otras normas generales.

- La reclamación de la factura encuentra sustento en el derecho que tiene el usuario de presentar ante el prestador del servicio peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos, siendo su esencia, conforme lo indica el artículo 152 de la Ley 142 de 1994. Luego entonces, el usuario que tenga alguna inconformidad con la facturación podrá elevar la correspondiente reclamación ante la empresa. No obstante, dicha reclamación podrá presentarse hasta dentro de los cinco meses siguientes de haber sido expedida la factura.

- Contra la decisión que resuelve una reclamación por facturación, podrán interponerse los recursos de reposición ante el prestador y subsidiariamente el de apelación ante esta Superintendencia.

- Respecto de los recursos y el pago, ninguna prestador del servicio podrá exigir la cancelación de la factura como requisito para atender el recurso que se relaciona con esta, siempre que dichos valores hayan sido en su totalidad objeto de reclamación. En todo caso, el usuario deberá acreditar el pago de las sumas que no hayan sido objeto de la reclamación, ya que al haber sido aceptadas se hacen exigibles.

- Para determinar el trámite o procedimiento aplicable a las solicitudes de los usuarios, el prestador del servicio debe verificar con claridad la pretensión del usuario en el sentido en el que, con independencia que haga referencia a normas que no hacen parte del régimen de los servicios públicos domiciliarios, si la misma se dirige a debatir los conceptos o valores incluidos en la facturación, se tratará de una reclamación contra el acto de facturación cuyo trámite se rige por las disposiciones de la Ley 142 de 1994. En todo caso, el prestador deberá evaluar las pretensiones puntuales del usuario, ya que se reitera, son estas las que determinan el trámite que se debe surtir.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

MANUEL ALEJANDRO MOLINA RUGE

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTA DE PIE DE PÁGINA>

1. Radicado: 20245290871642.

TEMA: FACTURACIÓN DEL SERVICIO PUBLICO DOMICILIARIO DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO.

Subtemas: Reclamaciones a la facturación – Rechazo de la factura.

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”

6. “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones.”

7. Corte Constitucional Sentencia C-957/99. M.P. Dr. ALVARO TAFUR GALVIS