CONCEPTO 255 DE 2025

(junio 17)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.,

Señora

XXXXXX

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios.”

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

A continuación, se transcribe la consulta elevada, trasladada por la Subdirectora de Fortalecimiento Institucional Territorial de la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

“De manera atenta, me permito solicitar se emita un pronunciamiento respecto a la naturaleza jurídica y contable de las redes de infraestructura construidas por el Departamento y/o sus entidades descentralizadas, tales como redes eléctricas, de gas, acueducto, alcantarillado, entre otras.

En particular, se requiere precisar si estos bienes deben ser considerados como bienes fiscales o bienes de uso público, conforme a la normatividad vigente.

Adicionalmente, en caso de que tales redes sean catalogadas como bienes fiscales, se solicita aclarar si para su traslado a los municipios o a las entidades encargadas de su control y administración, se requiere surtir el trámite previsto ante la Asamblea Departamental, en especial, la autorización para que la Gobernadora adelante dicha transferencia.

Lo anterior se solicita, teniendo en cuenta que existe sentencia judicial mediante la cual se ordena al municipio recibir una obra realizada por el Departamento del Meta, como se evidencia en la sentencia del Tribunal Administrativo del Meta de fecha 2 de mayo de 2007 (Exp. 05-449), aportada en el presente escrito.”

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Ley 142 de 1994^[5]

Ley 388 de 1997^[6]

Sentencia del 12 de noviembre de 2009 del Consejo de Estado. C.P.: Marco Antonio Velilla Moreno. Radicación número: 50001-23-31-000-2005-00213-01(AP).

Concepto SSPD-OJ-2023-05

CONSIDERACIONES

Previo a efectuar las consideraciones del caso es pertinente precisar que a través de la instancia de consulta no es posible para esta Superintendencia pronunciarse sobre situaciones particulares y concretas, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones y puntos de vista que no comprometen la responsabilidad de la Superintendencia, en la medida que no tienen carácter obligatorio o vinculante, puesto que se emiten conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, modificado por la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.

Ahora bien, aun cuando la consulta trasladada tiene como antecedente una orden judicial que ordena al municipio recibir una obra realizada por el Departamento del Meta, es preciso señalar que la consulta se atenderá en el marco de las competencias de esta entidad, es decir, de la inspección, vigilancia y control de los servicios públicos domiciliarios, de acuerdo con lo previsto en los artículos 77 y 79 de la Ley 142 de 1994.

Claro lo anterior, en materia de infraestructura, es importante destacar que el artículo 135 de la Ley 142 de 1994, contempla que la propiedad de las redes de los servicios públicos domiciliarios corresponde a quien haya pagado por ellas, en los siguientes términos:

"ARTICULO 135. De la propiedad de las conexiones domiciliarias. La propiedad de las redes, equipos y elementos que integran una acometida externa será de quien los hubiere pagado, si no fueren inmuebles por adhesión. Pero ello no exime al suscriptor o usuario de las obligaciones resultantes del contrato y que se refieran a esos bienes". (...)

La norma también dispone que: i) sin perjuicio de las actividades propias de mantenimiento y reposición necesarias para garantizar el servicio, las empresas no pueden disponer de las conexiones cuando sean de propiedad de los suscriptores o usuarios, sin el consentimiento de ellos y ii) que lo anterior no impide aplicar los procedimientos para imponer servidumbres o adelantar la expropiación, en los casos y condiciones previstos en la ley. Estos casos pueden ser los previstos en el artículo 57 de la ley 142 de 1994, en concordancia con el artículo 116 y siguientes de la misma ley.

Por su parte, es importante recordar los conceptos de acometida, red interna y red local previstos en el artículo 14 ibídem, ya que asigna unas responsabilidades distintas en cuanto a construcción y mantenimiento y reparación, los cuales corren por cuenta de la empresa prestadora de conformidad con el artículo 28 de la misma ley:.

“14.1 ACOMETIDA. Derivación de la red local del servicio respectivo que llega hasta el registro de corte del inmueble. En edificios de propiedad horizontal o condominios, la acometida llega hasta el registro de corte general. Para el servicio de alcantarillado la acometida es la derivación que parte de la caja de inspección, y llega hasta el colector de la red local”

(…)

14.16. RED INTERNA. Es el conjunto de redes, tuberías, accesorios y equipos que integran el sistema de suministro del servicio público al inmueble a partir del medidor. Para edificios de propiedad horizontal o condominios, es aquel sistema de suministro del servicio al inmueble a partir del registro de corte general cuando lo hubiere.

(…)

14.17 RED LOCAL. Es el conjunto de redes o tuberías que conforman el sistema de suministro del servicio público a una comunidad en el cual se derivan las acometidas de los inmuebles. La construcción de estas redes se regirá por el Decreto 951 de 1989 siempre y cuando éste no contradiga lo definido en esta ley.”

De las anteriores definiciones, se desprende que las acometidas a que se refiere el artículo 135 de la Ley 142 de 1994, son aquellas definidas también por el numeral 14.1 del artículo 14 de la misma ley, cuya responsabilidad le atañe al usuario; contrario de lo que sucede con las redes locales cuya construcción, reparación y mantenimiento, como ya se indicó, son responsabilidad de las empresas.

Ahora bien, en virtud de lo dispuesto en el citado artículo 135 del régimen de servicios públicos domiciliarios, en principio, la ley radica la propiedad de las conexiones domiciliarias en quien haya asumido el pago, pero cuando se trate de inmuebles por adhesión tal propiedad se pierde.

La norma transcrita recoge dos principios generales de derecho, consagrados en la Constitución Política y en el Código Civil: i) reconoce la propiedad privada sobre las redes, equipos y elementos que integran una acometida externa, que no tengan la naturaleza de inmuebles por adhesión, a quienes hayan pagado por tales bienes (artículo 58 de la Constitución Política); y ii) establece una excepción a la regla anterior, respecto de los inmuebles por adhesión, que integran una acometida.

Esta excepción debe enmarcarse dentro del principio general conforme al cual lo accesorio sigue la suerte de lo principal, previsto entre otros, en los artículos 738 y 739 del Código Civil. En aplicación de este último principio, el dueño de la cosa principal (el terreno o la edificación) se hace dueño de lo accesorio (lo que se adhiere a lo principal, en este caso, el inmueble por adhesión) si está incorporado a lo principal de tal manera que no pueda retirarse sin que lo principal sufra detrimento, pero, tal como lo establece el citado artículo 738 del Código Civil, "estará obligado a pagar al dueño de los materiales su justo precio u otro tanto de la misma naturaleza, calidad y aptitud".

Por lo anterior, los elementos que conforman una acometida que no están adheridos al suelo son de quien hubiere pagado por ellos. En todo caso, el tema de la propiedad es un asunto puramente civil en el cual deberá probarse respecto de cada situación en particular la titularidad de la propiedad de las redes e infraestructura, sin que la Superintendencia tenga competencia para pronunciarse al respecto.

De otro lado, téngase en cuenta que, de acuerdo con lo previsto en el artículo en numeral 2 del artículo 8 de la Ley 388 de 1997, las autoridades municipales deben localizar y señalar las características de la infraestructura para el transporte y los servicios públicos domiciliarios, entre otros, así como calificar y determinar terrenos como objeto de desarrollo y construcción prioritaria, al igual que dirigir y realizar la ejecución de obras de infraestructura para los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos públicos, directamente por la entidad pública o por entidades mixtas o privadas, de conformidad con las leyes.

Concomitante con lo anterior, el artículo 42 de la Ley 142 de 1994, se refiere a la declaratoria de utilidad pública para la prestación de servicios públicos domiciliarios así:

“Artículo 56. Declaratoria de utilidad pública e interés social para la prestación de servicios públicos. Declárase de utilidad pública e interés social la ejecución de obras para prestar los servicios públicos y la adquisición de espacios suficientes para garantizar la protección de las instalaciones respectivas. Con ambos propósitos podrán expropiarse bienes inmuebles”

En este contexto, esta Oficina Asesora Jurídica, mediante Concepto SSPD-OJ-2023-05, consideró que cualquier proyecto relacionado con la producción, ampliación, abastecimiento y distribución de servicios públicos domiciliarios es declarado de utilidad pública e interés social. Veamos:

“Mediante esta disposición se declaró de utilidad pública e interés social la ejecución de obras que tengan por objeto la prestación de servicios públicos domiciliarios, así como la adquisición de espacios suficientes para la protección de las instalaciones respectivas. Valga indicar que esta declaratoria, al ser legal, no requiere de un acto administrativo o judicial particular que la ratifique.

En concordancia con lo anterior, el literal d del artículo 10 de la Ley 9ª de 1989 (modificado por el artículo 58 de la Ley 388 de 1997) señala:

“Artículo 10. Para efectos de decretar su expropiación y además de los motivos determinados en otras leyes vigentes se declara de utilidad pública o interés social la adquisición de inmuebles para destinarlos a los siguientes fines:

(…)

d) Ejecución de proyectos de producción, ampliación, abastecimiento y distribución de servicios públicos domiciliarios (…)”

Según este artículo, la adquisición de inmuebles para ser destinados a la ejecución de proyectos de producción, ampliación, abastecimiento y distribución de servicios públicos domiciliarios son también declarados de utilidad pública para efectos de decretar su expropiación. De esta forma, cualquier proyecto relacionado con la producción, ampliación, abastecimiento y distribución de servicios públicos domiciliarios es declarado de utilidad pública e interés social, para lo cual tampoco se requiere de acto administrativo o judicial alguno que la ratifique.”

En consideración con lo anterior, en el marco de la Ley 142 de 1994, la reglamentación expedida por los ministerios, así como la regulación a cargo de las comisiones de regulación, la calidad de bienes fiscales o de bienes de uso público de la infraestructura de los servicios públicos domiciliarios (tal como se menciona en la consulta), son condiciones que dependen, por un lado, del uso de los mismos y, por el otro, de la acreditación de la titularidad de su pago; es decir, de la propiedad.

En todo caso, respecto de los bienes de uso público y bienes fiscales, el Consejo de Estado, a través de la sentencia del 12 de noviembre de 2009^[7], estimó lo siguiente:

“De los artículos 63¹⁹, 72²⁰, 82²¹, 102²² y 332²³ de la Constitución Política se deduce que se consideran bienes de dominio público los destinados al desarrollo o cumplimiento de las funciones públicas del Estado o los que están afectados al uso común.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 674 del Código Civil se llaman “Bienes de la Unión” aquellos cuyo dominio pertenece a la República y se clasifican en bienes patrimoniales o fiscales y en bienes de uso público.

Los bienes patrimoniales o fiscales, también conocidos como propiamente estatales, pertenecen a una persona jurídica de derecho público de cualquier naturaleza y de manera general están destinados a la prestación de las funciones públicas o de servicios públicos, su dominio corresponde al Estado, “pero su uso no pertenece generalmente a los habitantes”, es decir el Estado los posee y los administra de manera similar a como lo hacen los particulares con los bienes de su propiedad.

Por su parte, los bienes de uso público universal, igualmente conocidos como bienes públicos del territorio, son aquellos cuyo dominio resulta también del Estado pero su uso pertenece a todos los habitantes del territorio y están a su servicio permanente. Como ejemplo de ello se relacionan las calles, plazas, parques, puentes, caminos, ejidos, etc. A partir de tales características se impone que ninguna entidad estatal tiene sobre ellos la titularidad de dominio equivalente a la de un particular, por estar destinados al servicio de todos los habitantes. Sobre ellos el Estado ejerce básicamente derechos de administración y de policía, con miras a garantizar y proteger su uso y goce común, por motivos de interés general”

De este modo, si bien al amparo de lo previsto en el artículo 42 de la Ley 142 de 1994, la ejecución de obras para prestar los servicios públicos y la adquisición de espacios suficientes para garantizar la protección de las instalaciones respectivas, se encuentran declaradas como de utilidad pública e interés social, en el marco de la prestación de los servicios públicos domiciliarios, la calificación de la infraestructura de los servicios públicos domiciliarios excede de las competencias de inspección, vigilancia y control atribuidas a esta Superintendencia, en la medida que su principal función se concentra en “Vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los que estén sujetos quienes presten servicios públicos, en cuanto el cumplimiento afecte en forma directa e inmediata a usuarios determinados; y sancionar sus violaciones, siempre y cuando esta función no sea competencia de otra autoridad.”, tal como lo señala el numeral 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:

- Conforme con lo previsto en el artículo 135 de la Ley 142 de 1994, “La propiedad de las redes, equipos y elementos que integran una acometida externa será de quien los hubiere pagado (...)”. En ese sentido, la ley radica la propiedad de las conexiones domiciliarias en quien haya asumido el pago, pero cuando se trate de inmuebles por adhesión tal propiedad se pierde.

- La propiedad es un asunto puramente civil en el cual deberá probarse respecto de cada situación en particular la titularidad de la propiedad de las redes e infraestructura, sin que la Superintendencia tenga competencia para pronunciarse al respecto.

- Si bien al amparo de lo previsto en el artículo 42 de la Ley 142 de 1994, la ejecución de obras para prestar los servicios públicos y la adquisición de espacios suficientes para garantizar la protección de las instalaciones respectivas, se encuentran declaradas como de utilidad pública e interés social, en el marco de la prestación de los servicios públicos domiciliarios, la calificación de la infraestructura de los servicios públicos domiciliarios excede de las competencias de inspección, vigilancia y control atribuidas a esta Superintendencia, en la medida que su principal función se concentra en “Vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los que estén sujetos quienes presten servicios públicos, en cuanto el cumplimiento afecte en forma directa e inmediata a usuarios determinados; y sancionar sus violaciones, siempre y cuando esta función no sea competencia de otra autoridad.”, tal como lo señala el numeral 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

JHONN VICENTE CUADROS CUADROS

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Radicado: 20255291956592

TEMA: Naturaleza de las redes de infraestructura. Falta de competencia de la SSPD para determinar si la infraestructura de servicios públicos se clasifica como bien de uso público o bien fiscal.

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”

6. “Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones.”

7. Consejo de Estado. Sección Primera. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 12 de noviembre de 2009. Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Radicación número: 50001-23-31-000-2005-00213-01(AP).