CONCEPTO 218 DE 2022

(mayo 4)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

A continuación, se transcribe la consulta elevada:

“(…) Deseo información sobre los valores facturados por consumo de servicios públicos domiciliarios (acueducto, alcantarillado y energía), cuando y cuales son objeto de prescripción en una copropiedad (…).”

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Ley 142 de 1994^[5]

Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015^[6]

Concepto Unificado SSPD-OJ-2009-03

Concepto SSPD-OJ-2021-81

CONSIDERACIONES

Con el fin de emitir un concepto de carácter general, es necesario aclarar que en sede de consulta no es posible emitir pronunciamientos y/o decidir situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superintendencia y no tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.

En claro lo anterior, y con el fin de dar respuesta al interrogante planteado, se procederá a desarrollar el tema, a partir de los siguientes ejes temáticos: i) prescripción de la factura de servicios públicos domiciliarios y ii) régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios.

(i) Prescripción de la factura de servicios públicos domiciliarios.

En primer lugar, es preciso aclarar que, en materia de servicios públicos domiciliarios, los consumos facturados no son objeto de prescripción, pues lo que es susceptible de este fenómeno jurídico son las obligaciones contenidas en la factura de servicios públicos domiciliarios, expedida por los prestadores del servicio en ejecución del contrato de servicios públicos; indistintamente de que se trate de una copropiedad, pues la norma no establece distinción alguna entre los usuarios de estos servicios.

En este sentido, es indispensable hacer referencia al numeral 14.9 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, que define la factura de servicios públicos domiciliarios como “la cuenta que una persona prestadora de servicios públicos entrega o remite al usuario, por causa del consumo y demás servicios inherentes en desarrollo de un contrato de servicios públicos”.

Por su parte, el artículo 148 ibidem^[7] establece los requisitos de las facturas, indicando que son los prestadores quienes deben definir -en las condiciones uniformes del contrato de servicios públicos- los requisitos formales de las mismas, que en todo caso deberán contener, como mínimo, la información suficiente para que el suscriptor y/o usuario tenga conocimiento de: i) la forma en la que se determinaron y valoraron los consumos, ii) la comparación de esos consumos y del precio con los de periodos anteriores, iii) y del plazo y modo en que debe efectuarse el pago.

Igualmente, la norma indica que el prestador deberá incluir en el contrato lo relativo al sitio, forma, tiempo y modo en que dará a conocer la factura al suscriptor y/o usuario, pues estos últimos no estarán obligados a cumplir las obligaciones que les cree la factura, como por ejemplo su pago, sino hasta después de que tengan conocimiento de la misma.

En línea con lo anterior, una vez definida la factura del servicio público y los requisitos mínimos que debe contener, resulta fundamental traer a colación el contenido del artículo 130 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 689 de 2001, que señala:

“Artículo 130. Partes del contrato. <Artículo modificado por el artículo 18 de la Ley 689 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> Son partes del contrato la empresa de servicios públicos, el suscriptor y/o usuario.

(…)

Las deudas derivadas de la prestación de los servicios públicos podrán ser cobradas ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria o bien ejerciendo la jurisdicción coactiva por las empresas industriales y comerciales del Estado prestadoras de servicios públicos. La factura expedida por la empresa y debidamente firmada por el representante legal de la entidad prestará mérito ejecutivo de acuerdo con las normas del Derecho Civil y Comercial. Lo prescrito en este inciso se aplica a las facturas del servicio de energía eléctrica con destino al alumbrado público. El no pago del servicio mencionado acarrea para los responsables la aplicación del artículo que trata sobre los "deberes especiales de los usuarios del sector oficial (…)” (Subraya fuera del texto)

De acuerdo con la norma en cita, las facturas de servicios públicos domiciliarios debidamente firmadas por el representante legal del prestador, se constituyen como títulos ejecutivos que pueden ser cobrados a través de la jurisdicción ordinaria mediante el proceso ejecutivo, o por la vía de jurisdicción coactiva para el caso de las empresas industriales y comerciales del Estado. En todo caso, para el efecto, serán aplicables las normas que regulan la materia y que se encuentran contenidas en el Código Civil y el Código General del Proceso.

En concordancia con lo mencionado, debe decirse que, si bien los prestadores de los servicios públicos domiciliarios tienen la posibilidad de cobrar las facturas adeudadas por los usuarios ante la jurisdicción ordinaria, existe un término durante el cual puede realizarse dicho cobro, so pena de que opere la prescripción de la obligación y, por ende, no sea exigible.

Al respecto, esta Oficina Asesora Jurídica se pronunció mediante Concepto Unificado SSPD-OJ-2009-03 en los siguientes términos:

“6.2 PRESCRIPCIÓN.

El fenómeno de la prescripción, es un modo de extinción de las obligaciones por el cual se extinguen las acciones y derechos ajenos por no ejercitar las mismas durante cierto tiempo y dependiendo si se trata de un título ejecutivo o de un título valor la prescripción opera de manera diferente.

Así las cosas, se tiene que la prescripción de la acción cambiaria opera para los títulos valores y de ella se ocupa el Código de Comercio, al paso que para la prescripción de los títulos ejecutivos opera la prescripción de la acción ejecutiva y de ella se ocupa nuestro Código Civil.

La factura cambiaria es considerada por nuestro ordenamiento jurídico como título valor, por ende, la prescripción de la acción cambiaria por expresa remisión del artículo 789 del Código de Comercio es de tres años.

La factura de servicios públicos por considerarse un título ejecutivo y no un título valor, se predica respecto de la misma la prescripción de la acción ejecutiva de que trata el artículo 2536 del Código Civil modificado por el artículo 8o de la Ley 791 de 2002, esto es, de cinco (5) años.

En este orden de ideas, frente a la factura expedida por las Empresas Prestadoras de Servicios Públicos Domiciliarios, no pueden predicarse las acciones ni las excepciones cambiarias, sino que tan sólo serán de recibo las excepciones ejecutivas derivadas de la naturaleza de título ejecutivo.

Así las cosas, la acción ejecutiva de las obligaciones contenidas en la factura de servicios públicos como título ejecutivo es de 5 años contados a partir de su expedición y en todo caso la acción ordinaria de las obligaciones derivadas del contrato de servicios públicos será de 10 años...” (Subraya fuera del texto).

De este modo, como quiera que la factura de servicios públicos domiciliarios, por expresa disposición del legislador constituye un título ejecutivo que contiene una obligación clara, expresa y exigible, y tal como lo indica el artículo 130 de la ley 142 de 1994 puede ser cobrado ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria, el término legal establecido para su prescripción, es decir, con el que cuentan las prestadoras para adelantar la acción ejecutiva de las obligaciones en ella contenidas es de cinco (5) años contados a partir de su expedición.

(ii) Régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios

Los conceptos incluidos por los prestadores de los servicios públicos domiciliarios en las facturas corresponden a los establecidos y autorizados en las metodologías tarifarias fijadas por las comisiones de regulación. Con base en lo señalado en el régimen tarifario definido en la Ley 142 de 1994, se debe tener presente que la tarifa es el precio que cobra la empresa al usuario a cambio de la prestación del servicio público.

Bajo este entendido, vale la pena traer a colación el artículo 88 de la Ley 142 de 1994, el cual señala que los prestadores del servicio público domiciliario deberán ajustarse a las fórmulas tarifarias que definan periódicamente las comisiones de regulación, sin embargo, tendrán la libertad para fijar las tarifas cuando no tengan posición dominante en su mercado o cuando haya competencia entre proveedores. El tenor literal de la disposición señala:

“ARTÍCULO 88. REGULACIÓN Y LIBERTAD DE TARIFAS. Al fijar sus tarifas, las empresas de servicios públicos se someterán al régimen de regulación, el cual podrá incluir las modalidades de libertad regulada y libertad vigilada, o un régimen de libertad, de acuerdo a las siguientes reglas:

88.1. Las empresas deberán ceñirse a las fórmulas que defina periódicamente la respectiva comisión para fijar sus tarifas, salvo en los casos excepcionales que se enumeran adelante. De acuerdo con los estudios de costos, la comisión reguladora podrá establecer topes máximos y mínimos tarifarios, de obligatorio cumplimiento por parte de las empresas; igualmente, podrá definir las metodologías para determinación de tarifas si conviene en aplicar el régimen de libertad regulada o vigilada.

88.2. Las empresas tendrán libertad para fijar tarifas cuando no tengan una posición dominante en su mercado, según análisis que hará la comisión respectiva, con base en los criterios y definiciones de esta Ley.

88.3. Las empresas tendrán libertad para fijar tarifas, cuando exista competencia entre proveedores. Corresponde a las comisiones de regulación, periódicamente, determinar cuándo se dan estas condiciones, con base en los criterios y definiciones de esta Ley.”

Así las cosas, los prestadores de servicios públicos deben ceñirse a las fórmulas tarifarias que defina la comisión de regulación correspondiente, la cual fija topes mínimos y máximos, en la medida en que los costos en los que incurren los prestadores de servicios públicos domiciliarios son diferentes. No obstante, atendiendo a cada sector o servicio público, será la comisión reguladora respectiva (Comisión de Regulación en Energía y Gas – CREG, y Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA), la encargada de desarrollar la metodología tarifaria pertinente.

En todo caso, el artículo 90 de la Ley 142 de 1994 determina los elementos que conforman las fórmulas tarifarias, señalando que son: (i) cargo por consumo, (ii) cargo fijo, y (iii) cargo por aportes de conexión. Veamos:

“Artículo 90. Elementos de las fórmulas de tarifas. Sin perjuicio de otras alternativas que puedan definir las comisiones de regulación, podrán incluirse los siguientes cargos:

90.1. Un cargo por unidad de consumo, que refleje siempre tanto el nivel y la estructura de los costos económicos que varíen con el nivel de consumo como la demanda por el servicio;

90.2. Un cargo fijo, que refleje los costos económicos involucrados en garantizar la disponibilidad permanente del servicio para el usuario, independientemente del nivel de uso.

Se considerarán como costos necesarios para garantizar la disponibilidad permanente del suministro aquellos denominados costos fijos de clientela, entre los cuales se incluyen los gastos adecuados de administración, facturación, medición y los demás servicios permanentes que, de acuerdo a definiciones que realicen las respectivas comisiones de regulación, son necesarios para garantizar que el usuario pueda disponer del servicio sin solución de continuidad y con eficiencia.

90.3. Un cargo por aportes de conexión el cual podrá cubrir los costos involucrados en la conexión del usuario al servicio. También podrá cobrarse cuando, por razones de suficiencia financiera, sea necesario acelerar la recuperación de las inversiones en infraestructura, siempre y cuando estas correspondan a un plan de expansión de costo mínimo. La fórmula podrá distribuir estos costos en alícuotas partes anuales (…)”

Una vez establecidos los componentes que conforman las tarifas fijadas por las comisiones de regulación (Comisión de Regulación en Energía y Gas – CREG, y Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA) por concepto de los costos en la prestación del servicio, y en atención a que la consulta refiere a los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y energía eléctrica, se procederá a explicar el fundamento tarifario para cada sector.

Para el efecto, se reiterará lo señalado por esta Oficina Jurídica en concepto SSPD-OJ-2021-81, que sobre el tema señaló:

- Servicios Públicos Domiciliarios de Acueducto y Alcantarillado.^[8]

Para los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, es la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA, la competente para establecer fórmulas para la fijación de las tarifas, como lo ordena el numeral 11 del artículo 73 de la Ley 142 de 1994.

En este sentido, tenemos que a través de la Resolución CRA 688 de 2014, la CRA estableció la metodología tarifaria para los prestadores de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado con más de 5.000 suscriptores en el área urbana, determinando en su artículo 1o, dicho ámbito de aplicación, es decir, que las previsiones en ella contenidas, son de obligatorio cumplimiento para los prestadores que se encuentren prestando estos servicios, al número de usuarios allí mencionado.

Esta norma regulatoria consagra en el Título IV, la metodología para calcular los costos de prestación del servicio, y en el Título VI, la fórmula tarifaria para efectuar el cobro del servicio, en la que se incluye el cobro del cargo fijo y el cobro del cargo por consumo.

Por su parte, a través de la expedición de la Resolución CRA 825 de 2017, modificada y adicionada por la Resolución CRA 844 de 2018, la CRA estableció la metodología tarifaria para los siguientes prestadores de estos servicios, (i) quienes atiendan en sus Áreas de Prestación del Servicio – APS, hasta 5.000 suscriptores en el área urbana, independientemente de los suscriptores que atiendan en el área rural; (ii) quienes atiendan en más de un municipio y/o distrito, mediante un mismo sistema interconectado, hasta 5.000 suscriptores en el área urbana, independientemente de los suscriptores que atiendan en el área rural; y (iii) quienes atiendan en APS exclusivamente en el área rural, independientemente del número de suscriptores.

En el Título II de este compendio regulatorio, se encuentran establecidos y explicados los componentes de las fórmulas tarifarias de estos servicios, mientras que en los Título III y IV, se encuentra establecida la metodología para efectuar cálculo de los costos económicos de referencia para los prestadores del primer y segundo segmento.

(…)

- Servicio Público Domiciliario de Energía.

En cuanto a los servicios públicos domiciliarios de energía y gas combustible, es la Comisión de Regulación de Energía y Gas Combustible - CREG, la entidad competente para expedir la regulación atinente a la determinación de tarifas, como lo ordena el numeral 11 del artículo 73 de la Ley 142 de 1994.

Sobre el régimen tarifario del servicio de energía, es de señalar que a través de la Resolución 031 de 1997, se aprueban las fórmulas generales que permiten a los comercializadores de electricidad establecer los costos de prestación del servicio a usuarios regulados en el Sistema Interconectado Nacional, mientras que el artículo 2o señala como ámbito de aplicación de la misma, “toda persona natural o jurídica que suministre energía eléctrica a usuarios finales regulados en el Sistema Interconectado Nacional”.

De igual forma el artículo 3o, luego de señalar que el régimen es el de libertad regulada, indica que los prestadores a quienes aplique esta resolución, deben determinar el costo máximo de prestación del servicio, de acuerdo con las diferentes opciones tarifarias, dando aplicación a las fórmulas generales de costos establecidas en el Anexo No 1 de la misma, y al costo base de comercialización que específicamente le apruebe la Comisión. Con base en el costo que así determine, el prestador del servicio de energía eléctrica establecerá las tarifas y cargos que puede cobrar a los usuarios. De igual forma, en el numeral primero del Anexo No 1 de esta resolución, se encuentra establecida y discriminada la composición de los costos de prestación del servicio.

Por su parte, la Resolución CREG 180 de 2014 señala en los artículos 1o y 2o, que su objeto es el de establecer los criterios generales para determinar la remuneración de la actividad de comercialización de energía eléctrica, a usuarios regulados en el Sistema Interconectado Nacional, y que por tanto, aplica a todos los prestadores de este servicio que desarrollan dicha actividad en el sistema aludido, mientras que en el Capítulo II, establece la metodología para determinar los costos de comercialización de energía eléctrica a usuarios regulados.”

En conclusión, los costos incluidos en la factura deben atender el régimen tarifario establecido por la Ley 142 de 1994, y la metodología tarifaria fijada por las comisiones de regulación – CRA y CREG- siguiendo las particularidades de cada sector.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:

- En materia de servicios públicos domiciliarios, los consumos facturados no son objeto de prescripción, pues lo que es susceptible de este fenómeno jurídico son las obligaciones contenidas en la factura de servicios públicos domiciliarios expedida por la empresa prestadora en ejecución del contrato de servicios públicos.

- Conforme lo establece el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, las facturas de servicios públicos domiciliarios que cumplan con los requisitos establecidos en este artículo, y que se encuentren debidamente firmadas por el representante legal del prestador, se constituyen en títulos ejecutivos que pueden ser cobrados a través de la jurisdicción ordinaria mediante el proceso ejecutivo, o por la vía de la jurisdicción coactiva para el caso de las empresas industriales y comerciales del Estado o los municipios prestadores directos.

- Para el cobro de las facturas a través de la jurisdicción ordinaria, mediante el proceso ejecutivo, el término de prescripción de los mismos es de cinco (5) años contados a partir de su vencimiento, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2536 del Código Civil. Dicho término es aplicable para las facturas expedidas a todos los usuarios de los servicios públicos, indistintamente de que se ubiquen en inmuebles sometidos a copropiedad.

- La tarifa constituye el precio que cobra el prestador al usuario a cambio de la prestación del servicio público. Los prestadores deberán ceñirse a las fórmulas tarifarias que defina la comisión de regulación correspondiente, la cual fija topes mínimos y máximos, en la medida en que los costos en los que incurren las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios son diferentes. No obstante, atendiendo a cada sector o servicio público, será la comisión reguladora respectiva (Comisión de Regulación en Energía y Gas – CREG, y Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA), la encargada de desarrollar la metodología tarifaria pertinente.

- De conformidad con lo establecido en el artículo 90 de la Ley 142 de 1994, los elementos que conforman las fórmulas tarifarias son: (i) cargo por consumo, cuyo fin es retribuir los costos de la prestación del servicio en función del nivel de consumo, (ii) cargo fijo, que busca recuperar los gastos en que se incurre para garantizar la disponibilidad del servicio, con el propósito de que los usuarios puedan acceder y disponer del servicio en todo momento, y, (iii) cargo por aportes de conexión, que cubre los costos involucrados en la conexión del usuario al servicio. Cabe recordar que, en el régimen de los servicios públicos domiciliarios, no existen los conceptos de gratuidad y de exoneración en el pago de los servicios públicos domiciliarios, por lo tanto, los suscriptores y/o usuarios serán responsable del pago de los servicios suministrados por los prestadores de estos.

Finalmente le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/consulta-normativa, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

ANA KARINA MÉNDEZ FERNÁNDEZ

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PAGINA>.

1. Radicado 20225290962232

TEMA: RÉGIMEN TARIFARIO DE LOS SERVICIOS DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ENERGÍA ELÉCTRICA.

Subtemas: Prescripción de la factura.

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.

6. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio.”

7. ““Articulo 148. Requisitos de las facturas. Los requisitos formales de las facturas serán los que determinen las condiciones uniformes del contrato, pero contendrán, como mínimo, información suficiente para que el suscriptor o usuario pueda establecer con facilidad si la empresa se ciñó a la ley y al contrato al elaborarlas, cómo se determinaron y valoraron sus consumos, cómo se comparan éstos y su precio con los de períodos anteriores, y el plazo y modo en el que debe hacerse el pago.

En los contratos se pactará la forma, tiempo, sitio y modo en los que la empresa hará conocer la factura a los suscriptores o usuarios, y el conocimiento se presumirá de derecho cuando la empresa cumpla lo estipulado. Corresponde a la empresa demostrar su cumplimiento. El suscriptor o usuario no estará obligado a cumplir las obligaciones que le cree la factura, sino después de conocerla. No se cobrarán servicios no prestados, tarifas, ni conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos, ni se podrá alterar la estructura tarifaria definida para cada servicio público domiciliario.”

8. Vale la pena indicar que las resoluciones traídas a colación en el concepto transcrito, fueron compiladas en la Resolución compilatoria CRA 943 de 2021.