CONCEPTO 251 DE 2024

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.,

Señor

XXXXXX

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios.”

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

La consulta elevada contiene una serie de preguntas relacionadas con la legalidad de las reuniones de los órganos sociales de un prestador de servicios públicos constituido como una asociación de usuarios, particularmente frente a aspectos dirigidos a la forma de verificación del quórum, elaboración y lectura de actas y aplazamiento de las reuniones, las cuales serán transcritas y respondidas en el acápite de conclusiones.

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Constitución Política de Colombia

Ley 142 de 1994^[5]

Ley 454 de 1998^[6]

Decreto 1529 de 1990^[7]

Decreto 2150 de 1995^[8]

Concepto SSPD-OJ-2022-419

Sentencia C-741 de 2003

CONSIDERACIONES

Con el fin de emitir un concepto de carácter general, de manera inicial, es necesario aclarar que en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superintendencia y no tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emite conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.

De igual manera, es pertinente informar que dentro de las funciones asignadas a esta Superintendencia por los artículos 79 de la Ley 142 de 1994 y 6 del Decreto 1369 de 2020, no se encuentra alguna que le permita determinar la legalidad de las reuniones de los órganos sociales de un prestador de servicios públicos constituido como una asociación de usuarios, particularmente frente a aspectos como, la forma de verificación del quórum, elaboración y lectura de actas y aplazamiento de las reuniones, toda vez que son asuntos que deberán estar determinados por los estatutos de la asociación, y en todo caso, por la normativa vigente y aplicable a la misma.

No obstante, con el propósito de orientar la consulta y responder a los interrogantes formulados, se procederá a efectuar algunas consideraciones generales, en los siguientes términos:

De manera inicial, es importante poner de presente que, con la expedición de la Constitución Política de 1991, los servicios públicos domiciliarios “podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por las comunidades organizadas, o por particulares” (art. 365), en ejercicio de la libertad económica y de la iniciativa privada, y dentro de los límites del bien común, en armonía con lo dispuesto por el artículo 333 constitucional.

En desarrollo de los preceptos constitucionales aludidos, el legislador expidió la Ley 142 de 1994, en cuyo artículo 15 determina las personas que pueden ser prestadoras de servicios públicos domiciliarios, así:

“Artículo 15. Personas que prestan servicios públicos. Pueden prestar los servicios públicos:

15.1. Las empresas de servicios públicos.

15.2. Las personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas, o como consecuencia o complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos.

15.3. Los municipios cuando asuman en forma directa, a través de su administración central, la prestación de los servicios públicos, conforme a lo dispuesto en esta Ley.

15.4. Las organizaciones autorizadas conforme a esta Ley para prestar servicios públicos en municipios menores en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas.

15.5. Las entidades autorizadas para prestar servicios públicos durante los períodos de transición previstos en esta Ley.

15.6. Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional que al momento de expedirse esta Ley estén prestando cualquiera de los servicios públicos y se ajusten a lo establecido en el parágrafo del artículo 17.” (subraya fuera del texto)

En referencia a las “organizaciones autorizadas” del numeral 15.4, es de indicar que legalmente no existe una enunciación taxativa de lo que se debe entender por este tipo de organizaciones, motivo por el cual ha sido la jurisprudencia la encargada de determinar algunas formas asociativas que se pueden enmarcar dentro de esta categoría. En efecto, la Corte Constitucional en la sentencia C-741 de 2003 precisó lo siguiente:

“(…) La referencia a 'organizaciones autorizadas' que hace el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, está estrechamente vinculado con la permisión de prestar servicios públicos a las comunidades organizadas que consagra el artículo 365 Superior.

Si bien el artículo 365 de la Carta, al autorizar que las 'comunidades organizadas' pudieran prestar directa o indirectamente servicios públicos, no estableció una forma jurídica específica bajo la cual éstos participarían, sí distinguió su actividad de aquella que pudieran prestar los particulares, como lo evidencia el que el artículo hable tanto de 'comunidades organizadas' como de 'particulares'. (…) Lo anterior no significa que el concepto de “comunidades organizadas” sea asimilable al concepto de “organizaciones autorizadas” puesto que este último también puede comprender “particulares” que se organicen en una forma distinta a una empresa, en los términos que señale la ley.

(...)

La actividad de las 'organizaciones autorizadas' que participen en la prestación de los servicios públicos, se orienta al mejoramiento de la calidad de vida de sus asociados y de la comunidad en general, así como al logro de fines altruistas en favor de grupos marginados, o discriminados, sin que ello signifique que su objeto no pueda comprender que la prestación de los servicios públicos se lleve a cabo con eficiencia y calidad en beneficio también de los usuarios de los mismos.” (subraya fuera del texto)

Tal como lo manifiesta la Corte Constitucional en la citada providencia, la ley no consagró expresamente cuáles son las formas asociativas que se pueden catalogar como “organizaciones autorizadas” prestadoras de servicios públicos, por lo que, como se indicó, la jurisprudencia se ha encargado de mencionar que estas pueden ser: fundaciones, asociaciones de beneficio común, cooperativas, precooperativas, organismos que agrupen cooperativas, organizaciones solidarias, instituciones de economía solidaria, empresas comunitarias, empresas solidarias, fondos de empleados, asociaciones mutualistas, administraciones públicas cooperativas o solidarias, empresas asociativas de trabajo, juntas administradoras, y todas aquellas formas asociativas solidarias a que hace referencia el parágrafo 2o del artículo 6o de la Ley 454 de 1998, que no persiguen un ánimo de lucro, por lo que se denominan Entidades sin ánimo de lucro (ESAL).

Ahora, es de indicar que estas entidades deben regirse, para su conformación y demás aspectos, por el Código Civil y los Decretos 2150 de 1995 y 421 de 2000, para el caso particular de las organizaciones autorizadas se podrán constituir por escritura pública o documento privado, de acuerdo con lo señalado en el artículo 40 del Decreto 2150 de 1995, del se desprende lo siguiente:

“Artículo 40. Supresión del Reconocimiento de Personerías Jurídicas. Suprímese el acto de reconocimiento de personería jurídica de las organizaciones civiles, las corporaciones, las fundaciones, las juntas de acción comunal y de las demás entidades privadas sin ánimo de lucro.

Para la obtención de su personalidad, dichas entidades se constituirán por escritura pública o documento privado reconocido en el cual se expresará, cuando menos, lo siguiente:

1. El nombre, identificación y domicilio de las personas que intervengan como otorgantes.

2. El nombre.

3. La clase de persona jurídica.

4. El objeto.

5. El patrimonio y la forma de hacer los aportes.

6. La forma de administración con indicación de las atribuciones y facultades de quien tenga a su cargo la administración y representación legal.

7. La periodicidad de las reuniones ordinarias y los casos en los cuales habrá de convocarse a reuniones extraordinarias.

8. La duración precisa de la entidad y las causales de disolución.

9. La forma de hacer la liquidación una vez disuelta la Corporación o Fundación.

10. Las facultades y obligaciones del Revisor Fiscal, si es del caso.

11. Nombre e identificación de los administradores y representantes legales.

Las entidades a que se refiere este artículo formarán una persona distinta de sus miembros o fundadores individualmente considerados, a partir de su registro ante la Cámara de Comercio con jurisdicción en el domicilio principal de la persona jurídica que se constituye.

PARÁGRAFO. Con sujeción a las normas previstas en este capítulo, el Gobierno Nacional reglamentará la forma y los plazos dentro de los cuales las personas jurídicas de derecho privado actualmente reconocidas se inscribirán en el registro que lleven las cámaras de comercio. (…)”

De la disposición transcrita se puede establecer que la constitución, órganos directivos y de administración, su forma de elección, período y composición, la periodicidad de las reuniones ordinarias de los órganos de administración (asamblea general, junta directiva, consejo directivo, consejo de administración), y qué asuntos debe tratar, así como en qué circunstancias se pueden celebrar las reuniones extraordinarias, y en general todas aquellas decisiones que al interior de la organización se vayan a adoptar, deben encontrarse determinadas de forma expresa en los estatutos, ya que estos contienen los derroteros de la persona jurídica constituida.

En esa misma línea, los estatutos determinaran los órganos de dirección y administración con sus respectivas funciones. Usualmente, son los máximos órganos sociales quienes definirán en sus estatutos las fechas, la convocatoria y la periodicidad en las cuales se reunirán los órganos sociales, por lo que dependerá de lo que se establezca en los respectivos documentos de constitución, determinación a la que están sujetos todos sus asociados.

Bajo ese escenario, la forma de realizar las reuniones ordinarias y la determinación de aspectos tales como la forma de verificación del quórum, elaboración y lectura de actas y aplazamiento de las reuniones son asuntos que deberán estar contenidos de forma expresa en los estatutos de constitución y a falta de estipulación se deberá acudir a las normas a la que esté sujeta la organización autorizada que deberá atender la naturaleza y tipo de la misma.

Por tanto, en lo relativo a los estatutos, el artículo 641 del Código Civil dispone que este documento tiene plena fuerza obligatoria para los miembros de organización, así:

“Articulo 641. Fuerza obligatoria de los estatutos. Los estatutos de una corporación tienen fuerza obligatoria sobre ella, y sus miembros están obligados a obedecerlos bajo las penas que los mismos estatutos impongan.”

De acuerdo con la normativa hasta aquí expuesta, puede concluirse que las reglas relativas a (i) la forma de verificación del quorum, (iii) exigencia de realizar la lectura del acta anterior, (ii) el aplazamiento de la reunión cuando en el curso de la misma no se pueden tomar decisiones por falta de quorum, entre los demas aspectos objeto de la presente consulta, deben encontrarse determinadas de forma expresa en los estatutos, ya que estos, como se dijo, constituyen la hoja de ruta de la entidad y tienen fuerza obligatoria frente a sus miembros.

En este orden de ideas es claro que los estatutos de los prestadores que se hayan constituido asumiendo cualquiera de las formas asociativas que se encuentran comprendidas bajo la denominación de “organizaciones autorizadas”, es decir, a través de entidades sin ánimo de lucro, además de ser su carta de navegación, son de obligatorio cumplimiento para sus miembros, mientras que las infracciones a los mismos serán sancionables atendiendo lo dispuesto para el efecto ese mismo documento.

Finalmente, es importante anotar que los prestadores de servicios públicos domiciliarios están sometidos a las leyes que los rigen y, en todo caso al cumplimiento de las disposiciones de la Ley 142 de 1994. Por lo tanto, es obligación de los prestadores cumplir con las leyes y actos administrativos a los que estén sujetos, lo que incluye la obligación de convocar a asambleas y realizar las reuniones correspondientes en los términos que establezcan los estatutos o las normas que los sustituyan.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se procederá a responder los interrogantes planteados, así:

“(…) 1. Que el día 23 de Marzo se realizó Asamblea General de la (…), en reunión ordinaria, donde se dio inicio a la Asamblea con el orden del día establecido pero por premura de tiempo no se aceptó llamar a lista por razones de que se utilizó el registro de asistencia de ingreso al sitio de la reunión, mi pregunta es esto posible y legal para constatar el quórum reglamentario.

2. Es legal en una Asamblea General no darle lectura al Acta anterior, la cual en su momento no fue leída.

3. Que la Asamblea dio trámite a el orden del día y eligió sus dignatarios Presidente, Vicepresidente, Secretario, y seis vocales, y posteriormente se elige el Fiscal. Al iniciar los informes de tesorería y su Revisor Fiscal, los Usuarios presentes se retiran de la reunión terminando el quórum reglamentario de la Asamblea, por lo que el señor presidente que precedía la reunión la dio por terminada y la aplaza sin fecha hasta obtener un concepto a que tiempo se puede realizar la nueva Asamblea de usuarios de Agua Potable.

4. Por lo anterior y teniendo en cuenta que es una Asamblea General y reunión Ordinaria y que en él en el artículo 30 de sus estatutos dice “ Que las ordinarias deben celebrarse semestralmente en los meses de Marzo y Septiembre, es posible celebrar y darle continuidad a la Asamblea que se suspendió por falta de Quórum en fecha diferente a lo establecido por los Estatutos, y si esta se puede realizar en una Asamblea Extraordinaria para darle culminación a los puntos faltantes de la reunión y aprobación y toma de juramento de los dignatarios elegidos y a su vez la elección del revisor fiscal, y la ampliación del tiempo de duración de la Asociación de Usuarios que se debe realizar.

Estos puntos son los que quiero que me sean aclarados y explicados Jurídicamente debido a que no se quiere que vayamos a caer en una falta legal y al ser demandada la Asamblea sea anulada por faltas de procedimientos legales. Esto debido a que se está citando para el mes de Abril día 23 del presente año para dar continuidad a la Asamblea General en suspensión”.

Dentro de las funciones asignadas a esta Superintendencia por los artículos 79 de la Ley 142 de 1994 y 6 del Decreto 1369 de 2020, no se encuentra alguna que le permita determinar la legalidad de las reuniones de los órganos sociales de un prestador de servicios públicos constituido como una asociación de usuarios, particularmente frente a aspectos como, la forma de verificación del quórum, elaboración y lectura de actas, aplazamiento de las reuniones en que no fue posible nombrar a los dignatarios debido al retiro de los asistentes, toda vez que son asuntos que deberán estar determinados en los estatutos de la asociación, y en todo caso, por la normativa vigente y aplicable a la misma.

En este punto, vale indicar que es de indicar que las Organizaciones Autorizadas de que trata el numeral 15.4 del artículo 15 de la Ley 142 de 1994, son Entidades Sin Ánimo de Lucro – ESAL-, las cuales para su conformación y demás aspectos se rigen por las disposiciones del Código Civil y los Decretos 2150 de 1995 y 421 de 2000. Particularmente, se podrán constituir por escritura pública o documento privado, de acuerdo con lo señalado en el artículo 40 del Decreto 2150 de 1995.

Ahora, tal como se mencionó en las consideraciones del presente concepto, las reuniones de los máximos órganos sociales de los prestadores de servicios públicos domiciliarios se regirán por lo establecido en los estatutos sociales, atendiendo la naturaleza de cada entidad y la normatividad que las regula. Esto, aunado al hecho que la Ley 142 de 1994 no determinó la periodicidad y formalidades de las reuniones y por lo tanto, será obligatorio dar cumplimiento a lo establecido en los estatutos.

En ese sentido, se puede establecer que la constitución, órganos directivos y de administración, su forma de elección, período y composición, la periodicidad de las reuniones ordinarias de los órganos de administración (asamblea general, junta directiva, consejo directivo, consejo de administración), y qué asuntos debe tratar, así como en qué circunstancias se pueden celebrar las reuniones extraordinarias, y en general todas aquellas decisiones que al interior de la organización se vayan a adoptar, deben encontrarse determinadas de forma expresa en los estatutos, ya que estos contienen los derroteros de la persona jurídica constituida.

A falta de estipulación al respecto, deberá verificarse la normativa que rija el tipo de asociación conformada, o incluso, la viabilidad de realizar la modifican o reforma a los estatutos, en el sentido de incluir los aspectos no contemplados; sin embargo, este es un asunto de la autonomía administrativa del prestador.

Por último, se reitera que los estatutos de los prestadores que se hayan constituido asumiendo cualquiera de las formas asociativas que se encuentran comprendidas bajo la denominación de “organizaciones autorizadas”, es decir, a través de entidades sin ánimo de lucro, además de ser su carta de navegación, son de obligatorio cumplimiento para sus miembros.

Finalmente, se le informa que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

MANUEL ALEJANDRO MOLINA RUGE

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTA DE PIE DE PÁGINA>

1. Radicado 20245291905632 – 20245291904632 – 20245291325852.

Tema: REUNIONES DE ORGANIZACIONES AUTORIZADAS.

Subtemas: legalidad de las reuniones de asociaciones de usuarios de acueducto.

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”

6. "Por la cual se determina el marco conceptual que regula la economía solidaria, se transforma el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas en el Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria, se crea la Superintendencia de la Economía Solidaria, se crea el Fondo de Garantías para las Cooperativas Financieras y de Ahorro y Crédito, se dictan normas sobre la actividad financiera de las entidades de naturaleza cooperativa y se expiden otras disposiciones".

7. “Por el cual se reglamenta el reconocimiento y cancelación de personerías jurídicas de asociaciones o corporaciones y fundaciones o instituciones de utilidad común, en los departamentos”.

8. "Por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la Administración Pública.".