CONCEPTO 239 DE 2025

(junio 4)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá D.C.,

Señor

XXXXXX

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (Superservicios o Superintendencia), es competente para “absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, conviene indicar también que la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, tal y como lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001^[5].

CONSULTA

La consulta fue elevada en los siguientes términos:

“¿Cual (sic) es el medio de control idoneo (sic) para la recuperación de saldos a favor por pago de servicios públicos no adeudados?”.

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Ley 142 de 1994^[6]

Decreto 1369 de 2020^[7]

Resolución CRA 943 de 2021^[8]

Concepto Unificado SSPD-OJ-040-2022^[9]

CONSIDERACIONES

Con el fin de emitir un concepto de carácter general es necesario recalcar que, en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto, en atención a que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superservicios y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme a lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución de la Ley 1755 de 2015.

Precisado lo anterior, de manera inicial es importante señalar que, en atención a que el consultante se refirió a la recuperación de saldos a favor por servicios públicos no adeudados, se debe tener en cuenta que, esta situación puede tener su origen o causarse por el cobro de: (i) servicios no prestados, (ii) tarifas o conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos -otros cobros-, (iii) precios que sean resultado de la alteración de la estructura tarifaria definida para cada servicio público domiciliario o, (iv) cobros inoportunos.

Lo anterior, se fundamenta en lo establecido en los artículos 148 y 150 de la Ley 142 de 1994, que al respecto establecen lo siguiente:

“ARTÍCULO 148. REQUISITOS DE LAS FACTURAS. (…) El suscriptor o usuario no estará obligado a cumplir las obligaciones que le cree la factura, sino después de conocerla. No se cobrarán servicios no prestados, tarifas, ni conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos, ni se podrá alterar la estructura tarifaria definida para cada servicio público domiciliario.

(…)

ARTÍCULO 150. DE LOS COBROS INOPORTUNOS. Al cabo de cinco meses de haber entregado las facturas, las empresas no podrán cobrar bienes o servicios que no facturaron por error, omisión, o investigación de desviaciones significativas frente a consumos anteriores. Se exceptúan los casos en que se compruebe dolo del suscriptor o usuario”. (Subrayado y negrilla fuera de texto).

De esta manera obsérvese, por un lado, que el suscriptor o usuario no está obligado a cumplir con obligaciones que le cree la factura sino después de conocerla y, por el otro, que el prestador del servicio público domiciliario no puede cobrar por conceptos no adeudados, cuanto estos se originan por alguna de las cuatro (4) razones previamente enumeradas.

Asimismo, se tiene que después de cinco (5) meses de haber entregado la factura, el prestador no puede cobrar por bienes o servicios que no haya facturado por error, omisión, o investigación de desviaciones significativas frente a consumos anteriores (cobros inoportunos), salvo que se compruebe dolo del suscriptor o usuario.

En línea con lo anterior, conviene señalar que esta Oficina Asesora Jurídica, en el Concepto Unificado SSPD-OJ-040-2022, estableció las siguientes definiciones:

“1.2.1. Servicios no prestados

Se entiende por servicios no prestados, aquellos que no fueron realizados por el prestador ni recibidos por el usuario, como ocurre por ejemplo, (i) en el evento en que un prestador del servicio público domiciliario de acueducto cobre el servicio de alcantarillado, a pesar de que el respectivo inmueble carece de conexión al mismo o (ii) cuando se presenta una falla de un servicio público domiciliario por más de quince (15) días y el servicio se cobra como si no se hubiese presentado dicha falla, de acuerdo con el numeral 137.1 del artículo 137 de la Ley 142 de 1994.

1.2.2. Tarifas o conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos. Otros cobros.

(…) las empresas que presten los servicios públicos domiciliarios, no podrán incluir en la factura correspondiente cobros distintos de los originados en la prestación efectiva de los mencionados servicios, aunque existan derechos o conceptos cuyo cobro esté fundamentado en otras normas de carácter legal, salvo que cuenten con la autorización expresa del usuario.

(…)

De conformidad con estas normas [artículo 148 de la Ley 142 de 1994 y artículo 1 del Decreto 828 de 2007], es dable colegir que las facturas de los servicios públicos domiciliarios sólo podrán incluir los conceptos relacionados con la prestación del servicio público domiciliario, razón por la cual la inclusión de cualquier otro valor no relacionado con el mismo, será contraria a derecho; salvo autorización o habilitación expresa de la ley, la reglamentación o el usuario.

(…)

1.2.3. Precios que sean resultado de la alteración de la estructura tarifaria definida para cada servicio público domiciliario.

Con respecto a este tema, debe indicarse que la tarifa de los servicios públicos domiciliarios responde a una estructura de costos particular por cada servicio y municipio, así como a un consumo por usuario, que es lo que se remunera a través de la factura.

(…)

(…) la entidad competente para diseñar la metodología y los criterios con los cuales se construyen las tarifas de los servicios públicos domiciliarios son las Comisiones de Regulación, como bien lo señalan el numeral 11 del artículo 73 y el artículo 88 de la Ley 142 de 1994; por su parte, serán los prestadores quienes establezcan las tarifas, atendiendo la metodología y criterios previamente fijados por las comisiones.

Valga la pena anotar que las metodologías tarifarias son de obligatorio cumplimiento, por lo que no puede el prestador alterar las fórmulas en ella contenidas, so pena de que el cobro realizado se considere ilegal.

1.2.4. Cobros inoportunos.

Si bien los cobros inoportunos no hacen parte de la categoría de cobro no autorizado, previstos en el artículo 148 de la Ley 142 de 1994, lo cierto es que cuando estos se producen los usuarios pueden solicitar la devolución de los mismos.

(…)

(…) son aquellos que se hacen por fuera del término de cinco (5) meses a que alude el artículo 150 de la Ley 142 de 1994, con excepción de los casos en que se haya demostrado el dolo del usuario”.

De lo anterior es dable colegir que, el prestador de servicios públicos no puede cobrar: (i) por servicios no prestados, entendidos estos como aquellos que no fueron realizados por el prestador, ni recibidos por el usuario; (ii) por conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos, esto es, aquellos distintos de los originados por la prestación efectiva del servicio público, (iii) por precios que sean resultado de la alteración de la estructura tarifaria definida para el servicio público domiciliario, es decir, aquellos costos que sean el resultado de una indebida aplicación de la fórmula tarifaria definida por la comisión de regulación respectiva para el servicio público domiciliario correspondiente y, (iv) cobros realizados inoportunamente, lo cual se traduce en la imposibilidad de cobrar bienes o servicios por fuera del término de cinco (5) meses aludido en el artículo 150 de la Ley 142 de 1994, con excepción de los casos en que se haya demostrado el dolo del usuario.

Ahora bien, bajo el contexto hasta aquí planteado debe decirse que, si se ha presentado un cobro no autorizado por parte de un prestador, bajo cualquiera de los escenarios de prohibición anteriormente planteados, y el usuario realizó el pago de los mismos, procede la eventual devolución de esos cobros a través de la aplicación de distintos mecanismos o vías, según el servicio público de que se trate.

Por lo anterior, en el presente concepto se hará alusión a esos mecanismos o vías, por un lado, respecto a los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo y, por el otro, respecto a los servicios públicos de energía eléctrica y gas combustible.

(i) DEVOLUCIÓN DE COBROS NO AUTORIZADOS EN LOS SERVICIOS DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO

En referencia a los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, el artículo 1.8.3.1. de la Resolución CRA 943 de 2021, expedida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), en la que se encuentran compiladas, entre otras, la Resolución CRA 294 de 2004, establece las causales de los cobros no autorizados, en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 1.8.3.1. CAUSALES E IDENTIFICACIÓN DE LOS COBROS NO AUTORIZADOS. El presente Título tiene por objeto señalar de acuerdo con la Ley, los criterios generales sobre la protección de los derechos de los usuarios en lo relativo a facturación para la devolución por vía general de cobros no autorizados, en los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y/o aseo.

1.1. Causales de la devolución. Los cobros no autorizados pueden tener su origen en servicios no prestados, tarifas que no corresponden a la regulación y cobros de conceptos no previstos en la ley y en los contratos de servicios públicos.

Se considerará que existe un cobro no autorizado, cuando la tarifa cobrada en la factura a los usuarios contenga costos no previstos o costos por encima a los autorizados por la entidad tarifaria local en todos o algunos de sus componentes, según las reglas previstas en la metodología tarifaria vigente para cada servicio público.

1.2. Identificación de los cobros no autorizados y recalculo del cobro. Los cobros no autorizados pueden ser identificados entre otros, por la entidad de vigilancia y control en desarrollo de sus funciones o por la persona prestadora del servicio, en uno y otro caso ya sea de oficio o por petición en interés general.

Una vez constatado que se han realizado cobros no autorizados, la persona prestadora del servicio recalculará de oficio o por orden de la entidad de vigilancia y control, el valor correcto que debió haberse cobrado, con el propósito de corregirlo en la totalidad de las facturas afectadas, por el período en que se haya presentado el cobro no autorizado, quedando obligada a ajustar la tarifa a la normatividad y regulación vigentes si este fue el origen del cobro y hacer el ajuste en la facturación.

Para estos efectos, identificados los cobros no autorizados la persona prestadora deberá atender lo siguiente:

i) En el caso de cobros no autorizados motivados en la factura por servicios no prestados, cobros de conceptos no previstos en la ley y en los contratos de servicios públicos, el monto a devolver será la diferencia entre lo efectivamente pagado de la factura cobrada y el valor de la factura correctamente liquidada para el estrato o sector al que pertenece el suscriptor o usuario, los intereses según sea el caso de acuerdo con los criterios previstos en el presente título, así como los ajustes de subsidios y contribuciones a que haya lugar.

ii) En el caso de cobros no autorizados motivados por errores en la aplicación de la metodología tarifaria, el monto a devolver será la diferencia que resulte de aplicar la tarifa correctamente liquidada conforme a lo dispuesto en la regulación tarifaria vigente, frente a lo efectivamente pagado por el suscriptor y/o usuario de la factura cobrada por la persona prestadora, los intereses según sea el caso de acuerdo con los criterios previstos en el presente título, así como los ajustes de subsidios y contribuciones a que haya lugar durante el tiempo en que ocurrió el cobro no autorizado.

La identificación de errores en la determinación de las tarifas, no causará la suspensión de la facturación del servicio público correspondiente”. (Subrayado y negrilla fuera de texto).

De esta manera, conforme con las previsiones contenidas en la Resolución CRA 943 de 2021, la devolución de estos cobros no autorizados, se puede efectuar: (i) por vía general, la cual se deberá realizar de oficio por el prestador o, por solicitud de la entidad de inspección, vigilancia y control o; (ii) por vía particular, atendiendo para ello el procedimiento contenido en los artículos 152 y siguientes de la Ley 142 de 1994, esto es, mediante la presentación de la petición correspondiente ante el prestador del servicio y de los recursos a que haya lugar.

A continuación, se expondrán de manera general los procedimientos de devolución, en los dos casos mencionados.

1.1. Procedimiento de devolución por vía general.

El procedimiento de devolución de cobros no autorizados por vía general se encuentra dispuesto en el artículo 1.8.3.2. de la Resolución CRA 943 de 2021, de la siguiente manera:

“ARTÍCULO 1.8.3.2. DE LA DEVOLUCIÓN DE LOS COBROS NO AUTORIZADOS. La devolución que deba hacerse por vía general solo es procedente cuando se ha efectuado un cobro no autorizado y ha existido pago total o parcial por parte del propietario, suscriptor o usuario.

Se está en presencia de una devolución por vía general, cuando dos o más propietarios, suscriptores o usuarios hayan efectuado el pago del cobro no autorizado, por lo que la persona prestadora deberá devolver la totalidad de los cobros no autorizados a las cuentas contrato o denominación análoga de donde se haya originado el pago, existentes al momento de la liquidación del monto a devolver, con que se identifique al propietario, suscriptor o usuario en la facturación.

En el evento anterior, si la cuenta contrato o denominación análoga de la facturación de donde se originó el pago del cobro no autorizado no existiere al momento de la liquidación del monto a devolver, ello no será óbice para que el titular de la misma pueda obtener el pago correspondiente por las vías legales y judiciales pertinentes.

Por mandato legal, el propietario, suscriptor o usuario son solidarios en sus obligaciones y derechos en el contrato de servicios públicos. Por lo tanto, para los efectos de la devolución por vía general, el pago a uno de ellos es válido y extingue la obligación en cabeza de la persona prestadora frente a los demás.

Entratándose de una petición en interés general en la que formula una queja o denuncia por un cobro no autorizado que afecta a dos o más propietarios, suscriptores o usuarios, presentada ante la persona prestadora en virtud de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 1437 de 2011 o la que la modifique, sustituya o aclare, se tramitará conforme a lo previsto en dicha normatividad y esta deberá contener los elementos del artículo 16 ídem. La persona prestadora, no podrá solicitar requisitos o documentos adicionales a los previstos en la Ley para efectos del trámite de la petición.

Si se trata de una actuación adelantada por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, se hará conforme a las normas previstas en la Ley 142 de 1994 y demás normas concordantes.

Para los efectos de la devolución por cobros no autorizados, la persona prestadora efectuará el cálculo de capital e intereses, observando para ello lo previsto en el artículo 1.8.3.3. de la presente resolución.

Es obligación de las personas prestadoras mantener actualizado su catastro de usuarios y conservar la información histórica de la facturación de los servicios públicos a su cargo, así como de los pagos recibidos (…)”.

Conforme con lo indicado, es procedente la devolución de los cobros no autorizados por vía general cuando dos o más usuarios, suscriptores o propietarios hayan efectuado el pago de conceptos no autorizados, evento en el cual, la reclamación deberá ser presentada ante el prestador en ejercicio del derecho de petición de que trata el artículo 13 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) y, por ende, la misma deberá presentarse atendiendo los requisitos señalados en el artículo 16 ibídem, sin que el prestador pueda solicitar requisitos adicionales.

En este caso, la devolución de los cobros no autorizados por vía general se efectuará de forma oficiosa por parte del prestador, a diferencia de cuando realiza la devolución por solicitud de la entidad de inspección, vigilancia y control.

1.1.1. De oficio por el prestador.

En efecto, el prestador del servicio realiza la devolución de un cobro no autorizado de manera oficiosa, ya sea porque tiene conocimiento de este, en razón a que varios usuarios del servicio presentan la reclamación pertinente o, porque evidencia de forma directa que está realizando estos cobros no autorizados, a sus usuarios del servicio.

En estos casos, deberá iniciar de forma oficiosa las acciones pertinentes para realizar el cálculo de la devolución de dichos cobros, a través de los mecanismos necesarios que garanticen la devolución. Al respecto vale indicar que, el reintegro deberá corresponder a los valores pagados durante todo el período en el que se efectuó el cobro no autorizado, ya que así lo dispone expresamente el mencionado artículo 1.8.3.1., al indicar que “(…) la persona prestadora del servicio recalculará de oficio o por orden de la entidad de vigilancia y control, el valor correcto que debió haberse cobrado, con el propósito de corregirlo en la totalidad de las facturas afectadas”.

Ahora, respecto al plazo con que cuenta el prestador para realizar la devolución, se debe poner de presente que (i) no podrá ser mayor a la mitad del periodo del cobro no autorizado, mientras que la devolución deberá realizarse de acuerdo al cronograma que debe remitir el prestador a la Superservicios; (ii) si existe un contrato de concesión o de otro tipo, la devolución no podrá exceder el término del contrato de que se trate; (iii) si el usuario se desvincula del prestador, la devolución se debe realizar mediante giro; (iv) si el prestador ya no opera en el municipio o se encuentra en liquidación, la devolución se deberá realizar a través de cualquier mecanismo, de lo cual se informará a la Superservicios; y (v) si medió una cesión de contrato y existe pacto entre prestadores entrante y saliente, se estará a lo pactado.

Adicional a lo anterior, se deberá tener en cuenta lo siguiente:

- El prestador podrá elegir realizar la devolución mediante giro en cualquier tiempo y una vez haya detectado el cobro no autorizado, siempre que no se ponga en riesgo su viabilidad financiera.

- No podrá haber compensaciones o cruces tarifarios entre mayores y menores valores entre componentes de costos, cargos o entre servicios, cobrados en la factura.

- El prestador sí podrá hacer la compensación de la devolución cuando los usuarios tengan deudas pendientes de pago, hasta el monto de las deudas.

- Si no hay cesión con el prestador entrante cuando termina el contrato de prestación del servicio y existe una devolución pendiente, el prestador deberá hacer el giro.

- Teniendo en cuenta que la reclamación se presenta en ejercicio del derecho de petición de que trata el artículo 13 de la Ley 1437 de 2011, no aplicará el término señalado por el artículo 154 de la Ley 142 de 1994.

- La tasa de interés es la del promedio de las tasas activas del mercado, que es igual al interés bancario corriente efectivo anual certificada por la Superintendencia Financiera.

1.1.2. Por solicitud de la entidad de inspección, vigilancia y control.

En relación con la devolución de los cobros no autorizados por solicitud de la Superservicios, es de indicar que conforme lo dispone el numeral 1.2 del artículo 1.8.3.1. de la Resolución CRA 943 de 2021, en la cual se encuentra compilada la Resolución CRA 695 de 2013, los cobros no autorizados pueden ser identificados por la entidad de vigilancia y control, en este caso, por la Superservicios, justamente en desarrollo de las funciones presidenciales de inspección, vigilancia y control a esta entidad otorgadas; las cuales ejecuta sobre los prestadores de servicios públicos domiciliarios, tal como se encuentra previsto en los artículos 75 y 79 de la Ley 142 de 1994.

En efecto, en virtud de lo previsto en el mencionado artículo 79, “las personas prestadoras de servicios públicos y aquellas que, en general, realicen actividades que las haga sujeto de aplicación de la presente Ley, estarán sujetos al control y vigilancia de la Superintendencia”. Así, dentro de las numerosas funciones a cargo de la Superservicios, se encuentra la de efectuar el control tarifario a sus vigilados, cuyo propósito es el de identificar que los conceptos incluidos por los prestadores en las facturas, correspondan únicamente a los establecidos y autorizados en las metodologías tarifarias fijadas por las comisiones de regulación, ya que así lo establece el artículo 6 del Decreto 1369 de 2020:

“ARTÍCULO 6. FUNCIONES DE LA SUPERINTENDENCIA. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, además de las funciones asignadas en los artículos 79 y 80 de la Ley 142 de 1994, cumplirá las siguientes funciones:

(…)

4. Vigilar, inspeccionar y controlar la correcta aplicación del régimen tarifario que fijen las Comisiones de Regulación respectivas, por parte de los prestadores de servicios públicos domiciliarios (…)”. (Subrayado fuera de texto).

Ahora bien, es de indicar que tal como se encuentra previsto en el numeral 14 del artículo 20 ibídem, el control tarifario se encuentra a cargo de las Direcciones Técnicas de Gestión de la entidad, en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 20. FUNCIONES DE LAS DIRECCIONES TÉCNICAS DE GESTIÓN. Son funciones de las Direcciones Técnicas de Gestión, las siguientes:

(…)

14. Ejercer vigilancia sobre la correcta aplicación del régimen tarifario por parte de los prestadores de servicios públicos domiciliarios”. (Subrayado fuera de texto).

Bajo este contexto y como quiera que en virtud de lo previsto en la Resolución CRA 943 de 2021, esta Superintendencia, en ejercicio de sus funciones puede identificar cobros no autorizados efectuados por sus vigilados, es de precisar que justamente en ejercicio de tales funciones y en aras de proteger los derechos de los usuarios, se encuentra facultada para ordenar la devolución de estos cobros no autorizados, en desarrollo de su función de control.

1.2. Procedimiento de devolución por vía particular.

Al respecto de este procedimiento, conviene traer a colación lo señalado en el Concepto Unificado SSPD-OJ-040-2022, así:

“Ante situaciones de inconformidad de un usuario frente a las facturas de cobro de servicios públicos que les son remitidas, este puede acudir de forma directa ante el prestador, efectuando las peticiones o reclamaciones que considere pertinentes, respecto de los valores con los que no está de acuerdo, o frente a las actuaciones de facturación que hayan sido desarrolladas por el respectivo prestador.

De conformidad con el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, una vez resuelta la petición de fondo dentro del término legal, esto es, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes, contados a partir de la fecha de su presentación, el usuario tendrá acceso a los recursos previstos en el artículo 154 ibídem, que son un medio de impugnación, a través del cual puede manifestar su oposición o desacuerdo frente a las decisiones del prestador que afecten la prestación del servicio o la ejecución del contrato, solicitando que esas decisiones sean revisadas, modificadas o revocadas por el mismo prestador en primera instancia, o por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en segunda instancia.

En este sentido, el artículo 154 de la Ley 142 de 1994, señala que el recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar al prestador a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato y, a renglón seguido, indica que “contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa, procede el recurso de reposición y en subsidio el de apelación en los casos en que expresamente lo consagra la ley”, lo que en otras palabras significa, que los recursos procedentes contra las decisiones referidas, son el de reposición en sede del prestador y los de apelación y queja ante la Superservicios, este último cuando quiera que el de apelación haya sido negado por quien debería resolver la primera instancia.

(…)

Entonces, si un usuario considera que se le han hecho cobros no autorizados, la reclamación deberá versar sobre las facturas con las que no esté de acuerdo, y una vez resueltas tales reclamaciones, podrá interponer contra el acto respectivo y dentro de los plazos previstos en el artículo 154 de la Ley 142 de 1994, tanto el recurso de reposición para que lo resuelva el prestador, como el subsidiario de apelación, que lo debe resolver la Superservicios, a través de la Dirección Territorial correspondiente tal como lo establece el artículo 24 del Decreto 1369 de 2020.

En caso de que el prestador niegue el recurso de apelación, el usuario podrá interponer el recurso de queja directamente ante esta Superintendencia, cuyo único propósito es el de analizar si el recurso de apelación fue bien o mal negado.

Valga reiterar, que tanto en el evento de las reclamaciones, como en el de la interposición de recursos, el prestador cuenta con quince (15) días hábiles, para emitir su respuesta, en cada caso. Si el prestador responde en término, pero no de fondo, o responde fuera de la oportunidad legal concedida para ello, o notifica irregularmente la decisión, se producirá como consecuencia un silencio administrativo positivo a favor del usuario, en los términos del artículo 158 de la Ley 142 de 1994”. (Subrayado fuera de texto)

Con lo anterior nótese que, en aplicación del procedimiento de devolución por vía particular, un usuario o suscriptor puede solicitar al prestador, la devolución de cobros no autorizados (servicios no prestados, conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos, precios que sean resultado de la alteración de la estructura tarifaria definida para el servicio público domiciliario o cobros realizados inoportunamente), presentando la petición o reclamación que considere pertinente en los términos del artículo 152 de la Ley 142 de 1994.

Adicionalmente, considerado lo establecido en el artículo 154 de la Ley 142 de 1994, es procedente interponer los recursos de ley -en caso de que el prestador se niegue a efectuar dicha devolución-, los cuales son: (i) recurso de reposición, para que el prestador reconsidere su decisión, (ii) recurso de apelación (interpuesto como subsidiario del de reposición), para que la Superservicios evalúe la decisión tomada por el prestador al respecto o, (iii) recurso de queja, que procede ante el rechazo del recurso de apelación. En todo caso, se reitera que en ningún caso procederán reclamaciones contra facturas que tengan más de cinco (5) meses de haber sido expedidas.

(ii) DEVOLUCIÓN DE COBROS NO AUTORIZADOS EN LOS SERVICIOS DE ENERGÍA ELÉCTRICA Y GAS COMBUSTIBLE

En lo que respecta a los servicios públicos de energía eléctrica y gas combustible se tiene que, al igual que como ocurre con los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, la devolución de cobros no autorizados se puede efectuar por vía particular o por vía general.

2.1. Procedimiento de devolución por vía particular.

En atención a que no existen diferencias entre los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo y los servicios públicos de energía eléctrica y gas combustible, en lo que respecta a la devolución de cobros no autorizados por vía particular, esta Oficina Asesora Jurídica se permite reiterar lo manifestado en el precedente numeral 1.2 del presente concepto, que refiere a la posibilidad que tiene el suscriptor y/o usuario de presentar la petición solicitando la devolución directamente ante el prestador, en los términos del artículo 152 de la Ley 142 de 1994, y de presentar los recursos de ley de conformidad con el artículo 154 ibídem.

2.2. Procedimiento de devolución por vía general.

Conviene indicar en este punto lo manifestado al respecto en el referido Concepto Unificado SSPD-OJ-040-2022, así:

“A diferencia de lo que sucede con el sector de acueducto, alcantarillado y aseo, la Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG no se ha ocupado de regular el procedimiento y demás aspectos relacionados con la devolución de cobros no autorizados por vía general, esto es, por situaciones que afectan a dos o más usuarios de estos servicios. Sin embargo, esto no es obstáculo para que los prestadores realicen las devoluciones oficiosamente cuando detecten el cobro de conceptos no autorizados ni para que la Superservicios, en desarrollo de su facultad de corrección y protección a los derechos de los usuarios, así lo ordene.

(…) de acuerdo con los pronunciamientos efectuados por el Consejo de Estado^[10] en relación con las funciones a cargo de la Superservicios, específicamente con la función de control, se concluye que, en efecto, el propósito del ejercicio de esta última, es el de propender por la protección de los derechos de los usuarios de estos servicios, cuando el incumplimiento de las normas legales y regulatorias que conforman el régimen que los gobierna, los afecta de forma directa o indirecta; protección que valga señalar, se traduce en este caso, en la devolución de cobros no autorizados.

Así las cosas, de lo expuesto se puede indicar que la función de control tiene una doble connotación: (i) sancionatoria y (ii) correctiva. De ahí que, a la luz de la jurisprudencia del Consejo de Estado, las órdenes de devolución de cobros no autorizados puedan darse en diferentes contextos: (i) como parte de un proceso administrativo sancionatorio, cuyo propósito es establecer la ocurrencia de conductas que transgredan el régimen de los servicios públicos y, en consecuencia, imponer las sanciones a que haya lugar; o (ii) como un acto unilateral de la administración, de conformidad con el artículo 106 y siguientes de la Ley 142 de 1994, cuyo propósito será ordenar los correctivos necesarios con el fin de subsanar las situaciones de los vigilados que transgredan el régimen, como ocurre en el contexto del control tarifario.

En relación con la orden de devolución en el marco de un proceso administrativo sancionatorio, es preciso indicar que esta debe ser incluida en el pliego de cargos, de conformidad con lo expuesto por el Consejo de Estado en sentencia del 18 de abril de 2018^[11]: “4.4.2. En relación con esta resolutiva, no encuentra la Sala que la SSPD haya efectuado consideración alguna en la resolución que la impuso que sustentara la decisión, en la medida en que se limitó a justificar la adecuación típica de la conducta como infracción al régimen de servicios públicos domiciliarios y la justificación de la sanción que correspondía, en los términos del artículo 81 de la Ley 142 de 1994, pero no hizo referencia alguna a la normatividad con fundamento en la cual imponía la orden de devolución ni a las circunstancias fácticas y jurídicas que ameritaran tal decisión”.

En conclusión, para el sector de energía y gas combustible, si bien actualmente no existe un desarrollo regulatorio sobre la devolución de cobros no autorizados -como sí lo hay para el sector de acueducto, alcantarillado y aseo- lo cierto es que la función de control implica tal facultad, la cual está desarrollada legal y jurisprudencialmente y no se limita a la imposición de sanciones. Más aún, la posibilidad de ordenar devoluciones por cobros no autorizados es inherente a la prestación eficiente^[12] del servicio y, es bien sabido, que cualquier dificultad de interpretación de las normas de los servicios públicos domiciliarios debe resolverse acudiendo a los principios previstos en el Título Preliminar de la Ley 142 de 1994^[13]. En este orden de ideas, al ordenar devoluciones por cobros no autorizados, la Superservicios no está haciendo nada diferente a materializar el principio de eficiencia que orienta la prestación de los servicios públicos domiciliarios”. (Subrayado fuera de texto)

Con lo anterior obsérvese que, si bien actualmente no existe un desarrollo regulatorio sobre la devolución de cobros no autorizados en los servicios públicos de energía eléctrica y gas combustible, puede decirse que el procedimiento de devolución de cobros por vía general en estos servicios se enmarca en el ejercicio de la función de control que ejerce esta Superintendencia y particularmente, en su connotación correctiva.

De ahí que, las órdenes de devolución de cobros no autorizados pueden darse en diferentes contextos: (i) como parte de un proceso administrativo sancionatorio, cuyo propósito es establecer la ocurrencia de conductas que transgredan el régimen de los servicios públicos y, en consecuencia, imponer las sanciones a que haya lugar; o (ii) como un acto unilateral de la administración, de conformidad con el artículo 106 y siguientes de la Ley 142 de 1994, cuyo propósito será ordenar los correctivos necesarios con el fin de subsanar las situaciones de los vigilados que transgredan el régimen, como ocurre en el contexto del control tarifario.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:

- Los “saldos a favor por servicios públicos no adeudados”, pueden tener su origen o causarse por el cobro de: (i) servicios no prestados, (ii) tarifas o conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos -otros cobros-, (iii) precios que sean resultado de la alteración de la estructura tarifaria definida para cada servicio público domiciliario o, (iv) cobros inoportunos, cuyas definiciones fueron tratadas en las consideraciones del presente concepto.

- En caso de presentarse un cobro por parte de un prestador, bajo cualquiera de los escenarios anteriormente planteados, procede la eventual devolución de esos cobros a través de la aplicación de distintos mecanismos o vías, según el servicio público de que se trate.

- En los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, conforme con las previsiones contenidas en la Resolución CRA 943 de 2021, la devolución de estos cobros no autorizados, se puede efectuar: (i) por vía general, la cual se deberá realizar de oficio por el prestador o, por solicitud de la entidad de inspección, vigilancia y control o, (ii) por vía particular, atendiendo para ello el procedimiento contenido en los artículos 152 y siguientes de la Ley 142 de 1994.

De esta manera, según lo establecido en artículo 1.8.3.2. de la Resolución CRA 943 de 2021, es procedente la devolución de los cobros no autorizados por vía general cuando dos o más usuarios, suscriptores o propietarios hayan efectuado el pago de conceptos no autorizados, evento en el cual, la reclamación deberá ser presentada ante el prestador en ejercicio del derecho de petición de que trata el artículo 13 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) y, por ende, la misma deberá presentarse atendiendo los requisitos señalados en el artículo 16 ibídem, sin que el prestador pueda solicitar requisitos adicionales.

En este caso, la devolución de los cobros no autorizados por vía general se efectúa de forma oficiosa por parte del prestador, cuando este realiza la devolución de un cobro no autorizado ya sea porque tiene conocimiento de este, en razón a que varios usuarios del servicio presentan la reclamación pertinente o, porque evidencia de forma directa que está realizando estos cobros no autorizados, a sus usuarios del servicio.

Por su parte, considerando lo establecido en el numeral 1.2 del artículo 1.8.3.1. de la Resolución CRA 943 de 2021, la devolución de los cobros no autorizados por vía general se efectúa por solicitud de la Superservicios, cuando esta entidad, en ejercicio de sus funciones de inspección y vigilancia, identifica cobros no autorizados efectuados por sus vigilados y, en ejercicio de su función de control, en aras de proteger los derechos de los usuarios, ordena la devolución de esos cobros.

Por su parte, en aplicación del procedimiento de devolución por vía particular, un usuario o suscriptor puede solicitar al prestador, la devolución de cobros no autorizados, presentando la petición o reclamación que considere pertinente en los términos del artículo 152 de la Ley 142 de 1994. Adicionalmente, considerado lo establecido en el artículo 154 ibídem, es procedente interponer los recursos de ley: (i) reposición, para que el prestador reconsidere su decisión, (ii) apelación (interpuesto como subsidiario del de reposición), para que la Superservicios evalúe la decisión tomada por el prestador al respecto o, (iii) queja, ante el rechazo del recurso de apelación.

- En los servicios de energía eléctrica y gas combustible, al igual que como ocurre con los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, la devolución de cobros no autorizados se puede efectuar por vía particular o por vía general. La devolución de cobros no autorizados por vía particular en los servicios públicos de energía y gas combustible, se realiza tal y como ocurre con los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, esto es, considerando lo establecido en los artículos 152 y 154 de la Ley 142 de 1994, tal y como previamente se explicó.

Por su parte, frente a la devolución de cobros no autorizados por vía general debe decirse que, si bien actualmente no existe un desarrollo regulatorio sobre la materia, puede entenderse que esta se enmarca en el ejercicio de la función de control que ejerce esta Superintendencia y particularmente, en su connotación correctiva.

Ello, por cuanto las órdenes de devolución de cobros no autorizados pueden darse en diferentes contextos: (i) como parte de un proceso administrativo sancionatorio, cuyo propósito es establecer la ocurrencia de conductas que transgredan el régimen de los servicios públicos y, en consecuencia, imponer las sanciones a que haya lugar; o (ii) como un acto unilateral de la administración, de conformidad con el artículo 106 y siguientes de la Ley 142 de 1994, cuyo propósito será ordenar los correctivos necesarios con el fin de subsanar las situaciones de los vigilados que transgredan el régimen, como ocurre en el contexto del control tarifario.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que se puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde es posible encontrar la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

JHONN VICENTE CUADROS CUADROS

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Radicado 20255291809472.

TEMA: DEVOLUCIÓN DE COBROS NO AUTORIZADOS.

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

5. “Por la cual se modifica parcialmente la Ley 142 de 1994”.

6. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.

7. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

8. “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones”.

9. Disponible para consulta: https://normograma.info/sspd2024/compilaci40_2022.htm

10. Ver las siguientes sentencias del Consejo de Estado: (i) Sentencia del 21 de agosto de 2014. C.P: Dr. Guillermo Vargas Ayala. Rad.: 2008 – 00350 y, (ii) Sentencia No. 25000-23-24-000-2005-01325-01 del 26 de noviembre de 2015.

11. Consejo de Estado, Sentencia No. 63001-23-31-000-2006-01180-01 del 18 de abril de 2018.

12. Ver numeral 11.1 del artículo 11 de la Ley 142 de 1994.

13. Ver artículo 13 de la Ley 142 de 1994.