CONCEPTO 133 DE 2025

(marzo 27)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios.”

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

A continuación, se transcribe la consulta elevada:

“1. ¿Es legal que el Ente Territorial, se apropie de los recursos excedentes (Superávit) del Equilibrio entre los Subsidios y las Contribuciones, anexándolos como recursos disponibles para inversión en el Sector Agua Potable y Saneamiento Básico en la próxima vigencia?

2. En el supuesto que los Entes Territoriales puedan hacer apropiaciones de los recursos

por concepto de subsidios girados por SGP-APSB, ¿cuánto sería el porcentaje de apropiación de los mismos.?. ¿Este porcentaje de apropiación se debe realizar de la totalidad de los recursos girados por SGP-APSB?

3. En el caso que el Ente Territorial, este aplicando equivocadamente el uso de los recursos por subsidios SGP-APSB de forma consciente o equivocada, ¿cuál sería el mecanismo Legal, para recuperar los recursos mal empleados o modificados en su destinación y que los mismos sean redistribuidos en los Prestadores de Servicios Públicos Domiciliarios de Acueducto, Alcantarillado y Aseo, de las zonas rurales, debido a que en su mayoría, la aplicación de los subsidios del SGP-APSB son aplicados en la zona urbana.”

Lo anterior, considerando que el ente territorial no cumple con lo previsto en el numeral 2 del artículo 89 de la Ley 142 de 1994 y “(…) habiéndose practicado el Equilibrio entre los Subsidios y Contribuciones por las Personas Prestadoras de los Servicios Públicos de Acueducto, Alcantarillado y Aseo, se encuentra, que la cobertura de los subsidios solicitados por las Personas Prestadoras de los Servicios Públicos de Acueducto, Alcantarillado y Aseo al Ente Territorial está muy por debajo de los recursos SGP-APSB transferidos por la Nación, es decir, existe un Superávit.”

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Constitución Política

Ley 142 de 1994^[5]

Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015^[6]

CONSIDERACIONES

Con el fin de atender la consulta formulada, es pertinente indica que el numeral 89.9 del artículo 89 de la Ley 142 de 1994 dispone lo siguiente:

“ARTÍCULO 89. APLICACIÓN DE LOS CRITERIOS DE SOLIDARIDAD Y REDISTRIBUCIÓN DE INGRESOS. <Ver Notas del Editor> Las comisiones de regulación exigirán gradualmente a todos quienes prestan servicios públicos que, al cobrar las tarifas que estén en vigencia al promulgarse esta Ley, distingan en las facturas entre el valor que corresponde al servicio y el factor que se aplica para dar subsidios a los usuarios de los estratos 1 y 2. Igualmente, definirán las condiciones para aplicarlos al estrato 3.

(…)

“89.2. Quienes presten los servicios públicos harán los recaudos de las sumas que resulten al aplicar los factores de que trata este artículo y los aplicarán al pago de subsidios, de acuerdo con las normas pertinentes, de todo lo cual llevarán contabilidad y cuentas detalladas. Al presentarse superávits, por este concepto, en empresas de servicios públicos oficiales de orden distrital, municipal o departamental se destinarán a "fondos de solidaridad y redistribución de ingresos" para empresas de la misma naturaleza y servicio que cumplan sus actividades en la misma entidad territorial al de la empresa aportante. Si los "fondos de solidaridad y redistribución de ingresos" después de haber atendido los subsidios de orden distrital, municipal o departamental, según sea el caso, presentaren superávits, éstos últimos se destinarán para las empresas de la misma naturaleza y servicio con sede en departamentos, distritos o municipios limítrofes, respectivamente. Los repartos se harán de acuerdo a los mecanismos y criterios que establezcan las comisiones de regulación respectivas. Los superávits, por este concepto, en empresas privadas o mixtas prestatarias de los servicios de agua potable o saneamiento básico y telefonía local fija*, se destinarán a los "fondos de solidaridad y redistribución de ingresos" del municipio o distrito correspondiente y serán transferidos mensualmente, de acuerdo con los mecanismos que establezcan las comisiones de regulación respectivas. Los superávits, por este concepto, en empresas privadas o mixtas prestatarias de los servicios de energía eléctrica y gas combustible irán a los fondos que más adelante se desarrollan en este mismo artículo.

(…)”

De acuerdo con la norma en cita, el legislador estableció los criterios de solidaridad y redistribución de ingresos explicando de manera general la metodología que deben atender tanto las personas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios y los concejos municipales (haciendo especial énfasis en la creación de los fondos de solidaridad y redistribución de ingresos por parte de los municipios), como aquéllas cuentas especiales a través de las cuales se canalizarán los recursos dirigidos a atender los subsidios (es decir la contribución por solidaridad o “aporte solidario” que se traduce en el sobrecosto que pagan los usuarios de estratos 5 y 6, industriales y comerciales y desde luego, el giro de los subsidios).

Por su parte, el artículo 2.3.4.1.2.5 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 (compilatorio del Decreto 565 de 1996), señala que, en materia de acueducto, alcantarillado y aseo, “Cada entidad prestadora de los servicios públicos deberá comunicar a la Secretaría de Hacienda respectiva o a quien haga sus veces en la preparación del anteproyecto de presupuesto municipal, distrital o departamental, los requerimientos anuales de subsidios para cada servicio que preste. Así mismo, comunicará los estimativos de recaudo por aporte solidario”.

De este modo, la determinación del monto de los subsidios efectuada por cada persona prestadora de los servicios públicos domiciliarios supone la base del ejercicio para definir los criterios de asignación por parte de la autoridad municipal, en los siguientes términos:

“ARTICULO 2.3.4.1.2.6. Criterios de asignación. El Alcalde municipal o distrital o el Gobernador, según sea el caso, definirán los criterios con los cuales deberán asignarse los recursos destinados a sufragar los subsidios, en concordancia con lo establecido por la Ley 142 de 1994 y por este capítulo.

Parágrafo: Cuando el monto de los recursos aprobado por las autoridades competentes en el Fondo de Solidaridad no sea suficiente para cubrir la totalidad de los subsidios previstos, la entidad prestadora de los servicios públicos domiciliarios, deberá prever el plan de ajuste tarifario requerido.

(Decreto 565 de 1996, art. 6).” (Resaltado fuera de texto)

Nótese que, aun cuando es la autoridad territorial quien tiene la facultad de definir los criterios conforme con los cuales se deben asignar las partidas destinadas a otorgar subsidios, lo cierto es que, son los requerimientos anuales de subsidios para cada servicio, comunicados de manera anual por cada prestador, la variable que determina el monto de los recursos a aprobar por parte del alcalde municipal o distrital o gobernador, según sea el caso.

Justamente con dicha información se verifica la necesidad del otorgamiento de los subsidios, para posteriormente expedir el acto de aprobación de porcentajes de subsidio y contribución para la vigencia posterior, que será presentado para aprobación al Concejo Municipal o Distrital, conforme los topes señalados por el artículo 125 de la Ley 1450 de 2010, así:

“ARTÍCULO 125. Subsidios y contribuciones para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo. Para efectos de lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 99 de la Ley 142 de 1994, para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, los subsidios en ningún caso serán superiores al setenta por ciento (70%) del costo del suministro para el estrato 1, cuarenta por ciento (40%) para el estrato 2 y quince por ciento (15%) para el estrato 3.

 Los factores de aporte solidario para los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo a que hace referencia el artículo 2o de la Ley 632 de 2000 serán como mínimo los siguientes: Suscriptores Residenciales de estrato 5: cincuenta por ciento (50%); Suscriptores Residenciales de estrato 6: sesenta por ciento (60%); Suscriptores Comerciales: cincuenta por ciento (50%); Suscriptores Industriales: treinta por ciento (30%).

(…)”

En ese sentido, son las necesidades de cubrimiento presentadas por las personas prestadoras, el criterio conforme con el cual las autoridades locales deben precisar la apropiación de los recursos destinados a otorgar subsidios. Ahora, si bien el contexto de la consulta se encuentra referido a "excedentes", lo cierto es que en un escenario donde los recursos apropiados por las entidades territoriales para cubrir los subsidios, exceden el valor requerido para el cubrimiento de subsidios, el escenario es el de “superávit”.

Sobre el particular, el artículo 2.3.4.1.2.8. ibídem, señala que “Las entidades prestadoras de los servicios públicos domiciliarios, mensual o bimestralmente, o según el período de facturación, efectuarán el cálculo de subsidios y aportes solidarios. La diferencia entre aportes solidarios y subsidios generará déficit o superávit.”; por lo cual, el artículo 2.3.4.1.2.9 expresamente contempla el manejo que se le debe dar, así como su transferencia, en los siguientes términos:

“Artículo 2.3.4.1.2.9. Manejo de los superávits. Los superávits resultantes del cruce de que trata el artículo anterior, ingresarán al Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos municipal, distrital o departamental, según sea el caso.

Cuando las entidades prestadoras de los servicios públicos desarrollen sus actividades en varios municipios de un mismo departamento, los superávits deberán ingresar a los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos del municipio donde éstos se generen”.

Los recursos provenientes de aportes solidarios que constituyan superávit del Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos, se distribuirán según lo dispuesto en este capítulo.

(Decreto 565 de 1996, artículo 9).” (resaltado fuera de texto)

“Artículo 2.3.4.1.2.10. Transferencias efectivas de las entidades prestadoras de los servicios públicos. Las transferencias efectivas de dinero de las entidades prestadoras de servicios públicos a los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos por concepto de «aportes solidarios» sólo ocurrirán cuando se presenten superávits, después de aplicar internamente los recursos necesarios para otorgar subsidios.

La entidad territorial y la empresa prestadora de servicios públicos definirán el mecanismo más idóneo para garantizar que la transferencia de que trata el inciso anterior se haga efectiva, estableciendo entre otros, los intereses de mora por el no giro oportuno.

Los superávits en empresas privadas o mixtas prestadoras de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, se destinarán a los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos del municipio, distrito o departamento correspondiente, y serán transferidos mensualmente, de acuerdo con los mecanismos que establezca la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico.”

De este modo, los prestadores que presenten un remanente posterior a la aplicación de los respectivos subsidios deben transferir esos recursos a los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos (FSRI), del respectivo municipio o distrito, porque en virtud de los principios de solidaridad y redistribución de ingresos, previsto en los artículos 367 y 368 constitucionales, los usuarios de mayores ingresos deben contribuir para subsidiar la tarifa de los usuarios de menores ingresos; de manera que los recursos previstos para otorgarlos tienen destinación específica y, en consecuencia, no pueden ser utilizados para fines distintos, situación que incluye la omisión al deber de distribuir los excedentes en caso de superávit de tales recursos, pues el objeto de este traslado a los FSRI municipal, distrital o departamental, según sea el caso es cubrir los déficits en subsidios, para lo cual el artículo 2.3.4.1.4.15. ibídem, menciona la siguiente:

“Artículo 2.3.4.1.4.15. Reparto de los superávits de los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos. Los superávits en los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos por concepto de aportes solidarios, serán destinados exclusivamente a cubrir los déficits en subsidios, y se repartirán de la siguiente manera:

Se destinarán a empresas deficitarias en subsidios, de igual naturaleza y servicio que la que origina el superávit, y que cumplan sus actividades en la misma entidad territorial al de la empresa aportante.

Si después de atender estos requerimientos se presentan superávits, éstos se destinarán a Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos de municipios, distritos o departamentos limítrofes respectivamente, que hayan arrojado déficit para cubrir los subsidios, con destino a empresas de igual naturaleza y servicio que la que origina el superávit. Los repartos se harán de acuerdo a los mecanismos y criterios que establezca la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico.”

Así, como al amparo de lo previsto en el numeral 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, corresponde a esta Superintendencia “Vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los que estén sujetos quienes presten servicios públicos, en cuanto el cumplimiento afecte en forma directa e inmediata a usuarios determinados; y sancionar sus violaciones, siempre y cuando esta función no sea competencia de otra autoridad.”, el desconocimiento de las disposiciones sobre reparto de los superávits por parte de los prestadores, involucra el presunto incumplimiento de las normas a las cuales se encuentran sujetos los prestadores; razón por la cual esta Superintendencia cuenta con plenas facultades para adelantar e imponer las sanciones administrativas que sean del caso, en virtud del proceso sancionatorio previsto en la Ley 1437 de 2011.

En ese sentido no es posible que un ente territorial se apropie de los recursos provenientes de los superávits anexándolos como recursos disponibles para inversión en el Sector Agua Potable y Saneamiento Básico en la próxima vigencia. En caso de hacerlo la reglamentación no dispone la forma de recuperar los recursos; no obstante, considerando que se trata de recursos públicos, estos deberán ser devueltos en su totalidad, previas acciones fiscales y disciplinarios del caso.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:

- Conforme con lo previsto en el artículo 2.3.4.1.2.9 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, los superávits resultantes entre aportes solidarios y subsidios, deben ingresar al Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos municipal, distrital o departamental, según sea el caso. Si los prestadores desarrollan sus actividades en varios municipios de un mismo departamento, los superávits deberán ingresar a los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos del municipio donde éstos se generen, para que se distribuyan según lo dispuesto en el referido decreto.

- Los superávits en los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos por concepto de aportes solidarios, serán destinados exclusivamente a cubrir los déficits en subsidios, en primer lugar, a las empresas deficitarias en subsidios, de igual naturaleza y servicio que la que origina el superávit, y que cumplan sus actividades en la misma entidad territorial al de la empresa aportante. De continuar la situación superavitaria, en segundo lugar, los recursos se destinarán a FSRI de municipios, distritos o departamentos limítrofes respectivamente, que hayan arrojado déficit para cubrir los subsidios, con destino a empresas de igual naturaleza y servicio que la que origina el superávit. En ambos casos los repartos se harán de acuerdo a los mecanismos y criterios que establezca la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), de acuerdo con lo previsto en el artículo 2.3.4.1.4.15. del Decreto Único Reglamentario.

- Al amparo de lo previsto en el numeral 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, corresponde a esta Superintendencia “Vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los que estén sujetos quienes presten servicios públicos, en cuanto el cumplimiento afecte en forma directa e inmediata a usuarios determinados; y sancionar sus violaciones, siempre y cuando esta función no sea competencia de otra autoridad.”, de suerte que el desconocimiento de las disposiciones sobre reparto de los superávits por parte de los prestadores, involucra el presunto incumplimiento de las normas a las cuales se encuentran sujetos los prestadores. En este escenario, esta Superintendencia cuenta con plenas facultades para adelantar e imponer las sanciones administrativas que sean del caso, en virtud del proceso sancionatorio previsto en la Ley 1437 de 2011.

- No es posible que un ente territorial se apropie de los recursos provenientes de los superávits anexándolos como recursos disponibles para inversión en el Sector Agua Potable y Saneamiento Básico en la próxima vigencia. En caso de hacerlo la reglamentación no dispone la forma de recuperar los recursos; no obstante, considerando que se trata de recursos públicos, estos deberán ser devueltos en su totalidad, previas acciones fiscales y disciplinarios del caso.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

JHONN VICENTE CUADROS CUADROS

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. Radicado: 20255290640622

TEMA: Metodología para la determinación del equilibrio entre los subsidios y las contribuciones para los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo. Superávits.

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”

6. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio.