CONCEPTO 209 DE 2025

(mayo 16)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “...absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios.”

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

La consulta elevada contiene una serie de preguntas relativas a la prestación del servicio público de aseo, relacionados con la libertad de competencia. Monitoreo y seguimiento por parte de los municipios. Vinculación de nuevos usuarios al servicio. Régimen tarifario y ajustes en la tarifa

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Ley 142 de 1994^[5]

Ley 1340 de 2009^[6]

Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015^[7]

Resolución MVCT 0754 de 2014^[8]

Resolución MVCT 0288 del 2015^[9]

Resolución CRA 943 de 2021^[10]

Concepto SSPD-OJ-2020-554

Concepto SSPD-OJ-2021-740

CONSIDERACIONES

De forma inicial es necesario recordar que el alcance de los conceptos jurídicos emitidos por esta Superintendencia en ejercicio de sus funciones, se enmarcan en las previsiones del artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015; de manera que la función consultiva a cargo de las entidades públicas no pretende resolver situaciones particulares o establecer excepciones u obligaciones normativas para los peticionarios. Por el contrario, busca brindar orientación, comunicación e información acerca de la manera cómo actúa la administración en la generalidad de los casos.

Claro lo anterior, se hará referencia a los siguientes ejes temáticos: i) Libertad de entrada y competencia; ii) Monitoreo y seguimiento por parte de los municipios al PGIRS; iii) Vinculación de nuevos usuarios al servicio de aseo y; iv) Régimen tarifario y ajustes en la tarifa.

i) Libertad de entrada y competencia

De acuerdo al con el artículo 333 de la Constitución Política, la prestación de los servicios públicos se basaría basará estructura en los principios del libre ejercicio de la actividad económica y de la iniciativa privada dentro de los límites del bien común, asegurando la libre competencia económica de todos los intervinientes en la prestación de los servicios aludidos. El mencionado artículo señala lo siguiente:

“Artículo 333. La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley.

La libre competencia económica es un derecho de todos que supone responsabilidades.

La empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones. El Estado fortalecerá las organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo empresarial.

El Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional.

La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.”

Este postulado constitucional, fue desarrollado por el legislador a través de los artículos 10 y 22 de la Ley 142 de 1994. De esta manera, el artículo 10 dispuso sobre la libertad de empresa, que es derecho de todas las personas organizar y operar empresas cuyo objeto sea la prestación de los servicios públicos, dentro de los límites que la Constitución y la ley impongan.

A su vez, el principio de libertad de entrada se desarrolló por el artículo 22 de la Ley 142 de 1994, según el cual “Las empresas de servicios públicos debidamente constituidas y organizadas no requieren permiso para desarrollar su objeto social, pero para poder operar deberán obtener de las autoridades competentes, según sea el caso, las concesiones, permisos y licencias de que tratan los artículos 25 y 26 de esta ley, según la naturaleza de sus actividades”.

Claro lo anterior, es importante reiterar lo señalado por esta Oficina Asesora Jurídica a través del Concepto SSPD-OJ-2020-554, en relación con la libertad de entrada y libertad de competencia, en los siguientes términos:

“Como primera medida, conviene señalar que el artículo 10 de la Ley 142 de 1994, establece que “Es derecho de todas las personas organizar y operar empresas que tengan por objeto la prestación de los servicios públicos, dentro de los limites de la Constitución y la ley.”. En complemento de lo anterior, el artículo 22 ibídem estableció que “Las empresas de servicios públicos debidamente constituidas y organizadas no requieren permiso para desarrollar su objeto social (...)”.

Con lo anterior, es posible concluir que para la prestación de los servicios públicos en Colombia, concurre el principio de libertad de entrada, aspecto que ha sido tratado por esta Oficina en Concepto SSPD-OJ-2017-947, y que se reitera así:

“En relación con su pregunta, debe decirse que, a partir de la Constitución Política de 1991, los servicios públicos pueden ser prestados por cualquier agente, ya sea el Estado, los particulares o las comunidades organizadas, dado que el constituyente previó que la participación en la prestación de los servicios, se basará en los principios del libre ejercicio de la actividad económica y de la iniciativa privada dentro de los límites del bien común, objetivos que además están en consonancia con lo dispuesto en el artículo 333 de la Constitución, asegurando así la libre competencia económica de todos los intervinientes en la prestación de los citados servicios.

En este orden de ideas, nuestra Constitución Política, en lo que se refiere al ejercicio de la actividad económica y la iniciativa privada, ha establecido como regla general que las mismas son libres dentro de los límites del bien común, de tal manera que para su efectividad no pueden exigirse requisitos previos sin autorización de la ley.

En lo que respecta a los servicios públicos, el artículo 365 de la Constitución plasmó la misma regla del artículo 333, al permitir que los servicios públicos puedan ser prestados directa o indirectamente por el Estado, por las comunidades organizadas o por los particulares.

Existe, entonces, como regla general, un principio de libertad de entrada para la prestación de los servicios públicos, el cual es desarrollado por el artículo 22 de la Ley 142 de 1994, al señalar que los prestadores de servicios públicos no requieren permiso para desarrollar su objeto social, pero para poder operar deberán obtener de las autoridades competentes, según sea el caso, las concesiones, permisos y licencias de que tratan los artículos 25 y 26 de esta ley, según la naturaleza de sus actividades.

(...)

Las únicas excepciones al citado principio, son las relacionadas con (i) la constitución de las áreas de servicio exclusivo a que se refiere el artículo 40 de la Ley 142 de 1994 y en donde se restringe la competencia previo un proceso competitivo que busca elegir al mejor prestador posible de un servicio público domiciliario en particular, (ii) el agotamiento del procedimiento a que se refiere el artículo 6o de la Ley 142 de 1994 y que permite a los municipios prestar directamente algunos servicios, y (iii) con la existencia de determinadas condiciones técnicas y económicas más no jurídicas, que llevan a que respecto de determinadas actividades, una vez establecido un prestador en una zona, disminuyan en ésta los incentivos a competir, fenómeno que doctrinariamente se denomina como de monopolios naturales.

No obstante, se reitera que las citadas son excepciones frente a una regla general amplia de libre competencia, bajo el contexto de la cual, cualquier persona interesada en invertir su capital en ello, puede decidir libremente prestar los servicios públicos domiciliarios a que se refiere el artículo 1o de la Ley 142 de 1994.”

En este sentido, es cierto que los servicios públicos -independiente de la naturaleza bajo la cual se haya constituido el prestador- pueden ser prestados por cualquier agente en cualquier lugar del territorio nacional, sin que para el efecto sea requerido permiso, acto de habilitación o formalización para desarrollar su objeto social, en tanto que la Constitución Política de Colombia dispuso que dicha prestación estaría precedida de los principios del libre ejercicio de la actividad económica y la protección a la iniciativa privada.

No obstante lo anterior, tal como lo establece el artículo 22 de la Ley 142 de 1994, resulta prioritario indicar que para iniciar la operación del servicio, el prestador deberá obtener las concesiones, permisos y licencias por parte de las autoridades correspondientes, los cuales dependerán del servicio público domiciliario a prestar.

(...)”.

A lo anterior debe sumarse que la libertad de competencia económica de todos los intervinientes en la prestación de servicios públicos domiciliarios, constituye una prerrogativa que ha sido reconocida en el artículo 2.3.2.2.1.11. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, especialmente para el servicio público de aseo, así:

“ARTICULO 2.3.2.2.1.11. Libre competencia en el servicio público de aseo y actividades complementarias. Salvo en los casos expresamente consagrados en la Constitución Política y en la ley, existe libertad de competencia en la prestación del servicio público de aseo y sus actividades complementarias, para lo cual, quienes deseen prestarlo deberán adoptar cualquiera de las formas señaladas en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994.

Los prestadores del servicio público de aseo deben someterse a la competencia sin limitaciones de entrada de nuevos competidores, salvo por lo señalado por la Constitución Política, la Ley 142 de 1994 y el presente capítulo, de tal forma que se favorezca la calidad, la eficiencia y la continuidad en la prestación del servicio en los términos establecidos en la normatividad vigente sobre la materia”.

Por otro lado, es importante resaltar que, a la luz de la prerrogativa del artículo 365 constitucional, los servicios públicos domiciliarios “podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares” y en ese orden de ideas, cualquier persona de las habilitadas por el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, puede prestarlos, facultando con precisión, entre otras, a “15.3. Los municipios cuando asuman en forma directa, a través de su administración central, la prestación de los servicios públicos, conforme a lo dispuesto en esta Ley”, sin distinción de la categoría del municipio.

Sin embargo, en materia de prestación por parte de las autoridades locales, esto es, municipios o distritos, el artículo 367 ibídem, impuso una restricción, el señalar que “Los servicios públicos domiciliarios se prestarán directamente por cada municipio cuando las características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen, (...)”.

En ese sentido, los presupuestos legales a que hace referencia la anterior norma, se encuentran reglamentados por el artículo 6 ibídem y, en consecuencia, los municipios pueden prestar de manera directa los servicios públicos domiciliarios, indistintamente del sector al que hagan referencia, únicamente, esto es, de manera excepcional, cuando se cumplan, los presupuestos señalados en dicha norma.

Por lo demás, debe precisarse que atendiendo lo dispuesto por el artículo 6 de la Ley 1340 de 2009, es la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) quien “(...) conocerá en forma privativa de las investigaciones administrativas, impondrá las multas y adoptará las demás decisiones administrativas por infracción a las disposiciones sobre protección de la competencia, así como en relación con la vigilancia administrativa del cumplimiento de las disposiciones sobre competencia desleal”; razón por la cual, cuando un municipio detecte una práctica irregular que atente contra el régimen de protección de la competencia, deberá informarla a la SIC, considerando que una de sus funciones es asegurar la prestación de los servicios públicos domiciliarios, según lo previsto en el numeral 5.1. del artículo 5 de la Ley 142 de 1994.

ii) Monitoreo y seguimiento por parte de los municipios al PGIRS

El artículo 2.3.2.2.1.2 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 establece unas reglas generales de prestación denominadas como “aspectos generales en la prestación del servicio de aseo”, según las cuales la estructuración de los Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS), sin determinar los criterios que debe incorporar, (aparte de los Programas de Prestación del Servicio Público de Aseo (PPSP) de cada prestador), son determinantes a la hora de prestar el servicio de aseo con criterios de calidad y continuidad. Los artículos 2.3.2.2.1.3. y 2.3.2.2.1.4, disponen lo siguiente:

“ARTÍCULO 2.3.2.2.1.3. Calidad del servicio de aseo. El servicio público de aseo deberá prestarse en todas sus actividades con calidad y continuidad acorde con lo definido en el presente capítulo, en la regulación vigente, en el programa de prestación del servicio y en el PGIRS con el fin de mantener limpias las áreas atendidas y lograr el aprovechamiento de residuos.

En caso que la condición de limpieza del área se deteriore por una causa ajena a la persona prestadora del servicio público de aseo, las autoridades de policía deberán imponer a los responsables las sanciones conforme a la ley.

Igualmente, deberá considerar un programa de atención de fallas, emergencias y una atención oportuna al usuario.

(Decreto 2981 de 2013, artículo 4).”

“ARTÍCULO 2.3.2.2.1.4. Continuidad del servicio. El servicio público de aseo se debe prestar en todas sus actividades de manera continua e ininterrumpida, con las frecuencias mínimas establecidas en este capítulo y aquellas que por sus particularidades queden definidas en el PGIRS, salvo cuando existan razones de fuerza mayor o caso fortuito.

(Decreto 2981 de 2013, artículo 5).”

De este modo, como regla general se impone que el servicio público de aseo, “(...) deberá prestarse en todas sus actividades con calidad y continuidad acorde con lo definido en el presente capítulo, en la regulación vigente, en el programa de prestación del servicio y en el PGIRS con el fin de mantener limpias las áreas atendidas y lograr el aprovechamiento de residuos”.

En ese orden de ideas, de cara al artículo 136 de la Ley 142 de 1994, si “La prestación continua de un servicio de buena calidad, es la obligación principal de la empresa en el contrato de servicios públicos” y para el caso concreto del servicio público de aseo, la calidad y continuidad del servicio se determinan de acuerdo con la articulación de: i) la reglamentación del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, aplicable al servicio o sus modificaciones, la regulación emitida por la Comisión de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) (Resoluciones CRA 720 de 2015 prevista para grandes prestadores y la CRA 853 de 2018 para pequeños prestadores y/o sus modificaciones), el Programa de Prestación del Servicio Público de Aseo (PPSP) de cada prestador y el PGIRS, resulta consecuente señalar que:

- La regla de prestación continua y de calidad aplica para el servicio en su integralidad; es decir, al servicio público de aseo como un todo y a cada una de sus actividades complementarias.

- La prestación continua y de calidad debe atender tanto la reglamentación como la regulación prevista para el efecto; esto es, el referido Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 y las Resoluciones CRA 720 de 2015 (grandes prestadores) y 853 de 2018 (pequeños prestadores) y aquélla normatividad que resulte aplicable, así como todos los aspectos tanto generales como particulares de la prestación, los cuales deben estar contemplados en los PPSP de cada prestador y los correspondientes PGIRS.

Al respecto, la Resolución MVCT 0288 del 2015 estableció los lineamientos para la formulación de PPSA a los que alude el artículo 2.3.2.2.1.10 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, estableciendo en los artículos 4 y 5 el alcance de tales programas y su articulación con los PGIRS, en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 4o. ALCANCE DEL PROGRAMA PARA LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO. El Programa para la Prestación del Servicio Público de Aseo debe incorporar dentro de su alcance las diferentes actividades del servicio desarrolladas por la persona prestadora del servicio público de aseo en su área de prestación, de conformidad con lo establecido en el artículo 14 del Decreto número 2981 de 2013 con excepción de la actividad de disposición final.

PARÁGRAFO. El programa de prestación del servicio, en lo relacionado con los aspectos operativos que se describen en el numeral 3 del anexo de esta resolución, deberá ser publicado en la página web del prestador del servicio público de aseo, dentro del mes siguiente a la adopción, y estar disponible de forma permanente para consulta pública en dicha página.

“ARTÍCULO 5o. ARTICULACIÓN DEL PROGRAMA PARA LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO CON EL PGIRS. El Programa para la Prestación del Servicio Público de Aseo, debe formularse e implementarse de forma articulada con los objetivos, metas, programas, proyectos y actividades establecidos en el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS) del municipio, distrito o región en el que la persona prestadora suministre el servicio.

PARÁGRAFO. Cada vez que el municipio o distrito actualice o modifique el PGIRS o que se presenten variaciones en las condiciones de prestación de las actividades a cargo del prestador, dentro de los tres (3) meses siguientes el prestador del servicio deberá revisar y actualizar el Programa para la Prestación del Servicio Público de Aseo.”

En el mismo sentido, el artículo 7 de la Resolución MVCT 0754 de 2014, establece lo siguiente:

“Artículo 7. Articulación de la Prestación del Servicio Público de Aseo con los PGIRS. Una vez adoptado el PGIRS por parte de la entidad territorial, las personas prestadoras del servicio público de aseo deberán articular sus Programas de Prestación del Servicio Público de Aseo con los objetivos, metas, programas, proyectos y actividades definidos en el PGIRS del municipio, distrito o región donde prestan el servicio. (resaltado fuera de texto)

Parágrafo. En los PGIRS no se podrán imponer obligaciones a los prestadores del servicio público de aseo cuya financiación no esté asegurada de acuerdo con las metodologías tarifarias o con los recursos que sean asignados por el municipio, distrito o región.”

En consecuencia, todas las condiciones de prestación del servicio de aseo (lo que incluye sus actividades complementarias), generales y particulares en un área determinada, deberán estar contempladas en los PPSP de cada prestador y los correspondientes PGIRS. Ello permite afirmar, que los PGIRS determinan no sólo la frecuencia y horarios para prestar el componente de barrido y limpieza de vías y áreas públicas, sino todos los aspectos particulares a tener en cuenta para la prestación, como, por ejemplo lo son, a título netamente ilustrativo, las condiciones técnicas: tipo de áreas públicas que deben ser objeto de intervención a través de las diferentes actividades complementarias del servicio público de aseo, vías, longitudes, kilómetros, tipo de áreas, etc.

Téngase en cuenta que, si conforme con el numeral 5.1 del artículo 5 de la Ley 142 de 1994 y el artículo 2.3.2.2.1.5. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, es responsabilidad de los municipios y distritos asegurar que se preste a todos sus habitantes el servicio público de aseo de manera eficiente, unos de los instrumentos para garantizar el mandato legal, lo constituyen justamente los PGIRS, cuya formulación, implementación, evaluación, seguimiento, control y actualización son de entera responsabilidad de los municipios, distritos o de los esquemas asociativos territoriales, de conformidad con lo previsto en la Resolución MVCT 0754 de 2014. Veamos:

“Artículo 4. Responsabilidades en la formulación, implementación, evaluación, seguimiento, control y actualización del PGIRS. Es responsabilidad de los municipios, distritos o de los esquemas asociativos territoriales, la formulación, implementación, evaluación, seguimiento, control y actualización del PGIRS en el ámbito local o regional, según el caso. La formulación o actualización del PGIRS deberá realizarse con la participación de los actores involucrados en la gestión integral de los residuos sólidos.

Los PGIRS formulados a la fecha de expedición de la presente resolución se tendrán como insumo para realizar la formulación o actualización de conformidad con la metodología definida en esta norma.

Parágrafo. En ningún caso el municipio podrá delegar esta responsabilidad en la empresa prestadora del servicio público de aseo.”

En consideración con lo anterior, si la formulación, implementación, evaluación, seguimiento, control y actualización del PGIRS corresponde a los municipios, distritos o esquemas asociativos territoriales y estos programas son determinantes no sólo para la prestación del servicio público por parte de los prestadores sino de los Planes o Esquemas de Ordenación Territorial, resulta apenas consecuente que las funciones de estas entidades territoriales, en relación con el estado de avance en el cumplimiento de las metas previstas en el PGIRS, según lo previsto en el artículo 11, seas propias de autoridades locales. Veamos:

“Artículo 11. Seguimiento. Una vez al año y antes de la presentación del proyecto de presupuesto municipal o distrital, el Alcalde deberá presentar al respectivo Concejo Municipal o Distrital un informe sobre el estado de avance en el cumplimiento de las metas previstas en el PGIRS y realizar una rendición anual de cuentas a la ciudadanía. Lo anterior, sin perjuicio del seguimiento que realice la oficina de control interno del respectivo municipio o distrito o de la entidad o dependencia municipal o distrital responsable de realizar el seguimiento y la evaluación en materia de la prestación del servicio público de aseo.

De acuerdo con el parágrafo del artículo 91 del Decreto 2981 de 2013, corresponde a las Autoridades Ambientales competentes realizar el control y seguimiento de la ejecución del PGIRS en lo relacionado con las metas de aprovechamiento y las autorizaciones ambientales que requiera el prestador del servicio de aseo, de conformidad con la normatividad ambiental vigente.

El Alcalde municipal o distrital deberá reportar anualmente los informes de seguimiento al Sistema Único de Información (SUI) administrado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) y a la Autoridad Ambiental Competente.

Parágrafo. Los informes de seguimiento se publicarán en la página web del municipio, distrito o esquema asociativo territorial, según el caso, dentro del mes siguiente a su elaboración”

En este contexto y, considerando que los municipios y/o distritos deben reportar anualmente los informes de seguimiento al Sistema Único de Información (SUI) administrado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) y a la Autoridad Ambiental Competente, en caso de renuencia de los prestadores a atender los requerimientos de las autoridades locales, estas podrán hacer uso de las facultades que como autoridad les otorga la ley, sin que sea posible para esta Superintendencia indicar cuáles son y cómo debe adelantarse el respectivo procedimiento.

Por lo demás, en caso de que la autoridad local precise necesario poner en conocimiento de esta Superintendencia las dificultades presentadas por la renuncia de los prestadores a proporcionar la información requerida, podrá dirigirse a través de queja o denuncia a través de cualquier canal dispuesto para ello.

iii) Vinculación de nuevos usuarios al servicio de aseo

Al respecto, no resulta claro para esta Oficina Asesora Jurídica a qué se hace referencia con la expresión “nuevos usuarios al sistema de aseo”, en la medida que la vinculación de estos puede generarse, bien sea en virtud de la edificación y/o división de predios o, inclusive, de la desvinculación de un usuario de otro prestador.

En todo caso, la reglamentación para el servicio público de aseo no contempla una figura expresa para la vinculación al servicio, como quiera que es la Ley 142 de 1994 la que hace referencia al contrato de servicios públicos como marco jurídico para la prestación.

No obstante, de conformidad con el artículo 1 de la Ley 142 de 1994 tanto el servicio público de aseo, como sus actividades complementarias, se encuentran sometidas a la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, de esta forma, el numeral 24, artículo 14 ibídem, lo definió en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 14. DEFINICIONES. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:

(...)

14.24. SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE ASEO. (Modificado por el art. 1 de la Ley 689 de 2001. Es el servicio de recolección municipal de residuos, principalmente sólidos. También se aplicará esta Ley a las actividades complementarias de transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de tales residuos. Igualmente incluye, entre otras, las actividades complementarias de corte de césped y poda de árboles ubicados en las vías y áreas públicas; de lavado de estas áreas, transferencia, tratamiento y aprovechamiento. (...)” (subraya fuera de texto)

Así las cosas, el servicio público de aseo comprende, además de las actividades complementarias de transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final, las actividades de corte de césped y poda de árboles, ubicados en las vías y áreas públicas, así como el lavado de estas áreas, por lo que si bien la Ley 142 de 1994 no las desarrolla, debe precisarse que tanto la reglamentación expedida por el Gobierno Nacional, como la regulación emitida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), se aplican en forma armónica con el régimen de los servicios públicos. Por su parte, el artículo 2.3.2.2.2.1.13 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 define las actividades que comprende el servicio público de aseo,

En cuanto a la responsabilidad y cobertura en la prestación del servicio público de aseo, los artículos 2.3.2.2.1.5 y 2.3.2.2.1.7 del referido decreto, en cuanto a los municipios o distritos, disponen lo siguiente:

“ARTICULO 2.3.2.2.1.5. RESPONSABILIDAD DE LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO. De conformidad con la ley, es responsabilidad de los municipios y distritos asegurar que se preste a todos sus habitantes el servicio público de aseo de manera eficiente. (Decreto 2981 de 2013, art. 6).” (subraya fuera de texto)

“ARTICULO 2.3.2.2.1.7. COBERTURA. Los municipios o distritos, deben garantizar la prestación del servicio de aseo a todos sus habitantes dentro de su territorio por parte de las personas prestadoras de servicio público de aseo independientemente del esquema adoptado para su prestación. Para ello deberá planificarse la ampliación permanente de la cobertura teniendo en cuenta, entre otros aspectos el crecimiento de la población y la producción de residuos.” (subraya fuera de texto)

Ahora bien, en cuanto a las condiciones de acceso al servicio, el artículo 2.3.2.2.4.2.107 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 consagra:

“ARTICULO 2.3.2.2.4.2.107. CONDICIONES DE ACCESO AL SERVICIO. Para obtener la prestación del servicio público de aseo, basta que el usuario lo solicite, el inmueble se encuentre en las condiciones previstas por el prestador y este cuente con la capacidad técnica para suministrarlo. Las personas prestadoras deberán disponer de formularios para la recepción de las solicitudes que los usuarios presenten de manera verbal.

PARÁGRAFO. Cuando haya servicio público de aseo disponible será obligatorio vincularse como usuario y cumplir con los deberes respectivos, o acreditar que se dispone de alternativas que no perjudiquen a la comunidad. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios será la entidad competente para determinar si la alternativa propuesta no causa perjuicios a la comunidad. (Decreto 2981 de 2013, art.108).” (subraya fuera de texto)

A su turno, el numeral 1 del artículo 2.3.2.2.4.2.109 ibídem, señala los deberes de los usuarios frente a la obligatoriedad en cuanto a la vinculación por parte del usuario a la prestación del servicio disponible, precisando:

“ARTICULO 2.3.2.2.4.2.109. DE LOS DEBERES. Son deberes de los usuarios, entre otros: 1. Vincularse al servicio de aseo, siempre que haya un servicio disponible, o acreditar que se dispone de alternativas que no perjudiquen a la comunidad, de acuerdo con lo establecido por la ley. (...)” (Subraya fuera de texto)

En línea con lo anterior, el parágrafo del artículo 16 de la Ley 142 de 1994, dispone lo siguiente:

“(...) PARÁGRAFO. Cuando haya servicios públicos disponibles de acueducto y saneamiento básico será obligatorio vincularse como usuario y cumplir con los deberes respectivos, o acreditar que se dispone de alternativas que no perjudiquen a la comunidad. La Superintendencia de Servicios Públicos será la entidad competente para determinar si la alternativa propuesta no causa perjuicios a la comunidad. Las autoridades de policía, de oficio o por solicitud de cualquier persona procederán a sellar los inmuebles residenciales o abiertos al público, que estando ubicados en zonas en las que se pueden recibir los servicios de acueducto y saneamiento básico no se hayan hecho usuarios de ellos y conserven tal carácter.” (subraya fuera de texto)

Conforme los artículos transcritos, para el caso del servicio público de aseo, cuando se verifique que: i) el usuario solicitó la prestación del servicio, ii) el inmueble se encuentra en las condiciones requeridas por el prestador y iii) el prestador cuenta con la capacidad técnica para suministrar el servicio, será obligatorio que el prestador del Área de Prestación del Servicio (APS), realice la prestación, máxime si se considera que este hace parte de los servicios de saneamiento básico.

A su vez el usuario, en el marco de los deberes que le asiste, deberá vincularse como usuario, siempre que en la zona donde se ubique el inmueble haya disponibilidad del servicio público de aseo. La excepción a este deber del usuario, la constituye el hecho de que, pese a existir la prestación del servicio, el usuario no se vincule por disponer de una alternativa que no perjudique a la comunidad, en cuyo caso, deberá el usuario acreditar ante esta Superintendencia la existencia de dicha alternativa al tenor de lo dispuesto en el numeral 17 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994 el cual señala:

“ARTÍCULO 79. FUNCIONES DE LA SUPERINTENDENCIA. Las personas prestadoras de servicios públicos y aquellas que, en general, realicen actividades que las haga sujetos de aplicación de las Leyes 142 y 143 de 1994, estarán sujetos al control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos. Son funciones de esta las siguientes:

(...)

17. En los términos previstos en el parágrafo del artículo 16 de la Ley 142 de 1994, determinar si la alternativa propuesta por los productores de servicios marginales no causa perjuicios a la comunidad, cuando haya servicios públicos disponibles de acueducto y saneamiento básico. (...)” (subraya y negrilla fuera de texto)

De esta forma, para determinar si la alternativa propuesta no causa perjuicios a la comunidad, el interesado deberá adelantar el procedimiento a cargo de la Superintendencia Delegada para Acueducto, Alcantarillado y Aseo, ante la cual se debe presentar la solicitud y documentos pertinentes para efectos de que se evalúe si con la utilización de la alternativa que se desea implementar se causa o no perjuicios a la comunidad, en el contexto señalado.

En consideración con las anteriores precisiones, salvo que el municipio sea prestador directo del servicio público de aseo, no cuenta con atribuciones de supervisión sobre los operadores o las personas que prestan o desarrollan las actividades complementarias de tal servicio, en la medida que esta facultad fue asignada a nivel constitucional al Presidente de la República, quien en virtud de lo previsto en el artículo 370 la ejerce a través de esta Superintendencia.

No obstante, ello no merma la responsabilidad que tiene el municipio de “Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, (...) por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración central del respectivo municipio (...)”, al amparo de lo previsto en el numeral 5.1. del artículo 5 de la Ley 142 de 1994.

iv) Régimen tarifario y ajustes en la tarifa

En relación con el régimen tarifario del servicio público de aseo el artículo 2.3.2.2.2.1.14. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, dispone lo siguiente:

“Artículo 2.3.2.2.2.1.14. Costos asociados al servicio público de aseo. Los costos asociados al servicio público de aseo, deberán corresponder a las actividades del servicio definidas en este capítulo. Igualmente, deberá incorporar los de limpieza de playas en áreas urbanas definidas por la entidad territorial en el PGIRS. En el caso de los residuos de construcción y demolición, así como de otros residuos especiales, el usuario que solicite este servicio será quien asuma los costos asociados con el mismo. Este servicio podrá ser suministrado por la persona prestadora del servicio público de aseo de conformidad con la normatividad vigente para este tipo de residuos. Parágrafo. El precio por la prestación del servicio público de aseo para el manejo de residuos de construcción y demolición, así como de otros residuos especiales, será pactado libremente por el usuario que lo solicite y la persona prestadora del servicio.” (Subrayas fuera del texto)

En ese sentido, “Los costos asociados al servicio público de aseo, deberán corresponder a las actividades del servicio definidas en este capítulo”, a los cuales por expresa disposición reglamentaria, se deben incorporar los costos de “limpieza de playas en áreas urbanas definidas por la entidad territorial en el PGIRS”, así como los relacionados con la “colocación de canastillas o cestas, en vías y áreas pública”. Así, la tarifa que el usuario y/o suscriptor cancelan por concepto de prestación del servicio de aseo a través de la factura, en virtud de lo previsto en el artículo 149 de la Ley 142 de 1994 y los términos previstos en las condiciones uniformes de los contratos), debe involucrar cada uno de estos componentes, los cuales estarán asociados con los costos en que el prestador incurre para prestarlos.

Con la expedición de la Resolución CRA 720 de 2015, régimen tarifario del servicio de aseo para grandes prestadores, esto es, con más de 5.000 suscritores en áreas urbanas, las actividades de “Barrido, limpieza de vías y áreas públicas”, “Barrido, limpieza de vías y áreas públicas”, “Limpieza de playas costeras o ribereñas en las áreas urbanas” y “Compra, instalación y mantenimiento de cestas en vías y áreas públicas”, fueron incorporadas en la metodología tarifaria a través del Costo de Limpieza Urbana por Suscriptor (CLUS), teniendo en cuenta que, atendiendo los criterios tarifarios definidos en el artículo 87 de la Ley 142 de 1994, los usuarios deben contribuir al cubrimiento de los costos asociados con las actividades de barrido y limpieza, aprovechamiento y CLUS dadas sus condiciones de salubridad e interés general de la comunidad.

En todo caso, las fórmulas tarifarias cuya metodología se encuentra prevista en los marcos tarifarios expedidos por las Comisiones de Regulación comprenden los costos de prestación del servicio que justamente permiten determinar el valor de la tarifa con el fin de recuperarlos por parte de quien los suministra y que de manera general, son los siguientes:

- Costos de Comercialización y manejo del recaudo

- Costo de Barrido y limpieza de vías y áreas públicas

- Costos Limpieza urbana en áreas públicas

- Costo Recolección y transporte

- Costo Disposición final

- Costo Tratamiento de lixiviados

- Remuneración del Aprovechamiento

En todo caso, tal como lo señala el documento de trabajo de la Resolución CRA 720 de 2015, “en cuanto a la liquidación de la tarifa final por suscriptor deberá contener como mínimo los siguientes elementos:

- Costo Fijo Total

- Costo Variable de residuos no aprovechables

- Valor Base de Aprovechamiento por tonelada de residuos aprovechables

- Toneladas de Barrido y Limpieza por suscriptor

- Toneladas de Limpieza Urbana por suscriptor

- Toneladas de Rechazo del Aprovechamiento por suscriptor

- Toneladas Efectivamente Aprovechadas por suscriptor

- Toneladas de Residuos No Aprovechables por suscriptor

- Toneladas de Residuos No Aprovechables aforadas por suscriptor

- Factor de contribución o subsidio correspondiente a cada suscriptor”

Sobre el particular es señalar que, a través del Concepto SSPD-OAJ-2021-740, esta Oficina Asesora Jurídica indicó que las tarifas son el resultado de la aplicación de las metodologías o fórmulas tarifarias expedidas por las Comisiones de Regulación, en este caso la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA). Así, aunque, de acuerdo con lo previsto en el artículo 90 de la Ley 14 de 1994, los elementos de las fórmulas tarifarias incluyen como cargos; i) Un cargo por unidad de consumo, ii) Un cargo fijo y iii) Un cargo por aportes de conexión; debe considerarse que, conforme con las metodologías tarifarias para cada sector, la recuperación de los costos en que incurre el prestador para prestar el servicio a través de la tarifa, involucra a su vez algunas variables y/o factores a tener en cuenta, como lo son los subsidios y/o contribuciones, variables que se determinan según la estratificación del usuario (con base en los acuerdos municipales que para el efecto expida el respectivo municipio, según lo previsto en el artículo 2.3.4.2.2. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015). Así lo concibe el artículo 1.2.1. de la Resolución CRA 943 de 2021.

Inclusive, el artículo 2.1.2.1.10.7 de la Resolución CRA 943 de 2021 (compilatoria, entre otras, de la las Resoluciones CRA 688 de 2014, metodología tarifaria para los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado para grandes prestadores y la Resolución CRA 720 de 2015, marco tarifario para grandes prestadores del servicio de públicos de aseo), contempla lo siguiente:

“ARTÍCULO 2.1.2.1.10.7. APLICACIÓN DE LAS TARIFAS DERIVADAS DE LA PRESENTE PARTE. Las tarifas resultantes de la presente parte comenzarán a aplicarse a partir del primero (1o) de julio de 2016, fecha en que iniciará el cobro a los suscriptores de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado.

PARÁGRAFO. En todo caso, para la determinación de las tarifas aplicadas a los suscriptores, las personas prestadoras deberán dar cumplimiento a la metodología vigente para la determinación del equilibrio entre los subsidios y las contribuciones para los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado.

(Resolución CRA 688 de 2014, art. 114) (modificado por la Resolución CRA 735 de 2015, art. 42).” (resaltado fuera de texto)

Por su parte, para el servicio público de aseo, el artículo 5.3.6.2.2.4.1 ibídem, contempla unas metodologías tarifarias para los componentes del servicio público de aseo antes de contribuciones, mientras que el 5.3.6.2.2.5.1. determina la metodología después de contribuciones y subsidios, en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 5.3.6.2.2.5.1. TARIFA FINAL. <Artículo derogado, a partir del 1 de julio de 2021, por el artículo 177 de la Resolución 853 de 2018> Para efectos de calcular las tarifas de cada uno de los componentes después de subsidios y contribuciones se aplicará un factor fi.

Tarifa con subsidios y contribuciones:

Ti = (TFR_i + TBL_i + TRT_i + TTE_i + TDT_i + TA_i) * (1 + fi)

Donde:

fi = factor de subsidio, con signo negativo o de contribución con signo positivo, aplicado al suscriptor del estrato i.

i= 1... 9 estratos o categorías de uso (1...6 estrato residencial, 7 pequeños productores no residenciales, 8 grandes productores no residenciales, 9 oficial y especial).

PARÁGRAFO. El factor de contribución y el factor de subsidio se calcularán de acuerdo con lo establecido en la normatividad vigente y en los contratos suscritos con los fondos de solidaridad y redistribución de Ingresos.”

De esta manera, la tarifa es igual a los costos de prestación del servicio, menos o más, los subsidios y contribuciones, por el consumo del servicio, tal como lo señala la CRA al indicar que “La metodología tarifaria permite establecer costos económicos de referencia para prestar los servicios públicos domiciliarios; pero la tarifa final que paga cada usuario dependerá de los subsidios y contribuciones que defina cada municipio acorde con el estrato y uso, así como el nivel de consumo de los usuarios.”

En ese contexto, el artículo 86 de la Ley 142 de 1994 reconoce que el régimen tarifario está compuesto por diferentes reglas, dentro de las cuales se destaca la referida al “86.2. El sistema de subsidios, que se otorgarán para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas”.

Por su parte, el artículo 89 ibídem, señala que “Las comisiones de regulación exigirán gradualmente a todos quienes prestan servicios públicos que, al cobrar las tarifas que estén en vigencia al promulgarse esta Ley, distingan en las facturas entre el valor que corresponde al servicio y el factor que se aplica para dar subsidios a los usuarios de los estratos 1 y 2. Igualmente, definirán las condiciones para aplicarlos al estrato 3.”.

En ese sentido, la responsabilidad de las autoridades municipales en cuanto al régimen tarifario aplicable a las empresas de servicios públicos domiciliarios, se encuentra sujeta a la expedición del respectivo acuerdo que fija el porcentaje de subsidios y contribuciones a ser aplicable por los prestadores de los servicios públicos domiciliarios, así como al giro y/o trasferencia de los mismos a los prestadores. No obstante, considerando que carecen de la condición de prestadores no es sujeto de inspección, vigilancia y control por parte de esta Superintendencia. De este modo, en su calidad de autoridad territorial, su responsabilidad estará enmarcada por las disposiciones de los regímenes disciplinarios, fiscales y de otra índole.

Por lo demás, “El artículo 125 de la Ley 142 de 1994 dispone que durante la vigencia de cada fórmula tarifaría, las empresas pueden actualizar las tarifas que cobran a sus usuarios aplicando las variaciones en los índices de precios que las fórmulas contienen. Las nuevas tarifas se aplicarán a partir del día quince del mes que corresponda, cada vez que se acumule una variación de, por lo menos, un tres por ciento (3%) en alguno de los índices de precios que considera la fórmula.”

No obstante, las tarifas pueden sufrir variaciones (aumentos o disminuciones) por cambios en las metodologías tarifarias, por los ajustes en los porcentajes de subsidios y contribuciones que fijen los Concejos Municipales o Distritales, en sus respectivos acuerdos para los estratos y usos objetos de los mismos y en el caso del servicio público de aseo, por la incorporación de índices de precios que afectan los costos unitarios y las tarifas, a cada componente.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se atenderás los interrogantes planteados, en los siguientes términos:

“1. Alcance de la administración municipal frente a la Ley de Libre Competencia:

¿Cuál es el margen de acción que tiene la administración municipal para intervenir, regular o actuar frente a situaciones de concentración o restricción de la competencia entre empresas prestadoras del servicio de aseo?”

Según lo dispuesto por el artículo 6 de la Ley 1340 de 2009, es la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) quien “(...) conocerá en forma privativa de las investigaciones administrativas, impondrá las multas y adoptará las demás decisiones administrativas por infracción a las disposiciones sobre protección de la competencia, así como en relación con la vigilancia administrativa del cumplimiento de las disposiciones sobre competencia desleal”; razón por la cual, cuando un municipio detecte una práctica irregular que atente contra el régimen de protección de la competencia, deberá informarla a la SIC, considerando que una de sus funciones es asegurar la prestación de los servicios públicos domiciliarios, según lo previsto en el numeral 5.1. del artículo 5 de la Ley 142 de 1994.

“2. Falta de entrega de información por parte de las empresas de aseo:

¿Cuál es el procedimiento adecuado que debe seguir la administración municipal para denunciar ante la Superintendencia a aquellas empresas de aseo que incumplen con la entrega de información requerida para el monitoreo y seguimiento del PGIRS?”

Considerando que, en virtud de lo previsto en el artículo 11 de la Resolución MVCT 754 de 2014 Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio los municipios y/o distritos deben reportar anualmente los informes de seguimiento al Sistema Único de Información (SUI) administrado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) y a la Autoridad Ambiental Competente, en caso de renuencia de los prestadores a atender los requerimientos de las autoridades locales, estas podrán hacer uso de las facultades que como autoridad les otorga la ley, sin que sea posible para esta Superintendencia indicar cuáles son y cómo debe adelantarse el respectivo procedimiento.

Por lo demás, en caso de que la autoridad local precise necesario poner en conocimiento de esta Superintendencia las dificultades presentadas por la renuncia de los prestadores a proporcionar la información requerida, podrá dirigirse a través de queja o denuncia a través de cualquier canal dispuesto para ello.

“3. Vinculación de nuevos usuarios al servicio de aseo:

Solicitamos claridad sobre las responsabilidades que tienen las empresas prestadoras del servicio en relación con la identificación, vinculación y formalización de nuevos usuarios al sistema de aseo, así como el papel que debe asumir el municipio en este proceso.”

En relación con la respuesta a este punto, se sugiere remitirse a las consideraciones expuestas en el numeral iii (Vinculación de nuevos usuarios al servicio de aseo), como quiera que la responsabilidad tanto del prestador como del municipio dependen del aspecto de cumplimiento que se trate y se encuentran comprendidos en dicho acápite.

“4. Régimen tarifario y ajustes en la tarifa:

Requerimos orientación respecto a los criterios actuales establecidos para la fijación, ajuste y cobro de la tarifa del servicio de aseo, especialmente en lo que respecta a los parámetros que las empresas deben cumplir y el papel de vigilancia de la administración municipal en dicho proceso.”

Al respecto, al igual que el punto anterior, se sugiere remitirse a las consideraciones expuestas en el numeral iv (Régimen tarifario y ajustes en la tarifa), como quiera que los aspectos consultados se desarrollan en dicho acápite.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

JHONN VICENTE CUADROS CUADROS

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. Radicados: 20255291727552 y 20255291860672

TEMA: Aspectos varios de la prestación del servicio público de aseo. Libertad de competencia. Monitoreo y seguimiento por parte de los municipios. Vinculación de nuevos usuarios al servicio. Régimen tarifario y ajustes en la tarifa.

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”

6. “Por medio de la cual se dictan normas en materia de protección de la competencia”

7. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio."

8. “Por la cual se adopta la metodología para la formulación, implementación, evaluación, seguimiento, control y actualización de los Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos”

9. “Por la cual se establecen los lineamientos para la formulación de los Programas de Prestación del Servicio Público de Aseo.”

10. “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones.”