DATOS
BUSCAR
ÍNDICE
DESCARGAS
DESARROLLOS
MODIFICACIONES
CONCORDANCIAS
NOTIFICACIONES
ACTOS DE TRÁMITE
ABOGACÍA
VIDEOS
CONCEPTO 177 DE 2025
(abril 29)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “...absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios.”
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A través de la comunicación del asunto, dirigida a varias entidades públicas y del sector, se menciona que el “CONJUNTO RESIDENCIAL (...)” ha manifestado su preocupación respecto del incremento de los servicios públicos domiciliarios y a un posible cambio de estrato, para lo cual “(...) el 27 de febrero de 2025, crearon la Asociación de Comerciantes del Tintal (ASOTINTAL), mediante la cual han iniciado varias acciones de sensibilización respecto a los beneficios de un comercio barrial de bajo impacto que cumpla con todos los requisitos exigidos por las autoridades competentes, así como una campaña de mitigación de los impactos del ejercicio comercial.”.
No obstante, con el fin de despejar algunas dudas que serán resueltas en el acápite de conclusiones de esta respuesta, ASOTINTAL propone una audiencia pública con fecha de 10 de abril de 2025.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015[6]
Concepto SSPD-OJ-2019-715
CONSIDERACIONES
Previo a realizar el análisis de la consulta, es necesario indicar que en esta instancia no es posible emitir pronunciamientos y/o decidir situaciones de carácter particular y concreto como la referida, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superintendencia y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
Ahora bien, aun cuando los interrogantes se plantean para obtener una respuesta mediante una audiencia pública, considera pertinente esta Oficina Asesora Jurídica absolverlos por escrito y de persistir duda sobre el particular, atender el respectivo requerimiento por esta vía, como quiera que, se reitera, a través de la instancia de consulta no es posible emitir pronunciamiento de carácter particular y, el hecho de atender una citación a una audiencia donde se tratarán cuestiones concretas sobre la comunicación presentada, podría involucrar el desconocimiento del alcance de la modalidad de consulta al derecho de petición.
Claro lo anterior, se hará una breve precisión sobre: i) la clasificación de inmuebles y ii) defensa del usuario en sede del prestador, para posteriormente atender los interrogantes en la parte de conclusiones.
- Clasificación de los usuarios de los servicios públicos
Considerando que los usuarios y/o suscriptores de cualquier servicio público domiciliario se benefician del mismo siempre que desarrollen actividades de orden residencial, comercial, industrial u oficial, en un predio o inmueble previamente asociado a una cuenta contrato o número de identificación interno asignado por el prestador, se hace necesario hacer referencia a la clasificación de los inmuebles, para efectos del cobro de la tarifa de los servicios públicos, la cual, por regla general, para el servicio de acueducto y alcantarillado se lleva a cabo en función del consumo, mientras que para el servicio público de aseo, de acuerdo con el uso que se da a dichos inmuebles y al volumen de residuos.
En todo caso, la clasificación depende en forma exclusiva de los resultados de las visitas realizadas por los prestadores de servicios públicos a los inmuebles, de la aplicación de los lineamientos señalados por las Comisiones de Regulación y del procedimiento previsto para ello en las condiciones uniformes de los contratos. En relación con el servicio público de aseo, y para efectos de su facturación y cobro, los usuarios se clasifican en consideración al volumen de residuos que generan y al uso que le dan al inmueble.
Para el efecto, los invitamos a consultar el Concepto Unificado SSPD-OJU-2009-10, actualizado el 7 de octubre de 2020, en el link: https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_superservicios_2009_2020.htm
ii) Defensa del usuario en sede del prestador.
Al respecto, se debe tener presente que no existe limitación legal para que un prestador pueda verificar las condiciones y/o la actividad desarrollada en el predio o inmueble, a efectos de clasificarlo. En ese sentido, en caso de que un usuario manifieste inconformidad con la clasificación (lo que repercute en la facturación del servicio), la Ley 142 de 1994 consagra, a partir del artículo 152 y siguientes, el procedimiento de defensa del suscriptor y/o usuario en sede del prestador, a través del cual se desarrolla el derecho de estos a presentar peticiones, quejas y/o recursos relacionados con el servicio público de que se trate, los cuales se tramitaran conforme con lo previsto en la Ley 1437 de 2011, para el trámite del derecho de petición.
Así, frente a una inconformidad con la clasificación de las unidades residenciales y/o independientes conexas a un predio, es necesario que el usuario agote el procedimiento de reclamación ante el prestador, presentando la correspondiente solicitud. Valga anotar que, conforme lo dispone el inciso 3° del artículo 154 de la Ley 142 de 994, “En ningún caso, proceden reclamaciones contra facturas que tuviesen más de cinco (5) meses de haber sido expedidas por las empresas de servicios públicos”, lo que en otras palabras significa, que el usuario contará con cinco (5) meses, a partir de la expedición de la factura donde se cobre el servicio de aseo, en atención a la clasificación de la unidad, para reclamar dicha clasificación.
Una vez expedida la correspondiente respuesta dentro de los quince (15) días siguientes, contados a partir de su presentación (según lo prevé el artículo 158 de la Ley 142 de 1994), de persistir la inconformidad con la respuesta en relación con la clasificación de las unidades residenciales y/o independientes, podrá presentar el recurso de reposición ante el mismo prestador que expidió la respuesta y en subsidio de apelación en contra de dicho acto, instancia que será tramitada por esta Superintendencia, en calidad de superior funcional.
No obstante, la posibilidad de presentar recursos se encuentra restringida a la existencia del contrato de servicios públicos domiciliarios suscrito entre el usuario y/o suscriptor y la persona prestadora del servicio y a que versen sobre “actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa” (art. 154 de la Ley 142 de 1994), o el prestador, pues de lo contrario, esta entidad no tiene la posibilidad de revisar si las decisiones emitidas se ajustan o no al régimen de los servicios públicos domiciliarios. Estas facultades se encuentran en cabeza de la Superintendencia Delegada para Protección al Usuario y Gestión en el Territorio, de acuerdo con lo previsto en el Decreto 1369 de 2021.
De este modo, aunque la Superintendencia cuenta con dos mecanismos administrativos para garantizar la prestación de los servicios públicos domiciliarios, esto es, el procedimiento de defensa del usuario en sede del prestador (a partir del artículo 152 y siguientes de la Ley 142 de 1994) y las investigaciones administrativas que inician las Direcciones de Investigaciones de las Superintendencias Delegadas para Acueducto, Alcantarillado y Aseo, así como de Energía y Gas, a solicitud de parte o de oficio, en virtud de sus funciones de inspección, vigilancia y control (arts. 79 y 81 de la Ley 142 de 1994); lo cierto es que la revisión de fondo de los actos expedidos por los prestadores y que involucra el reconocimiento o negativa de derechos de los usuarios, únicamente pueden ser objeto de conocimiento por esta Entidad, en instancia del recurso de apelación. Desde esa perspectiva, para que la entidad asuma competencia, es necesario que el usuario agote el respectivo procedimiento administrativo ante el prestador.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se atenderán los interrogantes formulados, en los siguientes términos:
“1. Sírvase explicar los conceptos de:
- Servicio comercial
- Servicio residencial
- Servicio especial
- Servicio industrial
- Servicio oficial”
“4. Explique la clasificación y diferencia de los suscriptores y/o usuarios de servicios públicos domiciliarios, especificando los siguientes conceptos:
- Grandes generadores o productores.
- Pequeños generadores o productores
- Usuario no residencial
- Usuario residencial”
En relación con las preguntas 1 y 4, a través del Concepto SSPD-OJ-2019-715, esta Oficina Asesora se pronunció en relación con la clasificación de usuarios de los servicios públicos domiciliarios, de acueducto y alcantarillado, en los siguientes términos:
“(...) en relación con los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, resulta pertinente recordar las definiciones de los distintos tipos de usuarios que contiene el artículo 2.3.2.1.1. del Decreto Único Reglamentario No. 1077 de 2015, así:
“ARTÍCULO 2.3.2.1.1. Definiciones. Para efecto de lo dispuesto en el presente decreto, Adóptense (sic) las siguientes definiciones:
(...)
40. Servicio comercial. Es el servicio que se presta a predios o inmuebles destinados a actividades comerciales, en los términos del Código de Comercio.
41. Servicio residencial. Es el servicio que se presta para el cubrimiento de las necesidades relacionadas con la vivienda de las personas.
42. Servicio especial. Es el que se presta a entidades sin ánimo de lucro, previa solicitud a la empresa y que requiere la expedición de una resolución interna por parte de la entidad prestadora, autorizando dicho servicio.
43. Servicio industrial. Es el servicio que se presta a predios o inmuebles en los cuales se desarrollen actividades industriales que corresponden a procesos de transformación o de otro orden.
44. Servicio oficial. Es el que se presta a las entidades de carácter oficial, a los establecimientos públicos que no desarrollen permanentemente actividades de tipo comercial o industrial, a los planteles educativos de carácter oficial de todo nivel; a los hospitales, clínicas, centros de salud, ancianatos, orfanatos de carácter oficial”
Por su parte, en lo que atañe al servicio público de aseo, la normativa del servicio público de aseo determina de forma genérica que los usuarios se clasificaran, según la actividad que desarrollan, en usuarios residenciales y usuarios no residenciales, los cuales define el artículo 2.3.2.1.1 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 así:
“ARTÍCULO 2.3.2.1.1. Definiciones: Adóptense las siguientes definiciones:
(...)”
51. Usuario no residencial. Es la persona natural o jurídica que produce residuos sólidos derivados de la actividad comercial, industrial y los oficiales que se benefician con la prestación del servicio público de aseo.
(Decreto 2981 de 2013, artículo 2).
52. Usuario residencial. Es la persona que produce residuos sólidos derivados de la actividad residencial y se beneficia con la prestación del servicio público de aseo. Se considera usuario residencial del servicio público de aseo a los ubicados en locales que ocupen menos de veinte (20) metros cuadrados de área, exceptuando los que produzcan más de un (1) metro cúbico mensual.
(Decreto 2981 de 2013, artículo 2).”
A su vez, la norma clasifica, para el caso del servicio público de aseo, a los usuarios según la producción de residuos en pequeños generadores o productores y grandes generadores o productores. El referido artículo 2.3.2.1.1 ibídem, los define así:
“21. Grandes generadores o productores. Son los suscriptores y/o usuarios no residenciales que generan y presentan para la recolección residuos sólidos en volumen igual o superior a un metro cúbico mensual.
(Decreto 2981 de 2013, artículo 2).
(...)
30. Pequeños generadores o productores. Son los suscriptores y/o usuarios no residenciales que generan y presentan para la recolección residuos sólidos en volumen menor a un (1) metro cúbico mensual.
(Decreto 2981 de 2013, artículo 2).”
De forma particular, estos usuarios se clasificarán a su vez, en dos categorías según los metros cúbicos-mes que generan. Sobre el particular el artículo 5.3.2.3.8 de la Resolución CRA 943 de 2021 señala:
“ARTÍCULO 5.3.2.3.8. GRANDES PRODUCTORES. Los grandes productores a los que se refiere el numeral 21 del artículo 2.3.2.1.1. del Decreto 1077 de 2015, o el que lo modifique, sustituya, adicione o derogue, serán clasificados en dos categorías. La primera categoría será para aquellos suscriptores que generan y presentan para recolección residuos en un volumen superior o igual a un metro cúbico (1 m3/mes) y menor a seis metros cúbicos mensuales (6 m3/mensuales). La segunda categoría corresponderá a aquellos suscriptores que produzcan seis metros cúbicos mensuales (6 m3/mensuales) o más.
Todos los grandes productores que generen un volumen superior o igual a seis metros cúbicos mensuales (6 m3/mensuales), podrán pactar libremente las tarifas correspondientes a la recolección y transporte de residuos. Los acuerdos con los prestadores incluirán la medición de los residuos objeto del servicio.
Todos los grandes productores definidos en el presente artículo deberán ser aforados de acuerdo con la metodología vigente.
PARÁGRAFO. Los multiusuarios que generan y presentan para recolección residuos en un volumen superior o igual a seis metros cúbicos mensuales (6 m3/mensuales), podrán pactar libremente las tarifas correspondientes a la recolección y transporte de residuos.”
De conformidad con la opción tarifaria escogida y la forma de presentación de los residuos, existen los multiusuarios, definidos en el artículo 2.3.2.1.1 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, así:
“29. Multiusuarios del servicio público de aseo. Son todos aquellos suscriptores agrupados en unidades inmobiliarias, centros habitacionales, conjuntos residenciales, condominios o similares bajo el régimen de propiedad horizontal vigente o concentrados en centros comerciales o similares, que se caracterizan porque presentan en forma conjunta sus residuos sólidos a la persona prestadora del servicio en los términos del presente decreto o las normas que lo modifiquen, sustituyan o adicionen y que hayan solicitado el aforo de sus residuos para que esta medición sea la base de la facturación del servicio público de aseo. La persona prestadora del servicio facturará a cada inmueble en forma individual, en un todo de acuerdo con la regulación que se expida para este fin.
(Decreto 2981 de 2013, artículo 2).”
Finalmente, también resulta posible clasificar a los usuarios en función de las características físicas del inmueble o predio que habitan. De este modo, el referido artículo 2.3.2.1.1. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, agrega las clasificaciones referentes a “unidad habitacional y/o independiente”, en los siguientes términos:
“49. Unidad habitacional. Apartamento o casa de vivienda independiente con acceso a la vía pública o a las zonas comunes del conjunto multifamiliar y separada de las otras viviendas, de tal forma que sus ocupantes puedan acceder sin pasar por las áreas privadas de otras viviendas. (Decreto 2981 de 2013, artículo 2).
50. Unidad independiente. Apartamento, casa de vivienda, local u oficina independiente con acceso a la vía pública o a las zonas comunes de la unidad inmobiliaria. (Decreto 2981 de 2013, artículo 2).”
“2. ¿Quiénes tienen la función de realizar la clasificación de los inmuebles a los cuales se les presta el servicio público domiciliario?”
La clasificación de los usuarios depende de los resultados de las visitas realizadas por los prestadores de servicios públicos a los inmuebles; en la medida que la clasificación parte del mandato constitucional que obliga a que el régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios, además del principio de costos, atienda el de solidaridad y redistribución de ingresos. Por esta razón por la cual quienes tienen la función de clasificar son los prestadores de servicios públicos.
“3. ¿Qué sucede si el usuario no está de acuerdo con la clasificación efectuada por el prestador de servicios públicos en caso de que esta llegue a aumentar el valor de la facturación?”
En virtud de lo previsto en el artículo 154 de la Ley 142 de 1994 se puedan controvertir las decisiones de los prestadores que versen sobre “actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa” (resaltado fuera de texto), a través de la presentación de la reclamación pertinente ante el prestador, relacionando el impacto que tiene la facturación con la clasificación, la cual, una vez resuelta, le da la posibilidad al reclamante, de interponer los recursos de reposición ante el prestador, y subsidiariamente el de apelación ante esta Superintendencia.
“5. ¿Cuál es el debido proceso señalado para las visitas técnicas por parte de los prestadores de los servicios públicos?”
A través del Concepto SSPD-OJ-2023-141, esta Oficina Asesora Jurídica indicó que “(...) ni la ley ni la regulación establecieron un procedimiento determinado que indique la forma en que deben clasificarse los inmuebles según su uso. Así las cosas, los prestadores de los servicios públicos domiciliarios, en este caso, de acueducto, alcantarillado y aseo, para efecto del cobro de las tarifas de los servicios deben clasificar los inmuebles en los cuales prestan los mismos realizando visitas técnicas en las que verifiquen el uso real dado a los predios, de acuerdo a las definiciones contenidas en el Decreto Único reglamentario 1077 de 2015, en los artículos antes citados.”
En ese sentido, y atendiendo lo previsto en el referido concepto, y lo contemplado por los artículos 1.13.2.2.4 y 1.13.2.2.45 de la Resolución compilatoria CRA 943 de 2021, el prestador deberá agotar el debido proceso señalado para las visitas técnicas y, en general, para aquellas visitas que realice a los predios de los usuarios, teniendo en cuenta que:
i) Los suscriptores o usuarios tendrán derecho a solicitar la asesoría o participación de un técnico particular o de cualquier persona.
ii) De la visita deberá dejarse constancia en un acta que deberá ser suscrita por el personal del prestador que realice la visita y la persona que atienda la visita, la cual deberá ser, para todos los efectos legales, mayor de edad.
iii) El prestador deberá dar aviso de la visita correspondiente con antelación mínima de tres (3) días hábiles, indicando la fecha y el momento del día, mañana o tarde, durante el cual se realizará la visita.
iv) El suscriptor o usuario podrá renunciar a la posibilidad de contar con la asesoría o participación de un técnico, situación que se hará constar por escrito en el acta, con la firma del suscriptor o usuario.
v) Si el suscriptor o usuario se niega a firmar el acta respectiva, el funcionario del prestador dejará constancia explicando las razones que motivan la no suscripción por parte del suscriptor o usuario y esta deberá contar con la firma de dos (2) testigos diferentes al personal de la empresa.
vi) Se deberá dejar copia del acta suscrita al usuario o quien atienda la visita.
Bajo este entendido, es preciso mencionar que los datos consignados en la respectiva acta de revisión o informe deben ser legibles y claros, sin que se acepten tachaduras o enmendaduras, toda vez que, una vez firmada por el usuario o suscriptor, o por quien atendió la revisión y por el funcionario del prestador y/o contratista de este, el original del acta quedará para la empresa prestadora y se dejará una copia legible al usuario.
Las actas de visita constituyen una actuación probatoria, sin que la misma tenga el carácter de ser un acto administrativo, toda vez que es la comprobación de la existencia de un hecho que se corroborará mediante las experticias técnicas respectivas y que podrán ser parte de las futuras actuaciones administrativas que se generen con ocasión de las peticiones o reclamaciones que
el usuario considere realizar en ejercicio de lo señalado en los artículos 152 y 154 de la Ley 142 de 1994.
“6. ¿Es cierto que si una o varias casas del CONJUNTO RESIDENCIAL PRADOS DE CASTILLA IV, es clasificada como servicio comercial, automáticamente todas las casas del conjunto residencial serian clasificadas como comerciales?”
El régimen de defensa del usuario en sede del prestador está estructurado en función de la existencia del contrato de servicios públicos domiciliarios, previsto en el artículo 128 de la Ley 142 de 1994, el cual, pese a contemplar unas condiciones uniformes para todos los usuarios, es individual para cada uno, dependiendo de las particularidades del predio donde habita y por ello cada clasificación debe obedecer a las condiciones particulares de prestación de cada inmueble.
En ese sentido, no es cierto que, si una o varias casas de un conjunto residencial son clasificadas como servicio comercial, automáticamente todas las casas del conjunto residencial serian clasificadas como comerciales, porque depende de la actividad que se desarrolle en cada uno de los inmuebles, para el caso de acueducto y alcantarillado; mientras que, para el caso del servicio de aseo, adicional a la actividad, deberán considerarse, la producción de residuos, la opción tarifaria escogida y las características físicas del inmueble o predio que se habita.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado: 20255291269402
TEMA: Clasificación de usuarios de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.
6. "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio."
7. “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones.”
