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CONCEPTO 239 DE 2024
(junio 14)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.,
Señor
XXXXXX
| Ref. | Solicitud de concepto(1) |
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2o del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020(2), la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011(3), sustituido por el artículo 1o de la Ley 1755 de 2015(4).
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1o del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
La consulta elevada contiene una serie de preguntas relacionadas con el mínimo vital de agua o cantidades mínimas indispensables y el cobro de las facturas de servicios públicos, las cuales serán transcritas y respondidas en el acápite de conclusiones.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Constitución Política de Colombia.
Ley 142 de 1994.
Ley 689 de 2001.
Corte Constitucional, Sentencia T-641 de 2015.
Corte Constitucional, Sentencia T-418 de 2010.
Corte Constitucional, Sentencia T-717 de 2010.
Concepto SSPD-OJ-2019-156.
CONSIDERACIONES
De manera inicial, es necesario aclarar que en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superintendencia, y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución, por la Ley 1755 de 30 de junio de 2015.
En claro lo anterior, se procederá a dar respuesta general a los interrogantes planteados a partir del estudio de los siguientes ejes temáticos: (i) mínimo vital - cantidades mínimas básicas e indispensables; y (ii) cobro de las facturas de servicios públicos domiciliarios.
(i) Mínimo vital - cantidades mínimas básicas e indispensables.
De manera inicial, es importante poner de presente que esta Oficina Asesora Jurídica ha emitido diversos pronunciamientos en relación con el minio vital de agua, razón por la cual se procederá a reiterar la línea doctrinal sobre el tema, haciendo alusión particularmente al Concepto SSPD-OJ-2019-156 en el que se indicó:
“(…) La Ley 142 de 1994, establece que la prestación de los servicios públicos domiciliarios, es onerosa, es decir, no son gratuitos, por ello, estableció como causal de suspensión del servicio, la falta de pago por el término que fije el prestador en su contrato de condiciones uniformes, tal y como lo prevé el artículo 140 de la mencionada ley.
En cuanto tiene que ver con el servicio de acueducto, la jurisprudencia ha modulado el tema de la suspensión del servicio y el debido procedimiento, pero además y teniendo en cuenta que existe una gran masa de población vulnerable, estableció parámetros para que el servicio no se suspenda a aquellos que hacen parte de la misma, partiendo de la base que la falta de acceso al servicio conlleva la vulneración de otros derechos fundamentales.
Sobre el tema, esta Oficina en el Concepto 2018-818, precisó lo siguiente:
“(…)
En desarrollo de los anteriores preceptos legales, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico Con base en lo expuesto, y dado que no existe norma jurídica que indique lo contrario, ha de concluirse que los prestadores de servicios públicos no están en la obligación de conceder beneficios especiales a la población vulnerable, aparte de los que ya se otorguen a quienes componen dicha población, por encontrarse en los estratos 1o, 2o y 3o, ni mucho menos exonerar del pago o hacer alguna deducción de la deuda, o no cobrar la factura por la prestación del servicio a los miembros de la citada población.
No obstante, las anteriores reglas generales, esta Superintendencia reconoce la creación jurisprudencial del concepto de mínimo vital, que constituye un derecho con el que cuentan las personas que son sujetos de especial protección constitucional, que permite la no suspensión del servicio y la garantía de un suministro mínimo del servicio, y que se rige por lo que ha indicado la Corte Constitucional con respecto al derecho a la subsistencia para una existencia digna…, así:
“Estado social de derecho, dignidad humana y derecho al mínimo vital
(…)
Toda persona tiene derecho a un mínimo de condiciones para su seguridad material. El derecho a un mínimo vital - derecho a la subsistencia como lo denomina el peticionario-, es consecuencia directa de los principios de dignidad humana y de Estado Social de Derecho que definen la organización política, social y económica justa acogida como meta por el pueblo de Colombia en su Constitución…”.
De acuerdo con lo indicado por la Corte y a falta de regulación sobre la materia, corresponde a los prestadores de servicios públicos domiciliarios, la responsabilidad de fijar las cantidades mínimas a suministrar, sin que ello implique que el usuario receptor del servicio, esté exonerado del pago del consumo, habida cuenta que aún en estos casos, se mantiene el principio de onerosidad en la prestación de estos servicios.
(…)
Lo anterior permite concluir que, si bien es cierto que existen usuarios vulnerables, constitucionalmente protegidos, es obligación de los mismos demostrar dicha condición, en otras palabras, el hecho de que el usuario se encuentre en condiciones vulnerables, no significa que el prestador deba presumirlo y suministrarle las cantidades mínimas de subsistencia. Es preciso tener presente que el servicio no puede prestarse de manera gratuita, por el contrario, sino que, en todo caso, el usuario debe cancelar el servicio.
Igualmente, la empresa puede ejecutar las deudas derivadas de la prestación del servicio de acuerdo con lo previsto en la Ley 142 de 1994. (…)” (subraya fuera de texto).
Bajo este contexto, vale la pena precisar que la denominación “mínimo vital” que fue dada al suministro de cierta cantidad del líquido vital, fue modificado por la Corte Constitucional, a través de la Sentencia T-546 de 2009, en la que se introdujo el concepto de “cantidades mínimas básicas e indispensables”, las cuales deben ser suministradas por el prestador frente a la ocurrencia de determinadas circunstancias, entre ellas la existencia de personas especialmente protegidas por la Constitución, caso en el cual, no será factible efectuar la suspensión de los servicios públicos domiciliarios, pero sí ofrecerle a los usuarios unas cantidades mínimas que aquellos determinarán.
No obstante, tal como fue mencionado en el concepto en cita, a falta de regulación sobre la cantidad que se considera mínima o básica, corresponde a los prestadores de servicios públicos domiciliarios fijar las cantidades mínimas a suministrar, sin que ello implique que el usuario receptor del servicio, esté exonerado del pago del consumo, en la medida en que aún en estos casos, se mantiene el principio de onerosidad en la prestación de los servicios públicos.
En este punto, es necesario resaltar que la prestación gratuita en materia de servicios públicos domiciliarios se encuentra prohibida de forma expresa en la ley, como bien lo señala el numeral 99.9 del artículo 99 de la Ley 142 de 1994, que dispone que no existirá exoneración en el pago de los servicios públicos, circunstancia que surge de lo dispuesto en el artículo 367 de la Constitución Política, que señala que el régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios se funda en los principios de costos, y de solidaridad y redistribución de ingresos, ya que a través de ellos se busca garantizar la recuperación de los costos y gastos eficientes en que incurren los prestadores de estos servicios para desarrollar su actividad.
Por ello es importante aclarar que, el hecho de que, en los casos mencionados, el prestador del servicio tenga la obligación de suministrar al suscriptor o usuario del mismo unas cantidades mínimas básicas e indispensables, no quiere decir que el servicio sea otorgado a título gratuito.
En efecto, en estos casos, ese suministro básico del servicio que realiza el prestador, con el propósito de satisfacer las necesidades básicas del usuario, debe ser pagado por este ya que, como se indicó, el desarrollo de la actividad de prestación de los mismos es oneroso por lo que, en consecuencia, no será factible que el usuario del servicio se abstenga de realizar el pago de la tarifa correspondiente, ni que el prestador efectúe algún tipo de amnistía al respecto. Por el contrario, el prestador deberá acudir a las acciones o mecanismos legalmente establecidos para obtener el pago de los servicios prestados, lo que se corrobora con lo dispuesto en el ya referenciado artículo 128 de la Ley 142 de 1994, que sobre la particular señala que el servicio se presta “a un usuario a cambio de un precio en dinero”.
En todo caso, vale advertir que los usuarios que habitan inmuebles pertenecientes a los estratos 1o, 2o y 3o pueden ser objeto de la asignación de subsidios por parte de los entes territoriales, con el fin que puedan realizar el pago de las facturas de servicios públicos.
(ii) Cobro de las facturas de servicios públicos domiciliarios.
Es preciso indicar que el numeral 14.9 del artículo 14 de la ley 142 de 1994 define la factura de servicios públicos como: “(…) la cuenta que una persona prestadora de servicios públicos entrega o remite al usuario, por causa del consumo y demás servicios inherentes en desarrollo de un contrato de servicios públicos.”.
Ahora, en lo que respecta al cobro de las facturas de servicios públicos, el artículo 130 ibídem modificado por el artículo 18 de la ley 689 del 2001 señala:
“Artículo 130. Partes del contrato. <Artículo modificado por el artículo 18 de la Ley 689 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> Son partes del contrato la empresa de servicios públicos, el suscriptor y/o usuario.
El propietario o poseedor del inmueble, el suscriptor y los usuarios del servicio son solidarios en sus obligaciones y derechos en el contrato de servicios públicos.
Las deudas derivadas de la prestación de los servicios públicos podrán ser cobradas ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria o bien ejerciendo la jurisdicción coactiva por las empresas industriales y comerciales del Estado prestadoras de servicios públicos. La factura expedida por la empresa y debidamente firmada por el representante legal de la entidad prestará mérito ejecutivo de acuerdo con las normas del Derecho Civil y Comercial. Lo prescrito en este inciso se aplica a las facturas del servicio de energía eléctrica con destino al alumbrado público. El no pago del servicio mencionado acarrea para los responsables la aplicación del artículo que trata sobre los "deberes especiales de los usuarios del sector oficial".
(…)". (subraya fuera del texto).
De la norma transcrita se desprende que las facturas de servicios públicos domiciliarios expedidas por la empresa y firmada por su representante legal se constituyen como títulos ejecutivos que pueden ser cobrados a través de la jurisdicción ordinaria mediante el proceso ejecutivo, o por la vía de jurisdicción coactiva cuando se trate de empresas industriales y comerciales del Estado - EICE prestadoras de estos servicios.
Vale advertir que, la facultad de efectuar el cobro de las facturas de los servicios públicos domiciliarios a través del procedimiento de cobro coactivo, de manera inicial, se encuentra únicamente en cabeza de las EICE prestadoras de estos servicios. Sin embargo, la Corte Constitucional mediante sentencia C-035 de 2003 realizó el análisis de constitucionalidad de la norma citada, de la siguiente manera:
“Esta norma fija unas reglas de competencia que se explican así: las empresas de servicios públicos oficiales, mixtas o privadas sólo pueden cobrar ejecutivamente su cartera morosa a través de la jurisdicción ordinaria. Por contraste, las empresas industriales y comerciales del Estado tienen una alternativa para cobrar su cartera morosa: la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción coactiva, pudiendo a su arbitrio utilizar una u otra vía en la forma que mejor se ajuste a sus necesidades y posibilidades institucionales. Esta doble opción también se predica de los municipios cuando quieran que presten directamente servicios públicos domiciliarios, según voces de la ley 136 de 1994 en consonancia con el artículo 130 de la ley 142.” (subraya fuera del texto).
De esta manera, es preciso establecer que para las EICE y los municipios prestadores de servicios públicos será facultativo determinar el procedimiento para el cobro de su facturación morosa, en virtud de la autonomía administrativa y financiera que rige a sus actos. De tal forma, siempre que el medio elegido no vaya en contravía de las disposiciones señaladas por el régimen, la empresa podrá cobrar la cartera morosa de la facturación, promoviendo el proceso ejecutivo contra sus usuarios ante la jurisdicción ordinaria o ante la jurisdicción coactiva.
Adicionalmente debe precisarse que, en la actualidad, las normas aplicables a los títulos ejecutivos y a los procesos ejecutivos, se encuentran contenidas en el Código General del Proceso–, que para el caso de los títulos ejecutivos en su artículo 422 indica:
“Artículo 422. Título ejecutivo. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley. La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184.”.
De esta manera, teniendo en cuenta que la factura de los servicios públicos es el instrumento a través del cual las empresas cobran al usuario el precio por los servicios utilizados, la misma constituye un documento que contiene una obligación clara, expresa y exigible en los términos del Código de Procedimiento Civil. Por esto, puede obtenerse su pago mediante un proceso ejecutivo, ante la jurisdicción ordinaria o también por la vía de jurisdicción coactiva para el caso de las empresas industriales y comerciales del Estado.
Sin embargo, si bien los prestadores de los servicios públicos domiciliarios tienen la posibilidad de cobrar las facturas adeudadas por los usuarios ante la jurisdicción ordinaria, existe un término durante el cual puede realizarse dicho cobro, so pena de que opere la prescripción de la obligación y, por ende, no sea exigible. Dicho termino para realizar el cobro de las facturas es de cinco (5o) años contados a partir de su expedición.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se procede a responder las preguntas formuladas, así:
“¿Cuál es el mínimo vital en cuanto al agua?”.
“¿Quién es la entidad que debe suministrar el mínimo vital de agua?”.
“¿Si es una empresa de acueducto esta debe dar el mínimo vital?”.
“¿Dicha empresa debe hacer el cobro?”.
La denominación “mínimo vital” que fue dada al suministro de cierta cantidad del líquido vital, fue modificado por la Corte Constitucional, a través de la Sentencia T-546 de 2009, en la que se introdujo el concepto de “cantidades mínimas básicas e indispensables”, las cuales deben ser suministradas por el prestador frente a la ocurrencia de determinadas circunstancias, entre ellas la existencia de personas especialmente protegidas por la Constitución, caso en el cual, no será factible efectuar la suspensión de los servicios públicos domiciliarios, pero sí ofrecerle a los usuarios unas cantidades mínimas que aquellos determinarán.
En todo caso, a pesar de que la jurisprudencia reconoce la existencia de usuarios vulnerables constitucionalmente protegidos, es obligación de estos demostrar tal condición, en otras palabras, el hecho de que el usuario se encuentre en condiciones vulnerables, no significa que el prestador deba suministrarle las cantidades mínimas, pues es una circunstancia que se debe demostrar.
Vale advertir, que la Corte Constitucional ha señalado que deberá cambiar la forma de prestar el servicio público, entregando al usuario final unas cantidades mínimas básicas e indispensables, las cuales deben ser fijadas por el prestador del servicio, teniendo en cuenta para ello, entre otros aspectos, la cantidad de personas que habiten el inmueble y sujetándose a criterios aceptables necesarios para garantizar los derechos a la vida, la salud y la dignidad.
Sin embargo, el suministro básico del servicio que realiza el prestador, para satisfacer las necesidades básicas del usuario, debe ser pagado por el usuario, ya que como se indicó, el desarrollo de la actividad de prestación de dichos servicios es oneroso, por lo que en consecuencia, no será factible que el usuario del servicio se abstenga se realizar el pago de la tarifa correspondiente, ni que el prestador efectúe algún tipo de amnistía al respecto; por el contrario, el prestador deberá acudir a las acciones o mecanismos legalmente establecidos para obtener el pago de los servicios prestados.
Finalmente, sin perjuicio de lo señalado, se debe tener en cuenta que los usuarios que habitan inmuebles pertenecientes a los estratos 1o, 2o y 3o pueden ser objeto de la asignación de subsidios por parte de los entes territoriales, con el fin que puedan realizar el pago de las facturas de servicios públicos.
“¿Cuál es el procedimiento que se debe hacer con las personas que no pagan el consumo de agua?”.
Conforme lo establece el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, las facturas de servicios públicos domiciliarios que cumplan con los requisitos establecidos en este artículo, y que se encuentren debidamente firmadas por el representante legal del prestador, se constituyen como títulos ejecutivos que pueden ser cobrados a través de la jurisdicción ordinaria mediante el proceso ejecutivo, o por la vía de la jurisdicción coactiva para el caso de las empresas industriales y comerciales del Estado. En todo caso, serán aplicables las normas que regulan la materia y que se encuentran contenidas en el Código Civil y el Código General del Proceso.
Para el cobro de las facturas a través de la jurisdicción ordinaria, mediante el proceso ejecutivo, el término de prescripción de los mismos es de cinco (5o) años contados a partir de su vencimiento, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2536 del Código Civil.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
MANUEL ALEJANDRO MOLINA RUGE
Jefe Oficina Asesora Jurídica.
<NOTA DE PIE DE PÁGINA>
1. Radicado 20245291799352.
TEMA: MÍNIMO VITAL DE AGUA.
Subtemas: Cobro de las facturas de servicios públicos domiciliarios.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”.
