CONCEPTO 258 DE 2025

(junio 18)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.,

Señor

XXXXXX

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

A continuación, se transcribe la consulta elevada:

“(…) Comedidamente me permito hacer la consulta en mención:

“Subsidios recibidos de la alcaldía por la empresa de servicios públicos domiciliarios destinados a familias de bajos ingresos;

- Son ingresos para la empresa?

Están sujetos a Autoretención en la fuente?

.- Se consideran renta gravable?

.- Hacen parte de la base gravable del ICA?” (…)”

Con relación a los interrogantes planteados, es pertinente informar que, mediante el oficio radicado 20251331383681 del 8 de mayo de 2025, esta Superintendencia trasladó por competencia a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN las preguntas 2, 3 y 4 de la solicitud. En consecuencia, esta Superintendencia se encargará de resolver únicamente la pregunta número 1, a saber: “- Son ingresos para la empresa?”, cuya respuesta será incluida en el acápite de conclusiones.

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Constitución Política

Ley 142 de 1994^[5]

Concepto Unificado SSPD OJ-2013-25

CONSIDERACIONES

Con el objeto de absolver la consulta presentada, es preciso aclarar que en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto, como el planteado por el consultante, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de esta Superintendencia y tampoco tienen carácter obligatorio o vinculante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.

De igual forma, conviene señalar que los artículos 79 de la Ley 142 de 1994 y 6o del Decreto 1369 de 2020 atribuyeron a esta Superintendencia las funciones de inspección, vigilancia y control de los prestadores de servicios públicos domiciliarios en lo concerniente al cumplimiento de los contratos de servicios públicos que estos celebren con los usuarios, como también sobre el cumplimiento de las leyes, reglamentos y regulaciones a los que se encuentran sujetas las personas naturales o jurídicas que prestan los servicios públicos domiciliarios o las actividades complementarias a estos.

En este sentido, la competencia de esta Superintendencia, se desarrolla exclusivamente sobre los prestadores de servicios públicos domiciliarios y de forma específica, en lo que refiere a la ejecución de las actividades propias de la prestación del servicio o de aquellas complementarias, por lo que los pronunciamientos que en ejercicio de la función consultiva se emitan, deben estar relacionados con los aspectos propios de la prestación de estos servicios.

En vista que la consulta tiene como objeto, que se defina aspectos tributarios de los subsidios que reciben las empresas de servicios públicos domiciliarios, y ya que este es un aspecto que escapa de la órbita competencial de esta Superintendencia, se corrió traslado de esta consulta a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, para que dentro del marco de sus funciones emita un pronunciamiento de fondo.

No obstante, con el fin de orientar al consultante y dar respuesta al interrogante 1, se realizarán algunas precisiones generales acerca de la naturaleza jurídica de los subsidios en los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo.

De manera inicial, conviene señalar que, el artículo 367 de la Constitución Política indica que, el legislador fijará entre otros, el régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios, teniendo en cuenta los criterios de solidaridad y redistribución de ingresos, veamos:

“ARTICULO 367. La ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos.

Los servicios públicos domiciliarios se prestarán directamente por cada municipio cuando las características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen, y los departamentos cumplirán funciones de apoyo y coordinación.

(…)” (Subraya fuera del texto)

A su vez, artículo 368 de la Constitución Política señala que la Nación, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas podrán conceder subsidios a las personas de menores ingresos para que puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios, así:

“ARTÍCULO 368. La Nación, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas podrán conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos, para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas.”

En desarrollo de lo anterior, numeral 14.29 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994 define subsidio como la: “(…) diferencia entre lo que se paga por un bien o servicio, y el costo de este, cuando tal costo es mayor al pago que se recibe.” (Subraya fuera del texto)

En esa medida, se puede concluir que los subsidios tienen origen constitucional y destinación específica, por ende, los municipios deberán otorgar subsidios a los usuarios de menores ingresos, con cargo al presupuesto del ente territorial. Por lo tanto, no pueden ser considerados ingresos del prestador del servicio.

En lo que se refiere a la obligación que tienen los municipios de disponer a cargo de su presupuesto dichos subsidios, para que los usuarios de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios, el legislador señaló en el numeral 5.3 del artículo 5 de la Ley 142 de 1994 lo siguiente:

“ARTÍCULO 5. COMPETENCIA DE LOS MUNICIPIOS EN CUANTO A LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS. Es competencia de los municipios en relación con los servicios públicos, que ejercerán en los términos de la ley, y de los reglamentos que con sujeción a ella expidan los concejos:

(…)

5.3. Disponer el otorgamiento de subsidios a los usuarios de menores ingresos, con cargo al presupuesto del municipio, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 60/93 y la presente Ley. (…).” (Subraya fuera del texto).

En igual sentido, para la aplicación de los criterios de solidaridad y distribución, y la obligación de los municipios en crear fondos de solidaridad y redistribución de ingresos, el artículo 89 ibídem señala que:

“ARTÍCULO 89. APLICACIÓN DE LOS CRITERIOS DE SOLIDARIDAD Y REDISTRIBUCIÓN DE INGRESOS. Las comisiones de regulación exigirán gradualmente a todos quienes prestan servicios públicos que, al cobrar las tarifas que estén en vigencia al promulgarse esta Ley, distingan en las facturas entre el valor que corresponde al servicio y el factor que se aplica para dar subsidios a los usuarios de los estratos 1 y 2. Igualmente, definirán las condiciones para aplicarlos al estrato 3.

Los concejos municipales están en la obligación de crear "fondos de solidaridad y redistribución de ingresos", para que al presupuesto del municipio se incorporen las transferencias que a dichos fondos deberán hacer las empresas de servicios públicos, según el servicio de que se trate, de acuerdo con lo establecido en el artículo 89.2 de la presente Ley. Los recursos de dichos fondos serán destinados a dar subsidios a los usuarios de estratos 1, 2 y 3, como inversión social, en los términos de esta Ley. A igual procedimiento y sistema se sujetarán los fondos distritales y departamentales que deberán ser creados por las autoridades correspondientes en cada caso.

(…)

89.2. Quienes presten los servicios públicos harán los recaudos de las sumas que resulten al aplicar los factores de que trata este artículo y los aplicarán al pago de subsidios, de acuerdo con las normas pertinentes, de todo lo cual llevarán contabilidad y cuentas detalladas. Al presentarse superávits, por este concepto, en empresas de servicios públicos oficiales de orden distrital, municipal o departamental se destinarán a "fondos de solidaridad y redistribución de ingresos" para empresas de la misma naturaleza y servicio que cumplan sus actividades en la misma entidad territorial al de la empresa aportante. Si los "fondos de solidaridad y redistribución de ingresos" después de haber atendido los subsidios de orden distrital, municipal o departamental, según sea el caso, presentaren superávits, éstos últimos se destinarán para las empresas de la misma naturaleza y servicio con sede en departamentos, distritos o municipios limítrofes, respectivamente. Los repartos se harán de acuerdo a los mecanismos y criterios que establezcan las comisiones de regulación respectivas. Los superávits, por este concepto, en empresas privadas o mixtas prestatarias de los servicios de agua potable o saneamiento básico y telefonía local fija*, se destinarán a los "fondos de solidaridad y redistribución de ingresos" del municipio o distrito correspondiente y serán transferidos mensualmente, de acuerdo con los mecanismos que establezcan las comisiones de regulación respectivas. Los superávits, por este concepto, en empresas privadas o mixtas prestatarias de los servicios de energía eléctrica y gas combustible irán a los fondos que más adelante se desarrollan en este mismo artículo.

(…)

89.6. Los recursos que aquí se asignan a los "fondos de solidaridad y redistribución de ingresos" son públicos. Por lo tanto, quienes hagan los recaudos estarán sujetos a las normas sobre declaración y sanciones que se aplican a los retenedores en el Decreto 624 de 1989 y en las normas concordantes o que lo sustituyan; pero deberán hacer devoluciones en el momento en que el usuario les demuestre que tiene derecho a ellas. La obligación de los retenedores que hagan el cobro del factor o factores se extinguirá y cobrará en la forma prevista para las obligaciones que regulan las normas aludidas, en lo que sean compatibles con esta ley y con la naturaleza de los cobros respectivos; y las moras se sancionarán como las moras de quienes están sujetos a las obligaciones que regulan tales normas.

(…)

89.8. <Numeral modificado por el artículo 7 de la Ley 632 de 2000. El nuevo texto es el siguiente:> En el evento de que los 'Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos' no sean suficientes para cubrir la totalidad de los subsidios necesarios, la diferencia será cubierta con otros recursos de los presupuestos de las entidades del orden municipal, distrital, departamental o nacional.

(…)”. (Subraya fuera del texto)

De manera que, los municipios están en la obligación de destinar recursos de su presupuesto a los usuarios de menores ingresos a título de 'subsidio', y que por disposición de lo señalado en el numeral 99.7 del artículo 99 ibídem: “(…) sólo se otorgarán a los usuarios de inmuebles residenciales y a las zonas rurales de los estratos 1 y 2; las comisiones de regulación definirán las condiciones para otorgarlos al estrato 3.” (Subraya fuera del texto).

Ahora bien, respecto a la naturaleza jurídica de estos recursos, esta Oficina mediante Concepto Unificado SSPD OJ-2013-25 señaló lo siguiente:

“(…) En relación con la vigencia de los recursos para aplicar subsidios, la destinación específica que la Constitución le otorgó a estos hace que su vigencia sea independiente del período fiscal en el cual deben aplicarse, de suerte que no fenecen, y por ello deben ser siempre girados a las prestadoras de servicios públicos domiciliarios, sin tener en cuenta circunstancias como el cambio de administración municipal o distrital. Ello teniendo en cuenta su finalidad, que no es otra que la de garantizar que los usuarios de menores ingresos puedan pagar sus facturas de servicios públicos domiciliarios.”

De ahí que, dichos recursos sean considerados de destinación específica, los cuales deben ser girados por el ente territorial a los prestadores, previa aplicación que haga de la metodología para el equilibrio entre los subsidios y las contribuciones. Pues, dichos recursos están dirigidos a asumir el consumo básico o consumo de subsistencia, el cargo fijo y los costos de conexión domiciliaria, acometida y medidor de los usuarios con menores ingresos, garantizando así la masificación del uso de los servicios públicos domiciliarios.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:

- La competencia de esta Superintendencia se desarrolla exclusivamente sobre los prestadores de servicios públicos domiciliarios y de forma específica, en lo que refiere a la ejecución de las actividades propias de la prestación del servicio o de aquellas complementarias. De manera que, establecer los criterios tributarios de los subsidios girados por los municipios a las empresas de servicios públicos, no es competencia de esta entidad.

- Los municipios están en la obligación de destinar recursos de su presupuesto a los usuarios de menores ingresos a título de 'subsidio', y que por disposición de lo señalado en el numeral 99.7 del artículo 99 ibídem: “(…) sólo se otorgarán a los usuarios de inmuebles residenciales y a las zonas rurales de los estratos 1 y 2; las comisiones de regulación definirán las condiciones para otorgarlos al estrato 3.”

- Los subsidios son considerados de destinación específica, y corresponde al ente territorial asegurarlos de su presupuesto para garantizar la masificación del uso de los servicios públicos domiciliarios, subsidiando el consumo básico o consumo de subsistencia, el cargo fijo y los costos de conexión domiciliaria, acometida y medidor de los usuarios con menores ingresos. Por lo tanto, no pueden ser considerados ingresos del prestador del servicio.

- Para el giro de los subsidios, es obligación de la empresa prestadora, la alcaldía y el concejo municipal verificar la aplicación de la metodología para el equilibrio entre estos y las contribuciones, y el cumplimiento de los requisitos legales contemplados en el régimen de servicios públicos y las normas regulatorias.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente

JHONN VICENTE CUADROS CUADROS

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Radicado 20255291845542

TEMA: REGIMEN DE SUBSIDIOS EN LOS SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS DE ACUEDUCTO, ALCANTARILLADO Y ASEO.

Subtemas: Naturaleza jurídica.

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”