CONCEPTO 214 DE 2025

(mayo 22)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.,

CONCEPTO SSPD-OJ-2025-214

Señor

XXXXX

Director Comercial y Estratégico

ESAC SERVICIOS PÚBLICOS

comercial@esac.co

Ciudad

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

La consulta elevada contiene una serie de preguntas relacionadas entre otras, con el ingreso y operación de un nuevo prestador en el municipio

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Constitución Política

Ley 142 de 1994^[5]

Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015^[6]

CONSIDERACIONES

Con el objeto de absolver la consulta presentada, es preciso aclarar que en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de esta Superintendencia y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 sustituido por la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.

Claro lo anterior, con el propósito de orientar la consulta y responder a los interrogantes formulados, resulta pertinente efectuar algunas consideraciones generales en referencia a los siguientes ejes temáticos: i) libertad de entrada y ii) libre escogencia del prestador.

i) Libertad de entrada

La Constitución Política, a lo largo del su articulado, estableció que la participación en la prestación de los servicios públicos domiciliarios se basaría en la libre competencia económica y la iniciativa privada, de tal manera que su ejercicio no sería restringido por permisos previos, ni requisitos que no contemple la ley. Sin embargo, el desarrollo de la actividad económica deberá estar sujeto al bien común, interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.

En efecto, el artículo 333 de la Constitución Política establece lo siguiente:

“Articulo 333. La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley.

La libre competencia económica es un derecho de todos que supone responsabilidades.

La empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones. El Estado fortalecerá las organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo empresarial.

El Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional.

La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.” (Subraya fuera de texto)

Así mismo, el artículo 365 ibidem frente a los servicios públicos domiciliarios puntualizó lo siguiente:

“Articulo 365. Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.

Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios. Si por razones de soberanía o de interés social, el Estado, mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra cámara, por iniciativa del Gobierno decide reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos, deberá indemnizar previa y plenamente a las personas que en virtud de dicha ley, queden privadas del ejercicio de una actividad lícita.” (Subraya fuera de texto)

De acuerdo con lo anterior, los preceptos constitucionales de libre competencia económica y libre iniciativa privada regirán la prestación de los servicios públicos domiciliarios. En desarrollo de los aludidos principios constitucionales, los artículos 10 y 22 de la Ley 142 de 1994, establecen:

“Artículo 10. Libertad de empresa. Es derecho de todas las personas organizar y operar empresas que tengan por objeto la prestación de los servicios públicos, dentro de los límites de la Constitución y la ley.”

“Artículo 22. Régimen de funcionamiento. Las empresas de servicios públicos debidamente constituidas y organizadas no requieren permiso para desarrollar su objeto social, pero para poder operar deberán obtener de las autoridades competentes, según sea el caso, las concesiones, permisos y licencias de que tratan los artículos 25 y 26 de esta Ley, según la naturaleza de sus actividades”.(subrayado fuera de texto).

En concordancia con lo anterior, el régimen de los servicios públicos domiciliarios se adhiere al mandato constitucional, el cual se concreta en la provisión de dichos servicios por parte de particulares, comunidades organizadas y el Estado, ya sea directa o indirectamente, sin requerir autorización o permiso habilitante alguno. Lo anterior significa que, un prestador de servicios públicos domiciliarios puede prestar los servicios públicos propios de su objeto social, en cualquier lugar del territorio nacional, sin que para ello requiera de la obtención de alguna autorización especial previa que lo faculte para hacerlo o de información de otro prestador del servicio.

En consecuencia, es importante precisar que, cuando concurran dos o más prestadores de servicios públicos en una misma área de prestación de servicio – APS-, estos deben desarrollar su objeto social evitando prácticas anticompetitivas y permitiendo a los usuarios elegir libremente el prestador de su preferencia para que le realice la prestación del servicio de que se trate.

No obstante lo anterior, es necesario indicar que, para los servicios públicos domiciliarios, la libertad de entrada y libre competencia no son derechos absolutos, ya que existe una limitación legal contemplada en el artículo 40 de la Ley 142 de 1994, el cual dispuso:

“ARTÍCULO 40. ÁREAS DE SERVICIO EXCLUSIVO. Por motivos de interés social y con el propósito de que la cobertura de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, saneamiento ambiental, distribución domiciliaria de gas combustible por red y distribución domiciliaria de energía eléctrica, se pueda extender a las personas de menores ingresos, la entidad o entidades territoriales competentes, podrán establecer mediante invitación pública, áreas de servicio exclusivas, en las cuales podrá acordarse que ninguna otra empresa de servicios públicos pueda ofrecer los mismos servicios en la misma área durante un tiempo determinado. Los contratos que se suscriban deberán en todo caso precisar el espacio geográfico en el cual se prestará el servicio, los niveles de calidad que debe asegurar el contratista y las obligaciones del mismo respecto del servicio. También podrán pactarse nuevos aportes públicos para extender el servicio.

PARÁGRAFO 1o. La comisión de regulación respectiva definirá, por vía general, cómo se verifica la existencia de los motivos que permiten la inclusión de áreas de servicio exclusivo en los contratos; definirá los lineamientos generales y las condiciones a las cuales deben someterse ellos; y, antes de que se abra una licitación que incluya estas cláusulas dentro de los contratos propuestos, verificará que ellas sean indispensables para asegurar la viabilidad financiera de la extensión de la cobertura a las personas de menores ingresos (…)”. (Subraya fuera de texto)

Por lo tanto, esta norma faculta, de manera excepcional, la restricción temporal de la operación de prestadores de servicios públicos domiciliarios en áreas o zonas específicas, siempre y cuando existan motivos de interés social y de expansión de cobertura. En otras palabras, en un municipio puede haber varios prestadores, siempre y cuando no se trate de un área de servicio exclusivo, en consonancia con los preceptos constitucionales.

ii) Libre escogencia del prestador

De la mano del principio de libertad de entrada, el numeral 2 del artículo 9 de La Ley 142 de 1994 señala lo siguiente:

“Artículo 9 Derecho de los usuarios. <Aparte entre paréntesis cuadrados [...] adicionado mediante FE DE ERRATAS. El texto corregido es el siguiente:> Los usuarios de los servicios públicos tienen derecho, además de los consagrados en el Estatuto Nacional del Usuario y demás normas que consagren derechos a su favor, [siempre que no contradigan esta ley, a]:

(…)

9.2. La libre elección del prestador del servicio y del proveedor de los bienes necesarios para su obtención o utilización”.

De acuerdo con lo anterior, por regla general, en el régimen de los servicios públicos domiciliarios gobierna el principio de libre elección del prestador en las relaciones entre los usuarios y prestadores del servicio.

Es decir, los usuarios están en libertad de escoger el prestador que le brinde mejores condiciones o el de su preferencia. Este derecho también implica que tendrán la libertad de solicitar la terminación anticipada del contrato del servicio, para recibir la prestación del servicio por parte de otro prestador, siempre y cuando se den los requisitos previstos en la normativa vigente.

No obstante lo anterior, se puede indicar que el derecho de escoger libremente a un prestador de servicios públicos domiciliarios no es un derecho absoluto, pues en los eventos en que se hayan establecido ASE, los usuarios no tendrán la opción de escoger el prestador de su preferencia y deberán acogerse a la prestación que ofrezca el prestador designado para la respectiva área o zona.

En esa medida, el artículo 40 de la Ley 142 de 1994 restringe el derecho a los usuarios de elegir al prestador del servicio y restringe la libertad de entrada y libre competencia a otros prestadores. Sin embargo, dicha limitación culmina con la terminación de las ASE, lo cual permite la libre competencia y libre entrada de los prestadores de servicios públicos domiciliarios y, por consiguiente, se activa el derecho de libre elección de los usuarios.

Por otra parte, en el régimen de los servicios públicos, la existencia de la relación contractual entre los prestadores de servicios públicos y los usuarios se da cuando se cumplen los presupuestos del artículo 129 de la Ley 142 de 1994, el cual señala:

“Artículo 129. CELEBRACIÓN DEL CONTRATO. Existe contrato de servicios públicos desde que la empresa define las condiciones uniformes en las que está dispuesta a prestar el servicio y el propietario, o quien utiliza un inmueble determinado, solicita recibir allí el servicio, si el solicitante y el inmueble se encuentran en las condiciones previstas por la empresa (…)”.

Así las cosas, se puede sostener que la existencia y perfeccionamiento del contrato de condiciones uniformes se materializa cuando: i) el prestador defina las condiciones uniformes en las que va a prestar el servicio, ii) que el usuario consienta recibir el servicio en el inmueble y iii) que el inmueble cumpla con las condiciones técnicas exigidas por el prestador.

Por lo tanto, las relaciones jurídicas entre las empresas que prestan los servicios públicos domiciliarios y los usuarios solo surgen a partir del momento en el que se celebra el contrato de servicios públicos domiciliarios, mediante el cual se adquiere, por una parte, la calidad de suscriptor del servicio quien podrá ejercer sus derechos y obligaciones y por otra, la calidad de prestador del servicio que lo faculta para efectuar la facturación como contraprestación a los servicios brindados.

Aunado a lo anterior, el articulo 134 ibídem consagró que cualquier persona con capacidad para contratar y que habite un inmueble de forma permanente, tendrá derecho a recibir los servicios públicos domiciliarios, por lo que deberá presentar solicitud ante el prestador y cumplir con los requisitos regulatorios, si hay lugar a ello, para cada servicio.

Por lo tanto, los prestadores del servicio están avalados por la ley para adelantar las gestiones administrativas con el fin de vincular y prestar servicios a usuarios potenciales de estos.

iii) Obligación de vincularse como usuario de los servicios de acueducto y saneamiento básico.

Por regla general, la vinculación como usuario de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado es obligatoria, y así lo contempla el parágrafo del artículo 16 de la Ley 142 de 1994, al indicar que, toda persona tiene la obligación de vincularse como usuario de estos servicios, cuando exista un prestador que tenga disponibilidad en el área donde se encuentra ubicado el inmueble, salvo que acredite que dispone de alternativas que no perjudican a la comunidad, veamos:

“Artículo 16. APLICACIÓN DE LA LEY A LOS PRODUCTORES DE SERVICIOS MARGINALES, [INDEPENDIENTE] O PARA USO PARTICULAR.

(…)

PARÁGRAFO. Cuando haya servicios públicos disponibles de acueducto y saneamiento básico será obligatorio vincularse como usuario y cumplir con los deberes respectivos, o acreditar que se dispone de alternativas que no perjudiquen a la comunidad. La Superintendencia de Servicios Públicos será la entidad competente para determinar si la alternativa propuesta no causa perjuicios a la comunidad.

Las autoridades de policía, de oficio o por solicitud de cualquier persona procederán a sellar los inmuebles residenciales o abiertos al público, que estando ubicados en zonas en las que se pueden recibir los servicios de acueducto y saneamiento básico no se hayan hecho usuarios de ellos y conserven tal carácter.” (Subraya fuera del texto)

Aunado a lo anterior, el artículo 2.3.1.3.2.1.3 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 dispuso lo siguiente:

“Artículo 2.3.1.3.2.1.3 DE LA SOLICITUD DE SERVICIOS Y VINCULACIÓN COMO USUARIO. Cuando haya servicios públicos disponibles de acueducto y alcantarillado, será obligatorio vincularse como usuario y cumplir con los deberes respectivos, o acreditar que se dispone de alternativas que no perjudiquen a la comunidad.

La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios será la entidad competente para determinar si la alternativa propuesta no causa perjuicios a la comunidad.

Los servicios de acueducto y alcantarillado deben ser solicitados de manera conjunta, salvo en los casos en que el usuario o suscriptor disponga de fuentes alternas de aprovechamiento de aguas, sean éstas superficiales o subterráneas y el caso de los usuarios o suscriptores que no puedan ser conectados a la red de alcantarillado.

PARÁGRAFO. En relación con el inciso tercero del presente artículo, los casos especiales deben ser informados de manera detallada por el usuario o suscriptor, a la entidad prestadora de los servicios públicos, como parte de la información que debe contener la solicitud de los mismos y acompañar copia del correspondiente permiso de concesión de aguas subterráneas y/o superficiales expedido por la autoridad ambiental competente.” (Subraya fuera del texto)

De lo anterior, se puede colegir lo siguiente:

i) Cuando haya disponibilidad del servicio de acueducto y alcantarillado en el área en la que se encuentre ubicado el inmueble, la vinculación como usuario será obligatoria, salvo que, el usuario disponga de soluciones alternativas que no causan perjuicio a la comunidad.

ii) Por regla general, el servicio de acueducto y alcantarillado debe ser solicitado de manera conjunta, salvo que, disponga de fuentes alternas de aprovechamiento de aguas o los usuarios no puedan ser conectados a la red de alcantarillado.

iii) Las autoridades podrán proceder a sellar los inmuebles que estando ubicados en zonas en las que pueda recibir los servicios públicos de acueducto y alcantarillado no se hayan hecho usuarias.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se procede a responder los interrogantes planteados:

1. Si un prestador del servicio público de aseo es el único con área de prestación del servicio (APS) habilitada para un determinado sector, ¿está obligado a prestar el servicio a los usuarios ubicados en dicha zona sin necesidad de adelantar previamente un proceso de afiliación individual, en virtud del principio de obligatoriedad, continuidad del servicio y la cobertura universal establecida en la Ley 142 de 1994?.

Dado su carácter esencial para la salud pública y el bienestar colectivo, el servicio público de aseo presenta una particularidad: no puede ser interrumpido. El artículo 129 de la Ley 142 de 1994 establece que uno de los requisitos para el Contrato de Condiciones Uniformes es la solicitud de prestación por parte del usuario. Sin embargo, en el caso del servicio de aseo, la solicitud no se origina en la libre elección del solicitante, sino en una obligación legal de vinculación al prestador del servicio. No obstante, esta vinculación no será obligatoria si el usuario demuestra que cuenta con una alternativa que no perjudica a la comunidad, y que ha sido evaluada y avalada por esta Superintendencia..

En el evento, que un territorio existe multiplicidad de prestadores del servicio de aseo, el usuario podrá elegir la empresa a la que desea afiliarse, pero si sólo hay un único prestador deberá entonces vincularse a ésta y cumplir con el pago de las obligaciones que se generen.

En esa medida, si una persona se encuentra prestando el servicio sin que medie el respectivo contrato de condiciones uniformes, ciertamente existe la posibilidad de una prestación irregular, sujeta al control por parte de ésta Entidad.

En tal sentido, la única persona facultada para facturar el servicio y/o actividades inherentes, por la Ley 142 de 1994, es quien haya celebrado el contrato de prestación de los servicios públicos, con el usuario, de lo contrario se presentará una vulneración al régimen de los servicios públicos domiciliarios susceptible de sanción.

2. En un caso como el descrito, ¿estaría facultado un prestador habilitado en el APS del (Prestador A) para prestar y posteriormente facturar el servicio público de aseo a los usuarios de determinado sector mediante cobertura puerta a puerta, sin que sea necesario agotar previamente el procedimiento de vinculación previsto en el Decreto 1077 de 2015, considerando que el otro prestador (Prestador B) no tiene la APS habilitada en dicha zona ni realiza una prestación efectiva e individualizada del servicio?.

3. ¿Existe criterio o concepto vigente de esa Superintendencia que respalde la posibilidad de realizar cobros de aseo por parte del Prestador A que presta el servicio de manera efectiva, aun cuando otro operador (Prestador B) estuviera haciendo una cobertura parcial y no formalizada en una zona no incluida en su APS?.

Con respecto a los interrogantes 2 y 3 es pertinente reiterar que, el principio constitucional de libertad de entrada (actividad económica e iniciativa privada libre), permite a los prestadores del servicio público organizarse en cualquiera de las formas descritas en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, y desarrollar su objeto social sin que, para ello, se les sea expedido un título habilitante por parte de una autoridad administrativa como la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

No obstante, para poder operar deberá contar con las autorizaciones, permisos y licencias requeridas para la prestación del respectivo servicio, de conformidad con lo dispuesto por el articulo 25 y 26 de la Ley 142 de 1994.

Lo anterior significa que, un prestador de servicios públicos domiciliarios puede prestar los servicios públicos propios de su objeto social, en cualquier lugar del territorio nacional, sin que para ello requiera de la obtención de alguna autorización especial previa que lo faculte para hacerlo o de información de otro prestador del servicio.

Por otra parte, es importante señalar que, la única persona facultada para facturar el servicio y/o actividades inherentes, por la Ley 142 de 1994, es quien haya celebrado el contrato de prestación de los servicios públicos, con el suscriptor o usuario, de lo contrario se presentará una vulneración al régimen de los servicios públicos domiciliarios susceptible de sanción.

4. ¿Si un prestador no tiene incluido un sector dentro de su área de prestación del servicio (APS), pero de manera de hecho presta allí dicho servicio, puede entenderse que existe una relación contractual válida entre la empresa y los usuarios ubicados en ese sector, conforme al régimen de servicios públicos domiciliarios?.

Los prestadores de servicios públicos domiciliarios no necesitan de aprobación previa por parte de esta Superintendencia para iniciar su operación; salvo los permisos, las concesiones y licencias a que se refieren los artículos 25 y 26 de la Ley 142 de 1994.

En otras palabras, un prestador de servicios públicos domiciliarios está habilitado para ofrecer los servicios inherentes a su objeto social en cualquier parte del territorio nacional, sin necesidad de obtener una autorización especial previa ni de notificar a otro prestador del servicio.

Por lo tanto, de acuerdo con la Ley 142 de 1994, únicamente el prestador que haya celebrado el contrato de prestación de servicios públicos con el usuario está autorizado para facturar el servicio o las actividades inherentes. De lo contrario, se incurriría en una vulneración al régimen de los servicios públicos domiciliarios, lo cual sería susceptible de sanción.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad. Cordialmente

Cordialmente

JHONN CUADROS CUADROS

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Radicado: 20255291508132

TEMA: LIBRE ESCOGENCIA DEL PRESTADOR DEL SERVICIO PÚBLICO

Subtemas: Libertad de entrada en la prestación de los servicios públicos domiciliarios  

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.

6. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio."