CONCEPTO 147 DE 2025

(abril 2)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “...absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

Como antecedente de la consulta, que también fue trasladada por el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio se tiene que el usuario Condominio (sic) solicita a la Empresa de servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado (sic) el cambio de uso del inmueble y la exención del aporte solidario de contribución.

De conformidad con lo anterior, la empresa de servicios públicos solicita a la Superservicios lo siguiente:

“1. Aclarar si (sic) empresa privada prestadora del servicio de acueducto y alcantarillado sanitario y pluvial de CIUDAD (sic) tiene la facultad en decisión y ejecución para el cambio de uso y exoneración del pago de contribución y/o aporte solidario al usuario (sic)

2. En caso de que la respuesta al numeral anterior sea afirmativa, se nos indique bajo qué normas y/o actos administrativos debe sustentarse (sic) para la ejercer la toma de decisión y su procedimiento de legalización ante la entidad territorial correspondiente.”

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Ley 142 de 1994^[5]

Concepto Unificado SSPD OJ-2016-33

CONSIDERACIONES

Con el objeto de absolver la consulta, es preciso aclarar que en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto, como el planteado por el consultante, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de esta Superintendencia y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.

No obstante, con el propósito de orientar la consulta y responder al interrogante formulado, resulta pertinente efectuar algunas consideraciones generales en referencia a la contribución de solidaridad en el servicio público domiciliario de acueducto y alcantarillado.

De manera inicial, conviene señalar que, en virtud del principio constitucional de solidaridad y redistribución de ingresos, el artículo 89 de la Ley 142 de 1994 dispone como criterios para su aplicación lo siguiente:

“ARTÍCULO 89. APLICACIÓN DE LOS CRITERIOS DE SOLIDARIDAD Y REDISTRIBUCIÓN DE INGRESOS. Las comisiones de regulación exigirán gradualmente a todos quienes prestan servicios públicos que, al cobrar las tarifas que estén en vigencia al promulgarse esta Ley, distingan en las facturas entre el valor que corresponde al servicio y el factor que se aplica para dar subsidios a los usuarios de los estratos 1 y 2. Igualmente, definirán las condiciones para aplicarlos al estrato 3.

Los concejos municipales están en la obligación de crear "fondos de solidaridad y redistribución de ingresos", para que al presupuesto del municipio se incorporen las transferencias que a dichos fondos deberán hacer las empresas de servicios públicos, según el servicio de que se trate, de acuerdo con lo establecido en el artículo 89.2 de la presente Ley. Los recursos de dichos fondos serán destinados a dar subsidios a los usuarios de estratos 1, 2 y 3, como inversión social, en los términos de esta Ley. A igual procedimiento y sistema se sujetarán los fondos distritales y departamentales que deberán ser creados por las autoridades correspondientes en cada caso.

89.1. Se presume que el factor aludido nunca podrá ser superior al equivalente del 20% del valor del servicio y no podrán incluirse factores adicionales por concepto de ventas o consumo del usuario. Cuando comiencen a aplicarse las fórmulas tarifarias de que trata esta Ley, las comisiones sólo permitirán que el factor o factores que se han venido cobrando, se incluyan en las facturas de usuarios de inmuebles residenciales de los estratos 5 y 6, y en las de los usuarios industriales y comerciales. Para todos estos, el factor o factores se determinará en la forma atrás dispuesta, se discriminará en las facturas, y los recaudos que con base en ellos se hagan, recibirán el destino señalado en el artículo 89.2 de esta Ley.

89.2. Quienes presten los servicios públicos harán los recaudos de las sumas que resulten al aplicar los factores de que trata este artículo y los aplicarán al pago de subsidios, de acuerdo con las normas pertinentes, de todo lo cual llevarán contabilidad y cuentas detalladas. Al presentarse superávits, por este concepto, en empresas de servicios públicos oficiales de orden distrital, municipal o departamental se destinarán a "fondos de solidaridad y redistribución de ingresos" para empresas de la misma naturaleza y servicio que cumplan sus actividades en la misma entidad territorial al de la empresa aportante. Si los "fondos de solidaridad y redistribución de ingresos" después de haber atendido los subsidios de orden distrital, municipal o departamental, según sea el caso, presentaren superávits, éstos últimos se destinarán para las empresas de la misma naturaleza y servicio con sede en departamentos, distritos o municipios limítrofes, respectivamente. Los repartos se harán de acuerdo a los mecanismos y criterios que establezcan las comisiones de regulación respectivas. Los superávits, por este concepto, en empresas privadas o mixtas prestatarias de los servicios de agua potable o saneamiento básico y telefonía local fija*, se destinarán a los "fondos de solidaridad y redistribución de ingresos" del municipio o distrito correspondiente y serán transferidos mensualmente, de acuerdo con los mecanismos que establezcan las comisiones de regulación respectivas. Los superávits, por este concepto, en empresas privadas o mixtas prestatarias de los servicios de energía eléctrica y gas combustible irán a los fondos que más adelante se desarrollan en este mismo artículo.

(...)

89.6. Los recursos que aquí se asignan a los "fondos de solidaridad y redistribución de ingresos" son públicos. Por lo tanto, quienes hagan los recaudos estarán sujetos a las normas sobre declaración y sanciones que se aplican a los retenedores en el Decreto 624 de 1989 y en las normas concordantes o que lo sustituyan; pero deberán hacer devoluciones en el momento en que el usuario les demuestre que tiene derecho a ellas. La obligación de los retenedores que hagan el cobro del factor o factores se extinguirá y cobrará en la forma prevista para las obligaciones que regulan las normas aludidas, en lo que sean compatibles con esta ley y con la naturaleza de los cobros respectivos; y las moras se sancionarán como las moras de quienes están sujetos a las obligaciones que regulan tales normas.

89.7 <Numeral modificado por el artículo 51 de la Ley 2099 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando Comiencen a aplicarse las fórmulas tarifarias de que trata esta Ley, los puestos y centros de salud, los hospitales, clínicas y los centros educativos y asistenciales, todos los anteriores siempre y cuando sean sin ánimo de lucro, no seguirán pagando sobre el valor de sus consumos el factor o factores de que trata este artículo. Lo anterior se aplicará por solicitud de los interesados ante la respectiva entidad prestadora del servicio público. Sin excepción, siempre pagarán el valor del consumo facturado al costo del servicio.

(...)

PARÁGRAFO. Cuando los encargados de la prestación de los servicios públicos domiciliarios, distintos de las empresas oficiales o mixtas del orden nacional o de empresas privadas <sic> desarrollen sus actividades en varios municipios de un mismo departamento, los superávits a los que se refiere el artículo 89.2 de esta Ley, ingresarán a los "fondos de solidaridad y redistribución de ingresos" del respectivo municipio <sic>. Cuando su prestación se desarrolle en municipios de diferentes departamentos, los excedentes ingresarán a los fondos del respectivo municipio.” (Subraya fuera del texto)

De manera que, el régimen de servicios públicos contempla la contribución de solidaridad como aquel recargo o sobrecosto que, por disposición de las Comisiones Reguladoras es cobrado por todo prestador de servicios públicos a través de la factura a aquellos usuarios del sector industrial, comercial y de los estratos 5 y 6.

De conformidad con el artículo en comento, dichos aportes deben ser transferidos por el prestador a los fondos de solidaridad y redistribución de ingresos del municipio, distrito o departamento (como corresponda), los cuales harán parte de su presupuesto, y serán destinados a la inversión social, esto es subsidiando a los usuarios de los estratos 1 y 2 en su facturación.

Al respecto, esta Oficina mediante Concepto Unificado SSPD OJ-2016-33 señaló lo siguiente:

“(...) 3. Elementos del Gravamen.

En el ordenamiento jurídico colombiano, el legislador debe señalar cuáles son los elementos del tributo a imponer, de no hacerlo se vulnerarían los principios tributarios, lo cual da lugar a que el supuesto gravamen tienda a desaparecer.

En la precitada sentencia la Corte Constitucional, al hacer el estudio sobre la naturaleza jurídica de la contribución de solidaridad, explicó que en la Ley 142 de 1994, el legislador estableció los elementos tributarios de este impuesto, precisó:

“Los elementos de este gravamen, se pueden identificar así:

- Los usuarios de los sectores industriales y comerciales, y los de los estratos 5 y 6, se constituyen en los sujetos pasivos.

- Las empresas que prestan el servicio público son los agentes recaudadores.

- El hecho gravable lo determina el ser usuario de los servicios públicos que prestan las empresas correspondientes.

- La base gravable la constituye el valor del consumo que está obligado a sufragar el usuario.

- El monto del impuesto, si bien no está determinado directamente por la ley, si es determinable...”

Establecidos los elementos del impuesto bajo estudio, es necesario hacer las siguientes precisiones sobre cada uno:

3.1. Sujeto Pasivo.

Son aquellos que están obligados al pago del impuesto, la Corte señala que son cuatro clases de usuarios quienes deben pagar; no obstante se precisa que el legislador ha engrosado el listado y a hoy son sujetos pasivos del pago de la contribución de solidaridad, los siguientes:

- Los usuarios de servicios públicos domiciliarios que habiten en inmuebles ubicados en estratos 5 o 6. (Num 89.1. artículo 89 Ley 142/94).

- Los usuarios de servicios públicos domiciliarios que utilicen inmuebles clasificados como industriales o comerciales. (Num 89.1. artículo 89 Ley 142/94).

- Los que compren energía a quienes la produzcan para sí, siempre que el productor tenga una capacidad instalada superior a 25.000 kilovatios. (Num. 89.4 artículo 89 Ley 142/94).

- Los terceros a quienes se le suministre o con quienes se comercialice gas combustible, en forma independiente. (Num. 89.5 artículo 89 Ley 142/94).

- Las empresas comercializadoras de energía que compren excedentes de electricidad a quienes produzcan energía eléctrica como resultado del proceso de cogeneración. (Num. 89.9 artículo 89 Ley 142/94).

- Los usuarios de servicios suministrados por prestadores marginales. (Inc. 3 artículo 125 Ley 1450/11).

- Los prestadores marginales, independientes o para uso particular. (Inc. 3 artículo 125 Ley 1450/11).

3.2. Sujeto Activo.

Es en quien recae la obligación de exigir el recaudo del tributo.

Para la contribución de solidaridad, el sujeto activo es todo prestador de servicios públicos domiciliarios, no solo las empresas prestadoras.

La Ley 142 de 1994, denomina al sujeto activo como recaudador, pues es él quien tiene la obligación de incluir el cobro de este recargo en las facturas de servicios públicos domiciliarios y hacerlo exigible.

El numeral 89.6. del artículo 89 de la Ley 142, establece que el recaudador está sujeto a las normas sobre sanciones que se aplican a los retenedores, de acuerdo con el Estatuto Tributario. Por lo tanto, es obligación del prestador de servicios públicos domiciliarios cobrar el impuesto de contribución de solidaridad, pues de lo contrario puede ser objeto de sanciones.

3.3. Hecho Gravable.

Es la situación de hecho o el hecho en sí mismo, que indica que una persona o un grupo de ellas, tiene capacidad contributiva.

En el impuesto bajo estudio, el hecho gravable o hecho generador es el de ser usuario de servicios públicos domiciliarios y pertenecer a un grupo con condiciones socioeconómicas diferentes.

3.4. Base Gravable.

Es el monto al cual se le aplica la tarifa o porcentaje para liquidar el impuesto o la obligación tributaria.

La Ley 142 de 1994, en el artículo 89 indica: “... al cobrar las tarifas... distingan en las facturas entre el valor que corresponde al servicio y el factor que se aplica para dar subsidios...” más adelante precisa: “Se presume que el factor aludido nunca podrá ser superior al equivalente del 20% del valor del servicio... (...)” (Subraya fuera de texto)

De tal forma que, los elementos de dicha contribución son: i) como sujeto pasivo, los usuarios de los sectores industriales y comerciales, y los de los estratos 5 y 6; ii) como sujeto activo, los prestadores del servicio público, en calidad de agentes recaudadores; iii) el hecho gravable, que lo determina el ser usuario de los servicios públicos; iv) la base gravable, el valor del consumo que está obligado a sufragar el usuario; y, v) el monto del impuesto.

Ahora bien, a efectos de dar respuesta al interrogante formulado, y en lo que respecta a la facultad que tienen los prestadores de servicios públicos para cambiar el uso de los inmuebles que reciben el servicio y exonerar el pago del aporte solidario, conviene señalar la postura de esta Oficina en el concepto unificado referido así:

“(...) 4. Exenciones.

En primer lugar, es necesario advertir, que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios no es la entidad llamada por ley, para declarar qué sujetos están exentos del pago de la contribución de solidaridad, hacerlo desbordaría su órbita competencial, pues no puede, vía interpretación doctrinal, precisar quién o cuáles no son sujetos pasivos del pago de este impuesto.

Lo anterior se debe a que los tributos tienen reserva de ley, y fue precisamente el mismo legislador, quien señaló que le corresponde a los prestadores de servicios públicos domiciliarios, previa solicitud del usuario, determinar si se cumplen o no los presupuestos para que resulte exento.

Así se pronunció la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en la Consulta 1801, del 15 de marzo de 2007, donde precisó:

“Incompetencia... de la Superintendencia para establecer a través de circulares o conceptos de carácter vinculante, el alcance del numeral 7 del artículo 89 de la ley 142 de 1994.

(...)

... la Sala considera que no es viable jurídicamente que... la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, mediante circulares o conceptos de obligatorio cumplimiento y de carácter general, apliquen extensivamente la disposición legal que contempla por vía de excepción a los usuarios excluidos del pago de la contribución a favor de determinadas personas. Es sabido que uno de los efectos del principio de soberanía impositiva, es que solamente el legislador tiene la facultad de señalar los sujetos que se encuentran exceptuados del pago de un impuesto.

(...)

La Superintendencia no es una entidad reguladora sino de control, por esta razón, sus conceptos no pueden ser obligatorios ni normativos, pues según se expuso en el primer punto, estos son meramente orientadores y por lo mismo no pueden contener decisiones pues se transformarían en verdaderos actos administrativos; y en el caso específico de la contribución de solidaridad, no le es posible pronunciarse exonerando de su cobro a personas no incluidas expresamente en la ley.”

Por lo anterior, se expondrá a manera de información, una serie de preceptos que indican, de acuerdo con el ordenamiento jurídico, quiénes estarían exentos del pago de contribución de solidaridad:

(...)

- Servicio Público Domiciliario de Acueducto, Alcantarillado, Aseo, Energía Eléctrica y Gas.

Artículo 89 numeral 7 Ley 142 de 1994.

“Cuando comiencen a aplicarse las fórmulas tarifarias de que trata esta Ley, los hospitales, clínicas, puestos y centros de salud, y los centros educativos y asistenciales sin ánimo de lucro, no seguirán pagando sobre el valor de sus consumos el factor o factores de que trata este artículo. Lo anterior se aplicará por solicitud de los interesados ante la respectiva entidad prestadora del servicio público. Sin excepción, siempre pagarán el valor del consumo facturado al costo del servicio.

(...)

5. Solicitud de Exención, Devoluciones y Acto de Facturación.

Si un usuario de los servicios públicos domiciliarios considera que no es sujeto pasivo del pago de la contribución de solidaridad, demuestra el porqué es beneficiario de dicho tratamiento tributario ante la prestadora y ésta determina que se encuentra frente a un sujeto exento, así deberá declararlo y en consecuencia, no podrá seguir aplicando el cobro del factor de solidaridad al consumo del usuario desde ese mismo momento.

Declarado exento de pago, el usuario podrá pedir la devolución de los dineros que por dicho concepto canceló al pagar su factura; porque, la declaratoria de exención no implica per se la devolución de los dineros, debe el usuario solicitarlos, lo cual podrá hacer en un mismo escrito o esperar la respuesta del agente prestador.

La devolución de los dineros pagados por concepto de contribución de solidaridad, es un derecho del usuario, que se desprende de los señalado en el numeral 89.6. del artículo 89 de la Ley 142 de 1994, que expresa: “... pero deberán hacer devoluciones en el momento en que el usuario les demuestre que tiene derecho a ellas...”.

De acuerdo a lo anterior, para que ese derecho sea efectivo, el legislador señaló que le corresponde al usuario la carga de la prueba, demostrarle a la prestadora que al no ser sujeto pasivo de la obligación, tiene derecho a que se le devuelvan los pagos realizados. Así también, está registrado en el parágrafo 2 artículo 6 del Decreto Reglamentario 847 de 2001, que indica:

“Sujetos responsables de la facturación y recaudo de la contribución de solidaridad...

Parágrafo 2. Las personas que de acuerdo con el presente artículo recauden contribuciones de solidaridad, deberán hacer devoluciones a los usuarios de sumas cobradas por tal concepto, cuando éstos demuestren que tienen derecho a ello, según la ley, utilizando para ello el mecanismo que para tal fin prevé el artículo 154 de la Ley 142 de 1994 y harán los débitos correspondientes.” (Subrayado fuera del original).

El parágrafo citado nos remite al mecanismo previsto en el artículo 154 de la Ley 142 de 1994, ello equivale a decir, que el procedimiento a seguir por el usuario para lograr la devolución de los dineros pagados por concepto de contribución de solidaridad se encuentra en dicho artículo (...)”. (Subraya fuera de texto)

De modo que, si bien es cierto, esta Superintendencia no tiene competencia para declarar qué sujetos se encuentran exentos del pago de la contribución de solidaridad prevista en el artículo 89 de la Ley 142 de 1994, el legislador dispuso que le corresponderá al prestador de servicios públicos determinar previa solicitud del usuario, si cumple o no con los presupuestos para ser exento de su pago y, en primera medida, será entonces quien tenga competencia para declarar dicha situación.

Así las cosas, el usuario podrá solicitar su exoneración al prestador, siempre que su condición sea alguna de las previstas por la legislador, a saber: i) hospitales, clínicas, puestos y centros de salud, centros educativos y asistenciales, sin ánimo de lucro; ii) propiedades horizontales, diferentes a las de uso residencial, que no destinen algún o algunos de sus bienes o áreas comunes, para la explotación comercial o industrial y que por ello se genere renta; iii) propiedades horizontales de uso residencial, que no generen rentas por la explotación comercial o industrial de sus bienes o zonas comunes; iv) los distritos de riego que utilicen servicios de energía y gas natural a la producción agropecuaria; v) los usuarios industriales del servicio de gas domiciliario, a partir del año 2012, siempre que su actividad económica principal esté registrada en el RUT en los códigos 011 a 360, 581 y 411 a 439; vi) cogeneradores de energía, pero sobre su propio consumo de energía; y vii) los usuarios industriales del servicio de energía eléctrica, a partir de 2012, siempre que su actividad económica principal esté registrada en el RUT en los códigos 011 a 360, 581 y 411 a 439.

De esta forma, en el evento en que el prestador declare su exoneración, no podrá seguir aplicando el cobro del factor de solidaridad al consumo del usuario desde ese mismo momento, y deberá devolver los dineros que por dicho concepto este haya cancelado, siempre que lo solicite y pruebe que tiene derecho a ello, en los términos señalados en el numeral 89.6 del artículo 89 de la Ley 142 de 1994.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:

- El régimen de servicios públicos contempla la contribución de solidaridad como, aquel recargo o sobrecosto que, por disposición de las Comisiones Reguladoras es recaudado por todo prestador de servicios públicos a través de la factura a aquellos usuarios del sector industrial, comercial y de los estratos 5 y 6, y que es transferido a los fondos de solidaridad y redistribución de ingresos del municipio, distrito o departamento para subsidiar a los usuarios de estratos 1 y 2.

- Los elementos de dicha contribución son: i) como sujeto pasivo, los usuarios de los sectores industriales y comerciales, y los de los estratos 5 y 6; ii) como sujeto activo, los prestadores del servicio público, en calidad de agentes recaudadores; iii) el hecho gravable, que lo determina el ser usuario de los servicios públicos; iv) la base gravable, el valor del consumo que está obligado a sufragar el usuario; y v) el monto del impuesto.

- Esta Superintendencia como ente de control, no tiene competencia para determinar qué sujetos están exonerados del pago del aporte solidario contenido en el artículo 89 de la Ley 142 de 1994, y cualquier actuación contraria desbordaría su competencia.

- De conformidad con lo señalado en el artículo 89 numeral 7 Ley 142 de 1994, los hospitales, clínicas, puestos y centros de salud, y los centros educativos y asistenciales sin ánimo de lucro, podrán solicitar, en este caso, al prestador de acueducto y alcantarillado la exoneración de este aporte.

- Es competencia del prestador del servicio público que se trate determinar, si el usuario cumple o no con los presupuestos para ser exento de su pago.

- En el evento en que el prestador declare su exoneración, no podrá seguir aplicando el cobro del factor de solidaridad al consumo del usuario desde ese mismo momento, y deberá devolver los dineros que por dicho concepto este haya cancelado, siempre que lo solicite y pruebe que tiene derecho a ello, en los términos señalados en el numeral 89.6 del artículo 89 de la Ley 142 de 1994.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente

JHONN VICENTE CUADROS CUADROS

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. Radicado 20255290836452 – 20255291229282 - 20255291233882

TEMA: CONTRIBUCION DE SOLIDARIDAD EN EL SERVICIO PUBLICO DOMICILIARIO DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO.

Subtemas:  Presupuestos legales para su exoneración. Competencia para su declaración.

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”