CONCEPTO 131 DE 2021

(marzo 15)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

XXXXXXXXXXXXXXX

Ref. Solicitud de Concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas a los servicios públicos domiciliarios”.

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

A continuación, se transcribe la consulta elevada:

“(…) La presente es con el fin de hacer consulta sobre el siguiente tema: Tengo un predio ubicado en la ciudad de (…), en el cual existe 1 contador de agua y 2 contadores de luz, la empresa de aseo (…). me realizó el cobro del servicio hasta diciembre de 2019 a través del recibo que llega por concepto de agua, por tanto he venido pagando desde siempre 1 solo servicio por concepto de aseo. Ya en el año 2020 (…). comenzó a realizar el cobro a través del recibo de la luz, lo que trajo como consecuencia que se duplico el costo del servicio de aseo. Durante el año 2020 presente reclamación por esta situación sin éxito. Ya que (…). manifiesta estar obrando de acuerdo a la ley y está amparada por ésta lo que le permite haber realizado el cambio cobro de facturación con otra empresa. Mi interés por supuesto es lograr que (…). solo pueda cobrar 1 sola factura por concepto de aseo, que mecanismo puedo usar para lograr un amparo del estado a este respecto? puedo de alguna manera obligar a esta empresa a que solo cobre 1 sola vez por concepto de aseo en mi predio?. (…)”. (SIC)

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Ley 142 de 1994^[5]

Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015^[6].

Resolución CRA 778 de 2016^[7]

Concepto Unificador SSPD-OJ-2009-03

CONSIDERACIONES

Con el fin de emitir un concepto de carácter general, es necesario reiterar que, en sede de consulta, no es posible para esa Oficina emitir pronunciamientos y/o decidir situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones y puntos de vista que no comprometen la responsabilidad de la Superintendencia, ni tienen carácter obligatorio ni vinculante, siendo que se emiten conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución, por la Ley 1755 de 30 de junio de 2015.

En claro lo anterior, abordaremos la figura de la facturación conjunta. Así, la facturación conjunta consiste en la cuenta que un prestador efectúa y comunica a un usuario, en la cual se contiene el cobro de dos o mas servicios que podrán pagarse de forma independiente; sin embargo, respecto de los servicios públicos domiciliarios de alcantarillado y aseo (saneamiento básico), la facturación conjunta comporta una obligación a cargo de los prestadores de acueducto, energía y gas, atendiendo la dificultad en el recaudo y la imposibilidad de suspensión de los servicios de saneamiento básico.

Así las cosas, la Ley 142 de 1994, hace referencia a la facturación conjunta en el inciso séptimo del artículo 146 y en el inciso segundo y parágrafo del artículo 147 ibídem, donde se dispuso lo siguiente:

“ARTÍCULO 146. LA MEDICIÓN DEL CONSUMO, Y EL PRECIO EN EL CONTRATO.

(…)

Las empresas podrán emitir factura conjunta para el cobro de los diferentes servicios que hacen parte de su objeto y para aquellos prestados por otras empresas de servicios públicos, para los que han celebrado convenios con tal propósito. (…)”

“ARTÍCULO 147. NATURALEZA Y REQUISITOS DE LAS FACTURAS.

(…)

En las facturas en las que se cobren varios servicios, será obligatorio totalizar por separado cada servicio, cada uno de los cuales podrá ser pagado independientemente de los demás con excepción del servicio público domiciliario de aseo y demás servicios de saneamiento básico. Las sanciones aplicables por no pago procederán únicamente respecto del servicio que no sea pagado.

(…)

PARÁGRAFO. Cuando se facturen los servicios de saneamiento básico y en particular los de aseo público y alcantarillado, conjuntamente con otro servicio público domiciliario, no podrá cancelarse este último con independencia de los servicios de saneamiento básico, aseo o alcantarillado, salvo en aquellos casos en que exista prueba de mediar petición, queja o recurso debidamente interpuesto ante la entidad prestataria del servicio de saneamiento básico, aseo o alcantarillado.”

La norma transcrita, establece la separación de cobros cuando se facturen varios servicios públicos domiciliarios en la misma factura, es decir, cada servicio debe encontrarse discriminado indicando la información suficiente y necesaria. Lo anterior, con el fin de que el usuario y/o suscriptor pueda verificar si la prestadora dio cumplimiento a la ley, la regulación, y el contrato de servicios públicos, en lo referente al procedimiento para la determinación del consumo, según lo dispuesto en los requisitos de la factura contemplados en el artículo 148 de la Ley 142 de 1994, el cual establece lo siguiente:

“ARTÍCULO 148. REQUISITOS DE LAS FACTURAS. Los requisitos formales de las facturas serán los que determinen las condiciones uniformes del contrato, pero contendrán, como mínimo, información suficiente para que el suscriptor o usuario pueda establecer con facilidad si la empresa se ciñó a la ley y al contrato al elaborarlas, cómo se determinaron y valoraron sus consumos, cómo se comparan éstos y su precio con los de períodos anteriores, y el plazo y modo en el que debe hacerse el pago.

En los contratos se pactará la forma, tiempo, sitio y modo en los que la empresa hará conocer la factura a los suscriptores o usuarios, y el conocimiento se presumirá de derecho cuando la empresa cumpla lo estipulado. Corresponde a la empresa demostrar su cumplimiento. El suscriptor o usuario no estará obligado a cumplir las obligaciones que le cree la factura, sino después de conocerla. No se cobrarán servicios no prestados, tarifas, ni conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos, ni se podrá alterar la estructura tarifaria definida para cada servicio público domiciliario.”

Bajo el contexto de las normas analizadas, el artículo 2.3.6.2.4 del Decreto Único Reglamentario No. 1077 de 2015 estableció lo siguiente:

“Artículo 2.3.6.2.4. Obligaciones. Será obligatorio para las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios facturar los servicios de alcantarillado y aseo, suscribir el convenio de facturación conjunta, distribución y/o recaudo de pagos; así como garantizar la continuidad del mismo, si son del caso, salvo que existan razones técnicas insalvables comprobables que justifiquen la imposibilidad de hacerlo. Esta justificación se acreditará ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. (…)”. (Subrayado fuera de texto)

Por su parte, el artículo 2.3.2.2.4.1.96 ibídem, señala lo siguiente:

“Artículo 2.3.2.2.4.1.96. Facturación conjunta del servicio público de aseo. Quienes presten cualquiera de los servicios públicos a los que se refiere la Ley 142 de 1994, prestarán oportunamente el servicio de facturación conjunta a las personas prestadoras del servicio de aseo, reconociendo por tal actividad el costo de estas más una utilidad razonable.

En los casos en que en el convenio de facturación conjunta se haya acordado el recaudo, el prestador responsable de esta actividad deberá transferir al prestador del servicio de aseo las sumas recaudadas en un plazo no mayor a treinta (30) días.” (Subrayado fuera de texto)

Aunado a lo anterior, en lo que toca al servicio de aseo, el artículo 8 de la Resolución CRA 778 de 2016, emitida por la Comisión de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA establece lo siguiente:

“ARTÍCULO 8. Facturación Conjunta. El servicio público de aseo y/o sus actividades complementarias se podrá facturar de forma conjunta con cualquiera de los servicios públicos a los que se refiere la Ley 142 de 1994. La factura del servicio público de aseo deberá contener la información definida por la metodología tarifaria vigente sobre los componentes de la tarifa del servicio, para que el suscriptor y/o usuario pueda establecer con facilidad si la persona prestadora se ciñó a la ley en virtud del contrato de condiciones uniformes que la persona prestadora esté obligada a cumplir.

Parágrafo. En las facturas en las que se cobren varios servicios, será obligatorio totalizar por separado cada servicio. Cuando se facture el servicio público de aseo conjuntamente con otro servicio público domiciliario, no podrá cancelarse este último con independencia del servicio de aseo, salvo en aquellos casos en que exista prueba de mediar petición, queja o recurso debidamente interpuesto ante la entidad prestataria del servicio de aseo.”

Al respecto, esta Oficina Asesora se pronunció a través del Concepto Unificado SSPD-OJ-2009-03, indicando lo siguiente:

“(…) 2.2 SEPARACIÓN DE COBROS CUANDO SE FACTUREN VARIOS SERVICIOS EN LA MISMA FACTURA E INDEPENDENCIA DE LAS SANCIONES.

El artículo 147 de la Ley 142 de 1994 señala que cuando se cobren varios servicios públicos en una misma factura, es obligación de las empresas totalizar por separado cada servicio, cada uno de los cuales se puede pagar de manera independiente, salvo el servicio público de aseo y demás servicios de saneamiento básico.

Aclara el parágrafo de este artículo, que cuando se facturen los servicios de aseo y alcantarillado de manera conjunta con otro servicio público domiciliario, no podrá cancelarse éste último con independencia de los servicios de aseo y alcantarillado, salvo que exista prueba de haberse presentado petición, queja o recurso ante la empresa que presta el servicio de saneamiento básico, aseo o alcantarillado.

Sobre este punto, es bueno aclarar que corresponde al usuario aportar la prueba correspondiente de que efectivamente se presentó la petición, queja o recurso ante la empresa prestadora del servicio de aseo o alcantarillado.

También dispone esta norma que las sanciones por no pago procederán únicamente respecto del servicio que no sea pagado. Esto tiene fundamento en que a pesar de que se cobren varios servicios en una misma factura, el cobro de cada servicio tiene su fuente en una relación contractual distinta, por lo tanto, las consecuencias del incumplimiento de un contrato, sólo se aplican respecto del contrato que se incumple, y no tienen porque afectar a los demás.

La Jurisprudencia Constitucional ⁽⁴⁾ respecto al cobro conjunto de servicios públicos, ha sostenido lo siguiente:

“No encuentra esta Corporación motivos suficientes que permitan deducir la vulneración de los derechos fundamentales de los petentes como consecuencia de la decisión de facturar y cobrar conjuntamente servicios públicos por parte de las empresas encargadas de su prestación. La técnica de cobro simultáneo de tarifas, siempre que ella no comporte una prestación más gravosa para el ciudadano al momento de presentar reclamos, cancelar individualmente los servicios, etc., no viola la Constitución. Por el contrario, la decisión de hacer más eficiente y efectivo el cobro de tales servicios, es consistente con el artículo 209 de la Constitución, el cual establece el principio de eficacia de la función administrativa, a la vez que redunda en beneficio de la propia comunidad. (…)”

Conforme con todo lo anterior, los prestadores de servicios públicos domiciliaros se encuentran obligados a realizar la facturación conjunta de los servicios de aseo y alcantarillado. Ahora, los servicios cobrados por medio de facturación conjunta, respecto de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, energía eléctrica o gas combustible se totalizan por separado y se pueden pagar de forma independiente; sin embargo, se reitera, no podrá dejar de facturarse conjuntamente los servicios de aseo o alcantarillado, atendiendo a las implicaciones desde el punto de vista ambiental y sanitario que estos tienen, tampoco podrán cancelarse de manera independiente a menos que medie petición, queja o recurso debidamente presentado ante el prestador de los servicios de saneamiento básico, tal como lo prevé el parágrafo del artículo 147 de la Ley 142 de 1994..

Ahora bien, es importante advertir que, ante situaciones de inconformidad de un usuario frente a las facturas de cobro que les son remitidas, este puede acudir de forma directa ante el prestador, presentando las peticiones o reclamaciones que correspondan, respecto de los valores con los que no está de acuerdo o frente a las actuaciones de facturación que hayan sido desarrolladas por el respectivo prestador.

En este sentido, el artículo 154 de la Ley 142 de 1994, señala que el recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato. Veamos:

“ARTÍCULO 154. DE LOS RECURSOS. El recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato. Contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa proceden el recurso de reposición, y el de apelación en los casos en que expresamente lo consagre la ley.

No son procedentes los recursos contra los actos de suspensión, terminación y corte, si con ellos se pretende discutir un acto de facturación que no fue objeto de recurso oportuno.

El recurso de reposición contra los actos que resuelvan las reclamaciones por facturación debe interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión. En ningún caso, proceden reclamaciones contra facturas que tuviesen más de cinco (5) meses de haber sido expedidas por las empresas de servicios públicos.

De los recursos de reposición y apelación contra los demás actos de la empresa que enumera el inciso primero de este artículo debe hacerse uso dentro de los cinco días siguientes a aquel en que la empresa ponga el acto en conocimiento del suscriptor o usuario, en la forma prevista en las condiciones uniformes del contrato.

Estos recursos no requieren presentación personal ni intervención de abogado aunque se emplee un mandatario. Las empresas deberán disponer de formularios para facilitar la presentación de los recursos a los suscriptores o usuarios que deseen emplearlos. La apelación se presentará ante la superintendencia”. (Subrayado fuera de texto)

Así las cosas, los recursos que proceden contra las decisiones de quienes prestan servicios públicos domiciliarios, son el de reposición en sede del prestador, el de apelación ante la Superintendencia y el de queja ante esta misma Superintendencia, cuando quiera que el de apelación haya sido negado por quien debería resolver el mencionado recurso de reposición. Cabe anotar que, los recursos de reposición y apelación deben presentarse ante los prestadores de servicios públicos, de manera que estos puedan resolver el primero; y a continuación, remitir lo actuado para que la Superintendencia asuma conocimiento del segundo.

CONCLUSIÓN

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:

- Si bien el régimen de los servicios públicos domiciliarios autoriza la facturación conjunta de estos, en relación con el cobro de cada uno de ellos, este debe hacerse de forma individualizada, discriminando en la correspondiente factura la información establecida por la regulación. En otras palabras, los montos a cobrar por cada servicio deben ser totalizados por separado.

- El usuario y/o suscriptor podrá pagar los servicios de forma independiente, salvo aquellos relativos al saneamiento básico (alcantarillado y aseo). La única excepción para que no sea obligatorio pagar conjuntamente los servicios de saneamiento básico, es que se haya presentado petición, queja o recurso ante el prestador.

- Atendiendo a la naturaleza de los servicios de aseo y alcantarillado, y para evitar la falta de pago por parte de los usuarios, debido a su imposibilidad de suspender por las connotaciones ambientales y sanitarias que estos tienen, dichos servicios deberán ser facturados de manera conjunta con los servicios públicos domiciliarios de acueducto, energía eléctrica o gas combustible, de conformidad con el parágrafo del artículo 147 de la Ley 142 de 1994 y el artículo 2.3.6.2.4 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015.

- El artículo 154 de la Ley 142 de 1994 previó que, ante situaciones de inconformidad de un usuario frente a las facturas de cobro que les son remitidas, este puede acudir de forma directa ante el prestador, presentando las peticiones o reclamaciones que correspondan, respecto de los valores con los que no está de acuerdo o frente a las actuaciones de facturación. Contra las decisiones del prestador, proceden los recursos de reposición en sede del prestador, el de apelación ante la Superintendencia y el de queja ante esta misma Superintendencia, cuando quiera que el de apelación haya sido negado por quien debería resolver el mencionado recurso de reposición.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/?q=normativa, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

ANA KARINA MÉNDEZ FERNÁNDEZ

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. Radicado 20215290131762

TEMA: FACTURACIÓN CONJUNTA

Subtema: Régimen aplicable

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.

6. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”.

7. “Por la cual se adopta el modelo de condiciones uniformes del contrato para la prestación del servicio público de aseo y sus actividades complementarias para las personas prestadoras que atiendan en municipios de más de 5.000 suscriptores en el área urbana y de expansión urbana, y todas las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento en dichas áreas, y se define el alcance de su clausulado”.