CONCEPTO 149 DE 2023

(marzo 24)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.,                                                 

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios.”

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

La consulta elevada contiene una serie de preguntas relacionadas con la prestación del servicio público de aseo en zona rural, las cuales serán transcritas y respondidas en el acápite de conclusiones.

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Ley 142 de 1994^[5]

Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015^[6]

Resolución Compilatoria CRA 943 de 2021^[7]

Concepto Unificado SSPD-OJU-2010-12

CONSIDERACIONES

Previo a la resolución de los interrogantes planteados en la consulta y con el fin de emitir un concepto de carácter general, es preciso aclarar que en sede de consulta no es procedente emitir pronunciamientos y/o decidir situaciones de carácter particular y concreto. En este sentido, los conceptos constituyen orientaciones las cuales no comprometen la responsabilidad de la Superintendencia y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, modificado por la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.

En claro lo anterior, se procederá a desarrollar los siguientes ejes temáticos, con el fin de ofrecer una mejor orientación sobre el tema consultado:

i) Vinculación y prestación del servicio público de aseo.

De conformidad con el artículo 1 de la Ley 142 de 1994 tanto el servicio público de aseo, como sus actividades complementarias, se encuentran sometidas a la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, de esta forma, el numeral 24, artículo 14 ibídem, lo definió en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 14. DEFINICIONES. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:

(...)

14.24. SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE ASEO. (Modificado por el art. 1 de la Ley 689 de 2001. Es el servicio de recolección municipal de residuos, principalmente sólidos. También se aplicará esta Ley a las actividades complementarias de transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de tales residuos.

Igualmente incluye, entre otras, las actividades complementarias de corte de césped y poda de árboles ubicados en las vías y áreas públicas; de lavado de estas áreas, transferencia, tratamiento y aprovechamiento. (…)” (subraya fuera de texto)

Así las cosas, el servicio público de aseo comprende, además de las actividades complementarias de transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final, las actividades de corte de césped y poda de árboles, ubicados en las vías y áreas públicas, así como el lavado de estas áreas, por lo que si bien la Ley 142 de 1994 no las desarrolla, debe precisarse que tanto la reglamentación expedida por el Gobierno Nacional, como la regulación emitida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA, se aplican en forma armónica con el régimen de los servicios públicos.

Por su parte, el artículo 2.3.2.2.2.1.13 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 define las actividades que comprende el servicio público de aseo, así:

“ARTÍCULO 2.3.2.2.2.1.13. ACTIVIDADES DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO. Para efectos de este capítulo se consideran como actividades del servicio público de aseo, las siguientes:

1. Recolección.

2. Transporte.

3. Barrido, limpieza de vías y áreas públicas.

4. Corte de césped, poda de árboles en las vías y áreas públicas.

5. Transferencia.

6. Tratamiento.

7. Aprovechamiento.

8. Disposición final.

9. Lavado de áreas públicas.

(Decreto 2981 de 2013, art. 14).” (subraya fuera de texto)

En cuanto a la responsabilidad y cobertura en la prestación del servicio público de aseo, los artículos 2.3.2.2.1.5 y 2.3.2.2.1.7 ibídem señalan que es responsabilidad de los municipios o distritos. Veamos:

“ARTICULO 2.3.2.2.1.5. RESPONSABILIDAD DE LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO. De conformidad con la ley, es responsabilidad de los municipios y distritos asegurar que se preste a todos sus habitantes el servicio público de aseo de manera eficiente.

(Decreto 2981 de 2013, art. 6).” (subraya fuera de texto)

“ARTICULO 2.3.2.2.1.7. COBERTURA. Los municipios o distritos, deben garantizar la prestación del servicio de aseo a todos sus habitantes dentro de su territorio por parte de las personas prestadoras de servicio público de aseo independientemente del esquema adoptado para su prestación. Para ello deberá planificarse la ampliación permanente de la cobertura teniendo en cuenta, entre otros aspectos el crecimiento de la población y la producción de residuos.” (subraya fuera de texto)

Conforme con las normas transcritas, es de precisar que el servicio público de aseo comprende diferentes actividades complementarias cuya ejecución no es delimitada a un tipo de suelo o zona en particular. Así mismo, en la norma en cita se menciona que la responsabilidad para asegurar la prestación o cobertura del servicio público de aseo compete al municipio, sin clasificación alguna frente al tipo de área, ello considerando que la clasificación del suelo, según se defina en el plan de ordenamiento territorial, podrá estar conformado por suelo rural, suelo urbano y suelo de expansión urbana, de conformidad con lo señalado en el artículo 8 de la Ley 388 de 1997.

Ahora bien, en cuanto a las condiciones de acceso al servicio, el artículo 2.3.2.2.4.2.107 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 consagra:

“ARTICULO 2.3.2.2.4.2.107. CONDICIONES DE ACCESO AL SERVICIO. Para obtener la prestación del servicio público de aseo, basta que el usuario lo solicite, el inmueble se encuentre en las condiciones previstas por el prestador y este cuente con la capacidad técnica para suministrarlo.

Las personas prestadoras deberán disponer de formularios para la recepción de las solicitudes que los usuarios presenten de manera verbal.

PARÁGRAFO. Cuando haya servicio público de aseo disponible será obligatorio vincularse como usuario y cumplir con los deberes respectivos, o acreditar que se dispone de alternativas que no perjudiquen a la comunidad. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios será la entidad competente para determinar si la alternativa propuesta no causa perjuicios a la comunidad.

(Decreto 2981 de 2013, art.108).” (subraya fuera de texto)

A su turno, el artículo 2.3.2.2.4.2.109 ibídem señala los deberes de los usuarios, el numeral 1, frente a la obligatoriedad en cuanto a la vinculación por parte del usuario a la prestación del servicio disponible, menciona:

ARTICULO 2.3.2.2.4.2.109. DE LOS DEBERES. Son deberes de los usuarios, entre otros:

1. Vincularse al servicio de aseo, siempre que haya un servicio disponible, o acreditar que se dispone de alternativas que no perjudiquen a la comunidad, de acuerdo con lo establecido por la ley. (…)” (Subraya fuera de texto)

En línea con lo anterior, el parágrafo del artículo 16 de la Ley 142 de 1994, dispone lo siguiente:

“(…) PARÁGRAFO. Cuando haya servicios públicos disponibles de acueducto y saneamiento básico será obligatorio vincularse como usuario y cumplir con los deberes respectivos, o acreditar que se dispone de alternativas que no perjudiquen a la comunidad. La Superintendencia de Servicios Públicos será la entidad competente para determinar si la alternativa propuesta no causa perjuicios a la comunidad.

Las autoridades de policía, de oficio o por solicitud de cualquier persona procederán a sellar los inmuebles residenciales o abiertos al público, que estando ubicados en zonas en las que se pueden recibir los servicios de acueducto y saneamiento básico no se hayan hecho usuarios de ellos y conserven tal carácter.” (subraya fuera de texto)

Conforme los artículos transcritos, para el caso del servicio público de aseo, cuando se verifique que: i) el usuario solicitó la prestación del servicio, ii) el inmueble se encuentra en las condiciones requeridas por el prestador y iii) el prestador cuenta con la capacidad técnica para suministrar el servicio, será obligatorio que el prestador del área de prestación del servicio- APS, realice la prestación, máxime si se considera que este hace parte de los servicios de saneamiento básico.

A su vez el usuario, en el marco de los deberes que le asiste, deberá vincularse como usuario, siempre que en la zona donde se ubique el inmueble haya disponibilidad del servicio público de aseo. La excepción a este deber del usuario, la constituye el hecho de que, pese a existir la prestación del servicio, el usuario no se vincule por disponer de una alternativa que no perjudique a la comunidad, en cuyo caso, deberá el usuario acreditar ante esta Superintendencia la existencia de dicha alternativa al tenor de lo dispuesto en el numeral 17 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994 el cual señala:

“ARTÍCULO 79. FUNCIONES DE LA SUPERINTENDENCIA. Las personas prestadoras de servicios públicos y aquellas que, en general, realicen actividades que las haga sujetos de aplicación de las Leyes 142 y 143 de 1994, estarán sujetos al control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos. Son funciones de esta las siguientes:

(...)

17. En los términos previstos en el parágrafo del artículo 16 de la Ley 142 de 1994, determinar si la alternativa propuesta por los productores de servicios marginales no causa perjuicios a la comunidad, cuando haya servicios públicos disponibles de acueducto y saneamiento básico. (…)” (subraya y negrilla fuera de texto)

De esta forma, para determinar si la alternativa propuesta no causa perjuicios a la comunidad, el interesado deberá adelantar el procedimiento a cargo de la Superintendencia Delegada para Acueducto, Alcantarillado y Aseo, ante la cual se debe presentar la solicitud y documentos pertinentes para efectos de que se evalúe si con la utilización de la alternativa que se desea implementar se causa o no perjuicios a la comunidad, en el contexto señalado.

ii) Contrato de servicios públicos.

Los artículo 128 y 129 de la Ley 142 de 1994 definió el contrato de servicios públicos en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 128. CONTRATO DE SERVICIOS PÚBLICOS. Es un contrato uniforme, consensual, en virtud del cual una empresa de servicios públicos los presta a un usuario a cambio de un precio en dinero, de acuerdo a estipulaciones que han sido definidas por ella para ofrecerlas a muchos usuarios no determinados.

Hacen parte del contrato no solo sus estipulaciones escritas, sino todas las que la empresa aplica de manera uniforme en la prestación del servicio (…).

ARTÍCULO 129. CELEBRACIÓN DEL CONTRATO. Existe contrato de servicios públicos desde que la empresa define las condiciones uniformes en las que está dispuesta a prestar el servicio y el propietario, o quien utiliza un inmueble determinado, solicita recibir allí el servicio, si el solicitante y el inmueble se encuentran en las condiciones previstas por la empresa. (…)” (subraya fuera de texto)

De acuerdo con la norma citada y a partir de lo señalado en el artículo 129 ibídem, la existencia del contrato de servicios públicos se produce desde: i) el momento en que el prestador ha definido las condiciones uniformes con las cuales ofrece prestar el servicio y ii) el usuario potencial del servicio solicita recibirlo en un inmueble determinado, siempre que tanto el solicitante como el inmueble, cumplan con las condiciones previstas por el prestador, dispuestas en la regulación aplicable al servicio correspondiente.

A su vez, los artículos 131 y 132 de la Ley 142 de 1994 en cuanto al deber de informar las condiciones del contrato de prestación, así como frente al régimen legal del contrato consagran:

“ARTICULO 131.- DEBER DE INFORMAR SOBRE LAS CONDICIONES UNIFORMES. Es deber de las empresas de servicios públicos informar con tanta amplitud como sea posible en el territorio donde prestan sus servicios, acerca de las condiciones uniformes de los contratos que ofrecen.

Las empresas tienen el deber de disponer siempre de copias de las condiciones uniformes de sus contratos; el contrato adolecerá de nulidad relativa si se celebra sin dar una copia al usuario que la solicite.

ARTICULO 132.- RÉGIMEN LEGAL DEL CONTRATO DE SERVICIOS PÚBLICOS. El contrato de servicios públicos se regirá por lo dispuesto en esta ley, por las condiciones especiales que se pacten con los usuarios, por las condiciones uniformes que señalen las empresas de servicios públicos, y por las normas del Código de Comercio y del Código Civil. (...)” (subraya fuera de texto)

En este orden de ideas, en relación con el deber de información que tienen los prestadores con los usuarios y/o suscriptores, respecto de las condiciones uniformes del contrato de servicios públicos, esta Oficina Asesora Jurídica, reitera la posición sostenida en el siguiente extracto del Concepto Unificado SSPD-OJU-2010-12, en el cual se indicó:

“(…) 2.12. DEBER DE INFORMAR SOBRE LAS CONDICIONES UNIFORMES.

De conformidad con el artículo 131 de la Ley 142 de 1994, las empresas tienen el deber de informar con tanta amplitud como sea posible, en el territorio donde presten sus servicios, acerca de las condiciones uniformes de los contratos.

Lo que esta norma indica es que las empresas deben hacer públicas las condiciones de los contratos que ofrecen a los usuarios, antes de empezar a prestar el servicio. Este conocimiento previo del usuario sobre esas condiciones es, de conformidad con el artículo 129 de la ley 142 de 1994, un requisito básico de la existencia del contrato. Lo que la Ley no definió fue los medios para informar con amplitud sobre las condiciones uniformes, cosa que no podía hacer por las particularidades de cada empresa, pero lo que si se puede deducir es que tiene que ser por medios escritos o impresos por la naturaleza de lo que hay que difundir, que es el texto del contrato. (…)”. (subraya fuera de texto)

Bajo el contexto anterior, el fundamento de informar las condiciones uniformes del contrato de servicios públicos emana del artículo 131 de la Ley 142 de 1994, no obstante, en este no se indica cual es el medio idóneo para informar con amplitud sobre las condiciones uniformes, con ocasión a las particularidades de cada prestador.

Así las cosas, cada prestador deberá determinar cuál es el medio idóneo para la publicación de las condiciones uniformes de los contratos, siempre que este medio cumpla con el requisito de amplitud establecido en el artículo 131 de la Ley 142 de 1994. Frente a este aspecto el Concepto Unificado en cita consagra:

“(…) Así las cosas, si en el territorio de cobertura de una empresa existen medios de difusión escritos (como periódicos), la difusión tendría que hacerse por el medio de mayor circulación o a través de textos impresos entregados a los usuarios, o por medio de la publicación de los contratos en los directorios telefónicos en los casos que sea posible.

En los sitios en que no exista medios masivos de difusión podrá hacerse a través de textos impresos entregados a los usuarios, o de carteleras fijadas en las Oficinas encargadas de la administración de peticiones, quejas, reclamos y sugerencias.

La publicación en internet no cumple con el requisito de amplitud que exige el artículo 128, dado que este servicio tiene fuertes restricciones de acceso, razón por la cual sólo podría ser un medio adicional o complementario a los antes anotados.

La Corte Constitucional en Sentencia C-924 de 2007 ha sostenido que las condiciones uniformes deben ser previamente dadas a conocer siguiendo los medios de publicidad reconocidos en el ordenamiento jurídico. Finalmente, el artículo 131 dispone que las empresas tienen el deber de disponer siempre de copias de los contratos, y que el contrato adolece de nulidad relativa si se celebra sin dar una copia al usuario que la solicite.

Ahora bien, según el artículo 1741 del Código Civil, las nulidades son absolutas y relativas; las primeras, lesionan intereses de orden público, como la que se produce por contratos celebrados con objeto o causa ilícitos, en tanto que las relativas, atentan contra intereses particulares de las partes, como lo es la causal de nulidad relativa del artículo 131 de la ley 142 de 1994, que solo afecta al usuario con quien se celebró un contrato sin dársele una copia habiéndola solicitado.

Esta causal, según el artículo 1741 citado, da derecho, en este caso al usuario afectado, a resolver el contrato, esto es, a pedir su terminación. En todo caso, esta causal de nulidad es subsanable por el lapso del tiempo o por ratificación tácita o expresa, en los términos de los artículos 1743 y 1752 del Código Civil. (…)” (subraya fuera de texto)

En lo que respecta a la regulación específica de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, en relación con el deber de información de los contratos de condiciones uniformes, el artículo 1.13.2.1.4. de la Resolución Compilatoria CRA 943 de 2021, señala:

“ARTÍCULO 1.13.2.1.4. PUBLICIDAD DE LOS CONTRATOS DE SERVICIOS PÚBLICOS. Cuando los prestadores de los servicios públicos pretendan modificar total o parcialmente los contratos de servicios públicos domiciliarios, deberán anunciar en la factura dicha modificación y en donde podrán consultarla, con una antelación de al menos un (1) mes a la fecha de modificación definitiva, salvo que la misma, tenga por sustento eventos constitutivos de caso fortuito o fuerza mayor.

En virtud de lo establecido en el inciso 1o del artículo 131 de la Ley 142 de 1994, los prestadores de servicios públicos deberán informar con tanta amplitud como sea posible en el territorio donde prestan sus servicios las condiciones uniformes de los contratos de servicios públicos y sus modificaciones, durante el mes siguiente al momento en que se haga efectiva la modificación.

Una vez se lleve a cabo la modificación, deberá dejarse constancia de la misma en Sistema Único de Información (SUI) a cargo de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en los términos señalados por esa entidad.

La falta de publicación del contrato o de sus modificaciones en los términos del presente artículo implicará la inoponibilidad de las condiciones contenidas en el mismo.

Conforme con la norma citada, cuando los prestadores de estos servicios pretendan modificar total o parcialmente los contratos de condiciones uniformes, deberán anunciar en la factura esta modificación con la información de dónde podrán consultarla, con una antelación de por lo menos un (1) mes a la fecha de modificación definitiva. La falta de publicación del contrato de servicios públicos, así como de sus modificaciones, conllevará la inoponibilidad de las condiciones contenidas en el mismo de cara al usuario y por tanto no será exigible.

iii) Área de prestación del servicio (APS) - Prestación del servicio público de aseo en zona rural.

El numeral 7, artículo 2.3.2.1.1. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 define el área de prestación del servicio – APS en el contexto de la prestación el servicio público de aseo así:

“ARTÍCULO 2.3.2.1.1. DEFINICIONES. Adóptense las siguientes definiciones:

(...)

7. ÁREA DE PRESTACIÓN DE SERVICIO. Corresponde a la zona geográfica del municipio o distrito debidamente delimitada donde la persona prestadora ofrece y presta el servicio de aseo. Esta deberá consignarse en el contrato de condiciones uniformes”

En el mismo sentido, el artículo 5.3.2.1.6. de la Resolución CRA 943 de 2021 desarrolla esta definición y establece en el parágrafo, el alcance de la responsabilidad del municipio o distrito para garantizar la prestación del servicio público de aseo en todo el territorio, incluidas aquellas áreas que no sean reportadas como áreas de prestación del servicio por alguna persona prestadora. Veamos:

“ARTÍCULO 5.3.2.1.6. ÁREA DE PRESTACIÓN DEL SERVICIO - APS. El área de prestación del servicio deberá ser reportada al municipio y/o distrito y consignarse en el contrato de condiciones uniformes. En el evento en que la persona prestadora de la actividad de recolección y trasporte de residuos sólidos no aprovechables tenga más de un área de prestación del servicio en un mismo municipio y/o distrito, en el contrato de condiciones uniformes (CCU) sólo deberá constar aquella en la que se encuentra ubicado el suscriptor correspondiente.

PARÁGRAFO. En virtud del artículo 5 de la Ley 142 de 1994, es responsabilidad del municipio y/o distrito garantizar la prestación del servicio público de aseo en todo el municipio y/o distrito, incluidas aquellas áreas que no sean reportadas como áreas de prestación del servicio por alguna persona prestadora.

(Resolución CRA 720 de 2015, art. 6).” (subraya fuera del texto)

A partir de lo anterior, es de señalar que el área de prestación del servicio es aquella en la cual el prestador decide realizar la prestación del servicio, sin dejar de lado que en consideración con lo señalado en el artículo 5 de la Ley 142 de 1994 el municipio continúa siendo el garante de la prestación de los servicios públicos en toda el área que comprenda el mismo.

A su vez, tal como fue expuesto en líneas que preceden, el artículo 16 de la Ley 142 de 1994 consagra la obligación por parte de los usuarios ante la disponibilidad del servicio público de aseo, salvo que acredite disponer de una alternativa que no perjudique a la comunidad, la cual será valorada por esta Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

En este contexto, de existir en la zona de ubicación del usuario un prestador que realice la prestación del servicio, en atención al APS del mismo y considerando la obligación de la vinculación por parte del usuario, así como la garantía de prestación de dicho servicio en el municipio, la tarifa en la prestación del servicio considerará su aplicación a todos los usuarios sin distinción alguna, salvo las excepciones contempladas en la norma.

En cuanto a la prestación del servicio público de aseo en zonas rurales y centros poblados rurales, el Decreto 1077 de 2015 señala en su artículo 2.3.2.2.2.3.29 que deberán ser contempladas algunas condiciones a saber:

“ARTICULO 2.3.2.2.2.3.29. RECOLECCIÓN EN ZONAS SUBURBANAS, RURALES Y CENTROS POBLADOS RURALES. Para la prestación del servicio de recolección en las zonas suburbanas, rurales y centros poblados rurales se contemplarán las siguientes condiciones:

Existencia de vías adecuadas, de tal manera que se pueda hacer la recolección domiciliaria a lo largo de estas o al menos en sitios de almacenamiento colectivo previamente convenidos con la comunidad.

En los sitios de almacenamiento colectivo debe haber condiciones de maniobrabilidad para los vehículos recolectores y de fácil acceso para los usuarios. La ubicación del sitio para el almacenamiento colectivo no debe causar molestias e impactos a la comunidad vecina.

Disponer de cajas de almacenamiento adecuadas y suficientes para iniciar allí la presentación y almacenamiento de los residuos sólidos, aprovechables y no aprovechables, por parte de la comunidad de acuerdo con la frecuencia de recolección. La frecuencia, día y hora de recolección debe ser de obligatorio cumplimiento por parte de la persona prestadora del servicio público de aseo con el fin de evitar la acumulación de residuos sólidos en estos sitios.

(Decreto 2981 de 2013, art. 30).” (resaltado fuera de texto)

Conforme lo expuesto, un área rural pueda ser considerada como una APS o hacer parte de una APS, en la medida que el desarrollo de las actividades que hacen parte de la prestación del servicio público de aseo, propende por el desarrollo de las mismas en consideración al saneamiento básico del cual deben gozar todos los usuarios, independiente de su ubicación y en consideración a que la prestación de actividades como el barrido de áreas públicas, comprende todas aquellas que se han considerado de conformidad al Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos - PGIRS.

En cuanto refiere a la recolección a través de cajas de almacenamiento, el citado Decreto señala:

“ARTÍCULO 2.3.2.2.2.3.35. NORMAS SOBRE RECOLECCIÓN A PARTIR DE CAJAS DE ALMACENAMIENTO. La recolección mediante cajas de almacenamiento se sujetará, entre otras, a las siguientes condiciones:

1. Se empleará para aquellos usuarios que individual o colectivamente generen residuos en cantidad suficiente que justifique su utilización a juicio de la persona prestadora del servicio público de aseo.

2. Se utilizarán también cajas de almacenamiento en aquellas áreas en las cuales no existan unidades de almacenamiento o infraestructura vial, o la existente resulte insuficiente para permitir el ingreso de los vehículos de recolección. En tales casos, la persona prestadora del servicio público de aseo coordinará con los usuarios o la comunidad el traslado de los residuos hasta las cajas de almacenamiento.

3. Las cajas de almacenamiento deberán ser compatibles con los vehículos destinados a este tipo de recolección.

4. En áreas públicas, la persona prestadora del servicio público de aseo deberá determinar la conveniencia de ubicar las cajas de almacenamiento en un sitio específico, para la recolección de los residuos, con el fin de evitar que se generen puntos críticos.

5. Las cajas de almacenamiento localizadas en áreas públicas deberán mantenerse en un adecuado estado de presentación, limpieza e higiene por parte de la persona prestadora del servicio público de aseo.

(Decreto 2981 de 2013, artículo 36).” (subraya fuera de texto)

A su vez, el cobro del servicio público de aseo se realiza tomando en consideración los siguientes aspectos: (i) la clasificación del suscriptor o usuario y el uso del inmueble; (ii) la estratificación socioeconómica del inmueble; y (iii) la metodología tarifaria establecida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA.

De igual forma, el servicio público de aseo difiere de los demás servicios públicos domiciliarios, pues al no prestarse a través de redes, su medición se efectúa a través de un estimado por áreas de prestación, con base en los pesajes que se realizan en el sitio de disposición final a través de una distribución del peso total registrado entre los suscriptores de cada área.

En este sentido, al igual que como ocurre con los demás servicios públicos domiciliarios, en el caso del servicio público de aseo, cuando los suscriptores y/o usuarios desarrollan actividades de orden residencial, comercial, industrial u oficial en un inmueble, que generan residuos sólidos, al efectuar la solicitud del servicio de forma individual celebran el contrato de servicios públicos con el respectivo prestador, quien tomando en consideración la clasificación del suscriptor o usuario y el uso del inmueble, la estratificación socioeconómica y la metodología tarifaria establecidas por la CRA, define la tarifa correspondiente para efectos del cobro del servicio, el cual se realiza de forma individual a cada predio.

Ahora, en cuanto refiere de forma puntual al cobro o facturación del componente de “limpieza urbana”, es preciso mencionar que la Resolución compilatoria CRA 943 de 2021 contempla dos tipos de prestadores: i) grandes prestadores, los cuales realizan la prestación en áreas con más de 5.000 suscriptores y ii) pequeños prestadores, es decir, aquellos que realizan prestación en áreas con menos de 5.000 suscriptores. Estos últimos prestadores, consideran una clasificación adicional, la cual hace parte de las condiciones de prestación del servicio según el área a la cual se realice, aspectos que serán determinantes en la metodología tarifaria a ser aplicada.

Sobre el particular, el artículo 5.3.2.1.1. de la Resolución compilatoria CRA 943 de 2021, respecto de la metodología tarifaria aplicable a grandes prestadores señala:

“ARTÍCULO 5.3.2.1.1. ÁMBITO DE APLICACIÓN. El presente título establece el régimen tarifario y la metodología tarifaria aplicable a las personas prestadoras del servicio público de aseo que atiendan municipios y/o distritos con más de 5.000 suscriptores en el área urbana y de expansión urbana, y todas las personas prestadoras de las actividades de disposición final, transferencia y aprovechamiento que se encuentren en el área rural, salvo las excepciones contenidas en la ley, especialmente las señaladas en el parágrafo 1o del artículo 87 de la Ley 142 de 1994.

En todo caso, cuando en los contratos suscritos por las personas prestadoras del servicio público de aseo con más de 5.000 suscriptores en el área urbana, se pacte la sujeción del mismo a la metodología tarifaria que expida la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA, se dará aplicación al presente título.

PARÁGRAFO 1. En caso de que existan áreas de prestación del servicio que incorporen zonas rurales, la persona prestadora del servicio público de aseo podrá aplicar las disposiciones contenidas en el presente título en las mencionadas zonas.

PARÁGRAFO 2. La persona prestadora que cuenta con APS en diferentes municipios y/o distritos, tendrá que aplicar la metodología establecida en el presente título en aquellas áreas ubicadas en municipios y/o distritos con un número de suscriptores mayor a 5.000. En las APS de los demás municipios y/o distritos, continuará cobrando las tarifas derivadas de la aplicación del Título 6 de la Parte 3 del Libro 5 y del Título 1 de la Parte 5 del Libro 5 de la presente resolución.

(Resolución CRA 720 de 2015, art. 1).” (resaltado fuera de texto)

Conforme la norma en cita, particularmente según lo señala el parágrafo primero, esta metodología tarifaria también podrá ser aplicada en áreas de prestación del servicio que incorporen zonas rurales.

Asimismo, la metodología tarifaria aplicable a los prestadores que atienden municipios de hasta 5.000 suscriptores, establecida en el artículo 5.3.5.1.6. de la Resolución CRA 943 de 2021, señala:

“ARTÍCULO 5.3.5.1.6. SEGMENTACIÓN. Para efectos de la aplicación de lo establecido en el presente Título, se tendrán en cuenta los siguientes segmentos:

1. PRIMER SEGMENTO: corresponde a las personas prestadoras que atiendan en municipios de 4.001 hasta 5.000 suscriptores en el área urbana a 31 de diciembre de 2018. La metodología tarifaria que deberán aplicar se encuentra contenida en el Capítulo 2 del presente Título. Las personas prestadoras de este segmento podrán incorporar áreas rurales dentro de la misma APS.

2. SEGUNDO SEGMENTO: corresponde a las personas prestadoras que atiendan en municipios de hasta 4.000 suscriptores en el área urbana a 31 de diciembre de 2018. La metodología tarifaria que deberán aplicar se encuentra contenida en el Capítulo 3 del presente Título. Las personas prestadoras de este segmento podrán incorporar áreas rurales dentro de la misma APS.

3. TERCER SEGMENTO: corresponde a las personas prestadoras que atiendan en centros poblados rurales que no fueron incluidos en un APS del primer y segundo segmento del presente artículo, ni en el ámbito de aplicación del artículo 5.3.2.1.1 de la presente resolución. La metodología tarifaria que deberán aplicar las personas prestadoras de este segmento se encuentra contenida en el Capítulo 4 del presente Título.

PARÁGRAFO. El número de suscriptores del municipio en su área urbana corresponderá al registrado en el Sistema Único de información (SUI) administrado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD).

(Resolución CRA 853 de 2018, art. 6).” (subraya fuera de texto)

De esta forma, es preciso mencionar que las metodologías tarifarias diseñadas para los prestadores del servicio público de aseo, independiente del tipo de prestador, así como del área prestación del servicio, considera las áreas rurales.

CONCLUSIONES

De conformidad con las consideraciones expuestas, se procede a dar respuesta a los interrogantes presentados en el escrito de consulta, así:

1. “¿La prestación del servicio público de aseo en el sector rural, es obligatoria?”

El servicio público de aseo deberá ser prestado en condiciones de calidad y continuidad en todas las actividades que este comprende, enumeradas y definidas en los artículos 2.3.2.2.2.1.13 y 2.3.2.1.1., respectivamente, del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 que se hayan definido en la Ley, la regulación y el PGIRS.

Dentro de las actividades que hacen parte de la prestación del servicio de aseo se encuentran, entre otras, la recolección y transporte, siendo responsabilidad de los municipios y distritos asegurar la prestación del servicio en todo el territorio, conforme con lo señalado en el Decreto 1077 de 2015.

2. “¿Puede la empresa de servicios públicos de aseo instalar un contendor para desechos y residuos sólidos o la basura generada por la comunidad rural en un predio privado? (sic)

3. ¿Puede la empresa de servicios públicos de aseo instalar un contendor para desechos y residuos sólidos o la basura generada por la comunidad rural en el espacio público?” (sic)

Para la prestación del servicio de recolección en zonas rurales, se exigen algunas condiciones como son la existencia de vías adecuadas, sitios de almacenamiento colectivo y disposición de cajas de almacenamiento, según lo descrito en el artículo 2.3.2.2.2.3.29 del Decreto 1077 de 2015.

De esta forma, el citado artículo consagra que de no ser viable la recolección domiciliaria para cada inmueble, en atención a la no existencia de vías adecuadas, se deberá disponer al menos de sitios de almacenamiento colectivo, como lo son las cajas de almacenamiento, las cuales deberán ser puestas en sitios previamente convenidos con la comunidad y que permitan al prestador las condiciones de maniobrabilidad para los vehículos recolectores, así como el fácil acceso para los usuarios.

En igual medida, la norma establece que la ubicación de estas cajas de almacenamiento colectivo, no deberán causar molestias o impacto a la comunidad vecina y deberán ser adecuadas y suficientes, aspectos que se reiteran en el artículo 2.3.2.2.2.3.35. del citado Decreto.

Finalmente, es preciso mencionar que los costos asociados al servicio público de aseo y asumidos por los usuarios a través de las tarifas, implican la ejecución de diferentes actividades, las cuales se realizan no solo en la zona en que habitan los usuarios, sino además en las áreas públicas del APS.

4. “¿Puede la empresa de servicios públicos de aseo generar el cobro vía factura del servicio sin que exista un contrato firmado?

5. ¿Qué implicaciones tiene para el ciudadano que se niega a firmar un contrato para que le presten el servicio público de aseo con la empresa prestadora?

6. ¿Es obligatorio que un ciudadano residente en el sector rural firme el contrato para que le presten del servicio Público de aseo o se puede negar?

7. ¿Qué Ley permite que la empresa de servicios públicos de aseo genere cobros vía factura, por concepto de la prestación del servicio Público de aseo en el sector rural, sin que existan un documento firmado entre el ciudadano y la empresa prestadora?”

Cuando esté disponible en una zona la prestación de servicios públicos de acueducto y saneamiento básico, como es el caso del servicio público de aseo, es obligatorio vincularse como usuario, de conformidad con lo señalado en el parágrafo del artículo 16 de la Ley 142 de 1994. De no considerar el usuario vincularse, deberá contar con una alternativa que no causa perjuicios a la comunidad, la cual deberá ser presentada ante esta Superintendencia para la correspondiente valoración y aprobación.

A su vez, el artículo 128, en concordancia con el artículo 129 de la Ley 142 de 1994 señala que la existencia del contrato de servicios públicos se produce cuando confluyen los siguientes aspectos: i) el momento en que el prestador ha definido las condiciones uniformes con las cuales ofrece prestar el servicio, y ii) el usuario potencial del servicio solicita recibirlo en un inmueble determinado, siempre que tanto el solicitante como el inmueble, cumplan con las condiciones previstas por el prestador en la regulación aplicable al servicio correspondiente.

En igual medida, en el marco de lo consagrado en el artículo 128, el contrato de servicios públicos es un contrato de adhesión, por cuanto sus condiciones generales son diseñadas, en principio, por el prestador para sus usuarios, los cuales deben gozar de igualdad en la prestación del servicio, por lo que, a su vez, contiene condiciones de carácter uniforme. En igual medida es consensual, en virtud de que su formación requiere del libre acuerdo entre las partes que lo celebran.

De esta forma, para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, el artículo 1.13.2.1.4. de la Resolución Compilatoria CRA 943 de 2021 establece el deber de publicidad de los contratos de condiciones uniformes de estos servicios, así como de sus modificaciones, con el fin de que surta el conocimiento para todos los usuarios de las condiciones de prestación, así como de los derechos que les asiste, bajo este contexto, la publicación o conocimiento del contrato de prestación por parte del usuario, se convierte en un requisito de carácter obligatorio para el prestador, so pena de la inoponibilidad de las condiciones contenidas en estos de cara al usuario.

Lo anterior, considerando que no necesariamente existe la suscripción de un contrato entre el prestador y el usuario, en la medida que basta con que el usuario solicite la prestación y el prestador defina las condiciones de prestación, lo cual se surte con la publicidad de las condiciones, la cual se realizará según la zona de prestación, a través de medios “(…) con tanta amplitud como sea posible (…)”

Así, realizada la prestación del servicio por parte de un prestador, según las personas habilitadas para el efecto en el marco de lo señalado en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, surge el derecho para este de cobrar, a través de la factura, dicha prestación y para el usuario surgirá la obligación de pago.

No obstante, el usuario podrá presentar ante el prestador peticiones quejas y reclamos en el marco de lo contemplado en el artículo 152 de la Ley 142 de 1994, quien deberá resolverlas dentro de los 15 días contados a partir de su presentación. De no estar de acuerdo con la respuesta, el usuario frente a los actos de: i) negativa del contrato, ii) suspensión, iii) terminación, iv) corte v) facturación, podrá presentar recurso de reposición ante el prestador y en subsidio el recurso de apelación ante esta Superintendencia, según lo descrito en el artículo 154 ibídem.

8. “¿Qué metodología debe utilizar la empresa prestadora del servicio público de aseo para establecer la tarifa por el servicio que presta en el sector rural?”

El servicio público de aseo se encuentra regulado y su cobro debe atender los componentes de las fórmulas tarifas establecidas, para el caso de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), contenidas en la Resolución compilatoria CRA 943 de 2021 y aquellas que la modifiquen, adicionen o deroguen.

De conformidad con lo dispuesto en la Resolución CRA 943 de 2021, las metodologías tarifarias para el servicio público de aseo aplicadas por un prestador para el área urbana son extensivas al área rural, atendiendo a las reglas establecidas en los artículos 5.3.2.1.1. y 5.3.5.1.6., según se trate de grandes o pequeños prestadores, respectivamente.

9. “¿El usuario debe pagar el valor registrado en la factura del Servicio Público de aseo, toda vez que la empresa instaló un contenedor, pero la mayoría de personas que disponen ahí las basuras son viajeros o turistas?”

El cobro del servicio público de aseo se realiza tomando en consideración: (i) la clasificación del suscriptor o usuario y el uso del inmueble; (ii) la estratificación socioeconómica del inmueble; y (iii) el marco de la metodología tarifaria establecida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico.

En cuanto a la regulación tarifaria del servicio público de aseo, es de considerar que no contempla, por regla general y atendiendo a las particularidades del servicio, la medición individual para la determinación de la tarifa a pagar por cada suscriptor, sino parámetros generales de producción de residuos por suscriptor o de medición de residuos por áreas de prestación, entre otros.

En este sentido, dentro de los costos de prestación del servicio, tales como la recolección, transporte, barrido de áreas públicas, entre otros, se considera los mecanismos como el prestador realiza o lleva acabo cada actividad, de esta forma, si el prestador realiza la prestación a través de contenedores o cajas de almacenamiento, según sea el caso particular, además de poder ser procedente este sistema de prestación, le asiste el derecho de cobrar el valor por esta prestación, y la metodología tarifaria le remunerará la misma conforme a dichos mecanismos particulares.

A su vez, tal como ya fue mencionado en respuestas anteriores, los costos asociados al servicio público de aseo y asumidos por los usuarios a través de las tarifas, además de los cobros particulares por la prestación del servicio a cada usuario, implican el cobro de la ejecución de diferentes actividades, las cuales se realizan no solo en la zona en que habitan los usuarios, sino además en las áreas públicas del APS definida por cada prestador.

10. “¿Cuál es el marco jurídico, legal y regulatorio que aborda todo lo relacionado con la prestación del servicio Público de aseo para el sector rural?”

Atendiendo lo señalado en las respuestas anteriores, el marco legal y regulatorio general para la prestación del servicio público de aseo, está dispuesto principalmente en la Ley 142 de 1994, el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 y la Resolución Compilatoria CRA 943 de 2021, entre otros.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

ANA KARINA MÉNDEZ FERNÁNDEZ

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PAGINA>.

1. Radicado 20235290574412

TEMA: PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO

Subtemas: Régimen aplicable en áreas rurales

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”

6. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”.

7. “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones”