CONCEPTO 171 DE 2024

(mayo 7)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

<Esta norma no incluye análisis de vigencia>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.,

Señora

XXXXXXXXXXX

XXXXXgmail.com

Ref.  Solicitud de concepto⁽¹⁾

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020⁽²⁾, la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “(…) absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011⁽³⁾, sustituido por el artículo 1o de la Ley 1755 de 2015⁽⁴⁾.

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

A continuación, se transcribe la consulta elevada:

“1. ¿Las alcaldías municipales están facultadas para realizar el pago de matrículas de acueducto de un proyecto de vivienda o dicho pago constituiría un detrimento patrimonial?

2. ¿Si en un Contrato de construcción de un proyecto de vivienda, el Municipio se comprometió a realizar el pago de las matrículas esta cláusula estaría en contra de una disposición legal?

Finalmente, agradezco el envío de la normativa que regula este componente (pago de matrículas de acueducto).”.

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Ley 142 de 1994⁽⁵⁾.

Concepto SSPD-OJ-2023-156.

Resolución CRA 943 de 2021.

CONSIDERACIONES

Previo a realizar el estudio sobre las inquietudes planteadas en la consulta es necesario señalar que, conforme con lo dispuesto en los artículos 79 de la Ley 142 de 1994 y 6o del Decreto 1369 de 2020, esta Superintendencia ejerce las funciones de inspección, vigilancia y control en los siguientes escenarios: a) para vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y los actos administrativos a los que están sujetas las personas naturales o jurídicas que prestan servicios públicos domiciliarios; b) con el fin de proteger y apoyar la participación de los usuarios de los mismos; y c) cuando haya lugar a sancionar las violaciones al régimen de los servicios públicos, siempre y cuando esta función, por expresa disposición legal, no se encuentre en cabeza de otra autoridad.

Por lo anterior, esta Oficina no emitirá pronunciamiento sobre las facultades de los alcaldes, ni podrá determinar las acciones que puede o no adelantar un ente territorial; no obstante, se abordará la consulta de manera general, con el fin de brindar una ilustración sobre la materia, a efectos de que sea el ente territorial quien realice el análisis pertinente de cara a adoptar las decisiones que se ajusten a la ley aplicable al efecto.

En un primer escenario, cabe señalar que el artículo 134 de la Ley 142 de 1994 establece que, por regla general, cualquier persona capaz de contratar, que habite o utilice un inmueble, tiene derecho a recibir los servicios públicos domiciliarios cumpliendo para ello todas las exigencias necesarias para su prestación.

Por tanto, la prestación de estos servicios será posible únicamente, si, tanto quien los solicita, como el inmueble destinatario de estos, cumplen con los requerimientos técnicos y legales establecidos en la normatividad aplicable, empezando desde su conexión o acceso a las redes de suministro de los prestadores.

En tal sentido, así como la solicitud de conexión del servicio debe ser efectuada por la persona que tenga capacidad para hacerlo, debido a lo cual dará cumplimiento a los requerimientos legales y regulatorios exigidos, en idéntica medida le corresponde cubrir los costos que se deriven de las actividades que se realicen para dar cumplimiento a su requerimiento sobre ese particular.

De acuerdo con lo anterior debe precisarse que, a partir del 1 de enero de 1999, en materia de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, se eliminó lo que se conocía como “derecho de conexión o matrícula”.

Lo anterior tuvo ocasión con la expedición de la Resolución CRA 151 de 2001, que fue compilada en la Resolución CRA 943 de 2021 -actualmente vigente-, por medio de la cual la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA en su artículo 2.2.9. establece lo siguiente:

“ARTÍCULO 2.2.9. ESTANDARIZACIÓN DE DENOMINACIONES DE COBROS POR CONEXIÓN. Una vez cumplido el plazo establecido en el inciso segundo del artículo anterior, deberán eliminarse los cobros denominados "Derechos de Conexión", "Derechos de Red", "Cargos de Redes", "Derechos de Suministro" o "Matrícula", entre otros. A partir del 1 de enero de 1999, los cobros que realicen las personas prestadoras por conectar un inmueble o grupo de inmuebles solo podrán ser denominados "Costos Directos de Conexión" o "Cargos por Expansión del Sistema". (Resolución CRA 151 de 2001, art. 2.4.4.9). (Subrayas y negrillas de la Oficina).

Según se lee, los criterios que antes eran denominados “matrícula” o “derecho de conexión del inmueble”, fueron modificados por la regulación, y actualmente se denominan como “Aportes o Costos de Conexión”.

De este modo, a su vez resulta importante hacer alusión a los “elementos de las fórmulas tarifarias”, particularmente a los “cargos por aportes de conexión”, establecidos en el numeral 90.3 del artículo 90 de la Ley 142 de 1994, que se definen de la siguiente forma:

“ARTÍCULO 90. ELEMENTOS DE LAS FÓRMULAS DE TARIFAS. Sin perjuicio de otras alternativas que puedan definir las comisiones de regulación, podrán incluirse los siguientes cargos:

(…)

90.3. Un cargo por aportes de conexión el cual podrá cubrir los costos involucrados en la conexión del usuario al servicio. También podrá cobrarse cuando, por razones de suficiencia financiera, sea necesario acelerar la recuperación de las inversiones en infraestructura, siempre y cuando estas correspondan a un plan de expansión de costo mínimo. La fórmula podrá distribuir estos costos en alícuotas partes anuales.

El cobro de estos cargos en ningún caso podrá contradecir el principio de la eficiencia, ni trasladar al usuario los costos de una gestión ineficiente o extraer beneficios de posiciones dominantes o de monopolio.

Las comisiones de regulación siempre podrán diseñar y hacer públicas diversas opciones tarifarias que tomen en cuenta diseños óptimos de tarifas. Cualquier usuario podrá exigir la aplicación de una de estas opciones, si asume los costos de los equipos de medición necesarios”. (Subrayas de la Oficina).

En atención a dicha norma puede decirse que el cargo por aportes de conexión se constituye como uno de los elementos que pueden ser tenidos en cuenta para efectos de diseñar las fórmulas tarifarias de los servicios públicos domiciliarios, que se encuentra en cabeza de las Comisiones de Regulación.

De este modo, su característica principal encuentra por objeto principal remunerar los costos en que incurren los prestadores cuando conectan, por primera vez, los inmuebles de los usuarios a sus redes de suministro, para asegurar la prestación de los servicios.

En línea con lo anterior, el artículo 95 ibidem prevé la facultad de exigir aportes de conexión como parte del diseño tarifario, de la siguiente forma:

“ARTÍCULO 95. FACULTAD DE EXIGIR APORTES DE CONEXIÓN. Los aportes de conexión pueden ser parte de la tarifa; pero podrán pagarse, entre otras formas, adquiriendo acciones para el aumento de capital de las empresas, si los reglamentos de estas lo permiten.

Se prohíbe el cobro de derechos de suministro, formularios de solicitud y otros servicios o bienes semejantes. Pero si una solicitud de conexión implicara estudios particularmente complejos, su costo, justificado en detalle, podrá cobrarse al interesado, salvo que se trate de un usuario residencial perteneciente a los estratos 1, 2, 3.” (Subrayas de la Oficina).

Ahora bien, en lo que atañe a los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, los aportes de conexión, así como los costos directos para su conexión, se encuentran definidos en el artículo 1.2.1.1 de la Resolución CRA 151 de 2001, compilada en la Resolución CRA 943 de 2021, así:

“ARTÍCULO. 1.2.1. DEFINICIONES.

(…)

Aportes de Conexión. Son los pagos que realiza el suscriptor o suscriptor potencial para conectar un inmueble por primera vez, o para cambiar el diámetro de la acometida, al sistema o red existente. Están compuestos por los Costos Directos de Conexión y por los Cargos por Expansión del Sistema. (Resolución CRA 151 de 2001 art. 1.2.1.1). (Modificado por Resolución CRA 271 de 2003 art. 1o).

(…)

Costos Directos de Conexión. Son los costos en que incurre la persona prestadora del servicio de acueducto o alcantarillado para conectar un inmueble al sistema o red de distribución existente, por concepto de medidor, materiales, accesorios, mano de obra y demás gastos necesarios.

También se consideran como Costos Directos de Conexión los de diseño, interventoría, restauración de vías y del espacio público deteriorado por las obras de conexión, así como los estudios particularmente complejos, en caso de presentarse. En todo caso, sólo se podrán incluir, los costos directos relacionados con la conexión por primera vez de un inmueble o grupo de inmuebles. (Resolución CRA 151 de 2001 art. 1.2.1.1). (Modificado por Resolución CRA 271 de 2003 art. 1o). (Subrayas de la Oficina).

Estas definiciones se encuentran consonantes con lo dispuesto en los artículos 2.2.1 y 2.2.2 de la Resolución ibidem, en los cuales se establecen los cobros por aportes de conexión y la fórmula para calcularlos, así:

“ARTÍCULO 2.2.1. COBROS POR APORTES DE CONEXIÓN. Lo establecido en la presente Parte es aplicable a todas las personas prestadoras de los servicios de Acueducto y Alcantarillado, con excepción de los sistemas administrados por organizaciones comunitarias que atienden menos de 2.400 usuarios. (Resolución CRA 151 de 2001, art. 2.4.4.1).

ARTÍCULO 2.2.2. CÁLCULO DE LOS COSTOS DIRECTOS DE CONEXIÓN. Las personas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado podrán cobrar al suscriptor por cada inmueble los costos en que incurren para su conexión al sistema o red existentes. Para determinar dichos costos, tendrán en cuenta los siguientes elementos:

a. Un análisis de costos unitarios.

b. Hasta un 20% por concepto de administración, depreciación de los instrumentos y herramientas, imprevistos y utilidad (A.I.U).

c. El medidor, si la persona prestadora lo suministra. En el caso que el usuario o suscriptor lo adquiera con otro proveedor, el mismo deberá cumplir con las especificaciones técnicas establecidas por la persona prestadora. Para la verificación del cumplimiento de dichas especificaciones y la calibración del medidor, la persona prestadora podrá aumentar el costo directo de conexión hasta en el equivalente al 10% del valor al cual la persona prestadora vende ese tipo de medidor a sus usuarios.

PARÁGRAFO. Si una solicitud de conexión implicara estudios particularmente complejos, su costo debidamente justificado, podrá cobrarse al interesado, salvo que se trate de un usuario residencial perteneciente a los estratos 1, 2 y 3. (Resolución CRA 151 de 2001, art. 2.4.4.2).”.

De acuerdo con la normativa hasta aquí estudiada, puede decirse entonces que los aportes por conexión son elementos que pueden incluirse dentro de las fórmulas tarifarias de los servicios públicos domiciliarios. Por tanto, los cargos que se originen a partir de estos están fundamentados en los costos directos de conexión en que incurra un prestador para conectar por primera vez uno o varios predios a su sistema o red de distribución, o por la expansión del sistema.

En todo caso, los pagos que se realicen por estos conceptos no pueden trasladar al usuario o suscriptor los costos de una gestión ineficiente o extraer beneficios de posiciones dominantes o de monopolio, y solo pueden incluir, en relación con lo mencionado anteriormente, el valor del medidor, los materiales, accesorios, la mano de obra y demás gastos necesarios que se hayan tenido para cumplir con ese propósito.

Asimismo puede decirse que los aportes de conexión no constituyen un título valor, así como tampoco un bien que se pueda enajenar, ceder o transferir de una persona a otra, pues el único derecho que otorgan son los de la conexión por primera vez de un inmueble o grupo de estos a las redes del servicio público domiciliario correspondiente.

De tal manera que, cada vez que se requiera conectar un inmueble por primera vez a un servicio público domiciliario, se causarán estos costos, los cuales están asociados directamente con el predio al que se le concedió la conexión a la red. Por esta razón, los valores allí originados se verán reflejados en las facturas de servicios públicos, una vez se comience a suministrar el correspondiente servicio.

Adicional a lo hasta ahora expuesto, esta Oficina se refirió a esta temática particular a través de Concepto SSPD-OJ-2023-156, al señalar lo siguiente:

“(…) En esa medida, los aportes por conexión sólo proceden por una única vez, y son cobrados de forma directa por el prestador del servicio al usuario que solicita por primera vez dicha conexión, a través de la factura correspondiente. En este sentido se colige, que cuando se realiza la venta de un inmueble, esta incluye las conexiones de los servicios públicos domiciliarios con que cuente el predio, ya que se trata de inmuebles por adhesión, en razón a que se encuentran adheridos al suelo, y por este hecho no pueden trasladarse de un lugar a otro.”.

Ahora bien, con relación a quien debe o puede asumir dichos costos, es necesario remitirse a lo señalado en el artículo 97 de la Ley 142 de 1994, así:

“ARTÍCULO 97. MASIFICACIÓN DEL USO DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS. Con el propósito de incentivar la masificación de estos servicios las empresas prestatarias de los mismos otorgarán plazos para amortizar los cargos de la conexión domiciliaria, incluyendo la acometida y el medidor, los cuales serán obligatorios para los estratos 1, 2 y 3.

En todo caso, los costos de conexión domiciliaria, acometida y medidor de los estratos 1, 2 y 3 podrán ser cubiertos por el municipio, el departamento o la nación a través de aportes presupuestales para financiar los subsidios otorgados a los residentes de estos estratos que se beneficien con el servicio y, de existir un saldo a favor de la persona prestadora del servicio, se aplicarán los plazos establecidos en el inciso anterior, los cuales, para los estratos 1, 2 y 3, por ningún motivo serán inferiores a tres (3) años, salvo por renuncia expresa del usuario”. (negrilla fuera de texto).

En consecuencia, en relación con los costos de conexión sobre los que se ha hecho mención, los mismos: (i) pueden ser cubiertos en todo o en parte por el municipio, el departamento o la Nación, con cargo a subsidios de los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos - FSRI; y (ii) la parte que no sea cubierta por el subsidio deberá ser financiada por el prestador, para que su pago se amortice en su totalidad en el término establecido.

De otro lado, en atención a las inquietudes planteadas que aluden a la posibilidad de que un municipio lleve a cabo el pago por concepto de los aportes de conexión cuando se trata de un proyecto de vivienda, es preciso señalar que, como se aludió en el párrafo anterior, estos pagos pueden efectuarse con cargo a los fondos aludidos, cuyos recursos son de destinación específica y, por tanto, pasan a hacer parte del gasto público, toda vez que se registran e incorporan al presupuesto de los entes territoriales (municipios, distritos o departamentos), aunque en cuenta separada e independiente.

Lo anterior puede efectuarse en virtud de un contrato o convenio de transferencia de subsidios que deberá suscribir el ente territorial con los prestadores de los servicios públicos. Sin embargo, la inexistencia de dichos acuerdos no exime a la autoridad municipal, distrital o departamental (según sea el caso) de efectuar la transferencia de los mencionados recursos, cuando los prestadores hayan aplicado dichos subsidios del cargo de la conexión domiciliaria a los usuarios de estrato 1, 2 y 3, y de manera posterior hayan expedido las correspondientes cuentas de cobro o facturas, más aún, si en el FSRI ya se ha realizado la apropiación presupuestal pertinente, con esta destinación particular.

Finalmente, teniendo en cuenta que, como se dijo, los recursos del FSRI pasan a ser parte del erario, respecto de su manejo pueden efectuarse los controles ciudadanos y fiscales respectivos, los cuales están en cabeza de las autoridades a las que la ley les asignó dichas facultades.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:

- Conforme lo dispone el artículo 2.2.9 de la Resolución CRA 943 de 2021, a partir del 1 de enero de 1999, los cobros anteriormente denominados “matrícula” o “derecho de conexión del inmueble”, que realizaban los prestadores de estos servicios, se denominan actualmente “Aportes o Costos de Conexión”.

- El artículo 90 de la Ley 142 de 1994, establece los elementos que pueden conformar las fórmulas tarifarias y determina que pueden incluirse en la factura de servicios públicos domiciliarios, entre otros, los aportes por conexión que buscan remunerar, por una única vez, los costos en que incurren los prestadores cuando conectan los inmuebles de los usuarios a sus redes de prestación de servicios, o para cambiar el diámetro de la acometida, al sistema o red existente.

- Los costos de conexión pueden ser cubiertos en todo o en parte por la Nación, departamentos o municipios, con cargo a subsidios de los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos – FSRI, debido a lo cual la entidad territorial respectiva deberá suscribir un convenio o contrato de transferencia con los prestadores.

- La inexistencia de los convenios o contratos de transferencia no exime a la autoridad territorial de efectuar la transferencia de los recursos, cuando los prestadores hayan expedido las correspondientes cuentas de cobro o facturas, más aún, si en el FSRI ya se ha realizado la apropiación presupuestal pertinente, con esta destinación particular.

- Finalmente, de acuerdo con las funciones a cargo de esta Superintendencia, previstas por el artículo 79 de la Ley 142 de1994 y el artículo 6o del Decreto 1369 de 2020, esta Oficina no puede definir el alcance de la competencia de los municipios, ni determinar la legalidad de los compromisos adquiridos en un contrato de construcción de un proyecto de vivienda.

Finalmente, se le informa que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

MANUEL ALEJANDRO MOLINA RUGE

Jefe Oficina Asesora Jurídica.

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Radicado 20245291191382.

TEMA: CARGOS POR CONEXIÓN.

Subtema: Facultades de los municipios.

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”.

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.