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CONCEPTO 284 DE 2025
(julio 11)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
La consulta elevada contiene algunas solicitudes y preguntas relacionadas con el contenido y la aplicación de los criterios 2 y 3 del artículo 11 de la Resolución 492 de 2023, expedida por la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos – UAESP del Distrito Capital, en el marco de la actividad de aprovechamiento del servicio público de aseo, en el proceso de actualización del Registro Único de Organizaciones de Recicladores de Oficio, las cuales, serán transcritas y resueltas en el acápite de conclusiones.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015[7]
Decreto 1893 de 2021[10]
Resolución 492 de 2023[11]
Acuerdo 257 de 2006[12]
CONSIDERACIONES
Con el fin de emitir un concepto de carácter general, es preciso aclarar que en sede de consulta no es posible emitir pronunciamientos y/o decidir situaciones de carácter particular y concreto. Por eso, los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superintendencia y no tienen carácter obligatorio o vinculante, pues se emiten de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
De igual manera, es preciso indicar que dentro de las funciones asignadas a esta Superintendencia por los artículos 79 de la Ley 142 de 1994 y 6 del Decreto 1369 de 2020, no se encuentra determinar la aplicación de una norma, considerando que es la misma ley y la regulación sectorial la que establece su rango de aplicación, y en todo caso, corresponde al legislador o a la entidad correspondiente que haya expedido una norma, dar el alcance interpretativo y de aplicación de la misma.
Sin perjuicio de lo anterior, con el fin de orientar la consulta, se procederá a hacer algunas consideraciones generales, a partir de lo que esta Oficina Asesora Jurídica entiende respecto de la aplicación de la de la Resolución 492 de 2023, expedida por la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos – UAESP del Distrito Capital, sin que dicho pronunciamiento resulte obligatorio, vinculante o comprometa la responsabilidad de la Superintendencia, dado que se expide en virtud de lo dispuesto por el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015, a pesar de que estas estén relacionadas con la prestación del servicio público de aseo, concretamente, en el marco de la actividad de aprovechamiento, frente a criterios y requisitos para la operación en la ciudad de Bogotá, exigibles a las Organizaciones de Recicladores de Oficio.
Aclarado lo anterior, se procederá a desarrollar algunas consideraciones generales, a partir de los siguientes ejes temáticos:
(i) Naturaleza de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos
Es preciso iniciar citando el contenido del artículo 370 de la Constitución Política de Colombia, así:
“Artículo 370: Corresponde al Presidente de la República señalar, con sujeción a la ley, las políticas generales de administración y control de eficiencia de los servicios públicos domiciliarios y ejercer por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el control, la inspección y vigilancia de las entidades que los presten.”
Por su parte, el artículo 76 de la Ley 142 de 1994 en relación con la creación y naturaleza de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, establece:
“Artículo 76. Creación y naturaleza. Créase la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, como un organismo de carácter técnico, adscrito al Ministerio de Desarrollo Económico, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonial”.
A su turno, el artículo 3 del Decreto 1369 de 2020, en relación con la naturaleza de esta Superintendencia, dispone:
“ARTÍCULO 3. Naturaleza Jurídica. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios es una Entidad descentralizada de carácter técnico, adscrita al Departamento Nacional de Planeación, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonial.”
Lo anterior, guarda concordancia conforme al Decreto 1893 de 2021, por medio del cual se modificó la estructura del Departamento Nacional de Planeación, específicamente, en el artículo 1 se señala que esta Superintendencia se encuentra adscrita al Departamento Nacional de Planeación, en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 1o. INTEGRACIÓN DEL SECTOR ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN NACIONAL. El Sector Administrativo de Planeación Nacional está integrado por el Departamento Nacional de Planeación y por las siguientes entidades adscritas:
Superintendencias con personería jurídica
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
Unidades Administrativas Especiales
Unidad Administrativa Especial Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente.” (Subraya fuera de texto)
De acuerdo con las normas revisadas, una entidad adscrita es aquella perteneciente al sector descentralizado del orden nacional o territorial, goza de autonomía administrativa, financiera, personería jurídica y patrimonio propio, y cumplen funciones administrativas o prestan un servicio.
Ahora bien, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 489 de 1998, la orientación y coordinación de un sector administrativo, corresponde a los Ministerios y los Departamentos Administrativos, aunque respetando lo dispuesto en leyes y actos de creación, respecto de autonomía en la toma de decisiones de las entidades que se encuentren adscritas o vinculadas. En este sentido, señala la norma:
“ARTÍCULO 44.- Orientación y coordinación sectorial. La orientación del ejercicio de las funciones a cargo de los organismos y entidades que conforman un Sector Administrativo está a cargo del Ministro o Director del Departamento Administrativo a cuyo despacho se encuentran adscritos o vinculados, sin perjuicio de las potestades de decisión, que de acuerdo con la ley y los actos de creación o de reestructuración, les correspondan.”
Asimismo, el numeral 7 del artículo 59 ibídem, establece dentro de las funciones generales de los Departamentos Administrativos, la de orientar, coordinar y controlar, en la forma contemplada por las respectivas leyes y estructuras orgánicas, las superintendencias que estén adscritas o vinculadas a estos. Estas funciones deben ser articuladas con las normas especiales que establecen su creación y estructura orgánica. Veamos:
“ARTÍCULO 59.- Funciones. Corresponde a los ministerios y departamentos administrativos, sin perjuicio de lo dispuesto en sus actos de creación o en leyes especiales:
(…)
7. Orientar, coordinar y controlar, en la forma contemplada por las respectivas leyes y estructuras orgánicas, las superintendencias, las entidades descentralizadas y las sociedades de economía mixta que a cada uno de ellos estén adscritas o vinculadas.”
Lo anterior, se ve desarrollado dentro de las funciones a cargo del Departamento Nacional de Planeación, específicamente, los numerales 26 y 27 del artículo 3 del citado Decreto 1893 de 2021, en relación con la prestación de los servicios públicos domiciliarios, le atribuyó las siguientes:
“ARTÍCULO 3. FUNCIONES DEL DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Son funciones del Departamento Nacional de Planeación (DNP), además de las que determina el artículo 59 de la Ley 489 de 1998 y el artículo 9 de la Ley 2056 de 2020, las siguientes:
26. Orientar y coordinar la formulación y ejecución de planes, programas y proyectos realizados por has entidades adscritas y vinculadas al Departamento Nacional de Planeación.
27. Diseñar la política para la prestación de servicios públicos domiciliarios, participar a través de las Comisiones de Regulación y desarrollar estrategias de control y vigilancia para la adecuada y suficiente prestación de estos servicios.”
Del mismo modo, guarda concordancia con lo dispuesto en el numeral 17 del artículo 7 ibídem, frente a las funciones del Despacho del Director General del Departamento Nacional de Planeación ya que, entre otras, debe: “Ejercer el control administrativo sobre las entidades del Sector con el fin de orientar las actividades y funciones de los organismos y entidades que lo integran y celebrar los convenios, planes o programas tendientes a evaluar su gestión.”
Así las cosas, a partir de las normas analizadas el Departamento Nacional de Planeación orienta, coordina y controla a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en todo lo atinente a la formulación y ejecución de planes, programas y proyectos, en el marco del diseño de la política para la prestación de servicios públicos domiciliarios y el desarrollo de las estrategias de control y vigilancia para la adecuada y suficiente prestación de estos servicios.
Por otra parte, la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos creada por medio del Acuerdo 011 de 2014, en cuanto a su naturaleza jurídica, el artículo 1 establece lo siguiente:
“ARTÍCULO 1. - NATURALEZA JURÍDICA. La Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos, está organizada como una Unidad Administrativa Especial del orden distrital, del Sector Descentralizado por servicios, de carácter eminentemente técnico y especializado, con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal y con patrimonio propio, adscrita a la Secretaría Distrital del Hábitat.”
De acuerdo con la norma citada, es una unidad administrativa especial del orden distrital, descentralizada por servicios, con personería jurídica y autonomía administrativa presupuestal y administrativa, adscrita a la Secretaría Distrital del Hábitat. En este sentido, de conformidad con el artículo 2 del referido Acuerdo 11 de 2014, esta entidad tiene por objeto en el marco de la prestación del servicio de aseo, garantizar la planeación, prestación, coordinación, supervisión y control de los servicios de recolección, transporte, disposición final, reciclaje y aprovechamiento de residuos sólidos, y la limpieza de vías y áreas públicas.
En cuanto a su régimen legal, el artículo 5 ibídem dispuso que los actos que la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos expida en desarrollo de su objeto y las funciones que se le hayan confiado en el acto de creación o en los estatutos, y demás decretos y/o normas que le asignen funciones o competencias a la Entidad, son actos de carácter administrativo y estarán sujetos a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en los términos señalados en la Constitución Política, la ley y demás norma vigentes.
A su vez, el artículo 112 del Acuerdo 257 de 2006, creó la Secretaría Distrital del Hábitat, y en el artículo 114 ibídem, modificado por el artículo 3 del Acuerdo Distrital 643 de 2016 consagra que el Sector Hábitat está integrado por la Secretaría Distrital del Hábitat, como cabeza del Sector, y por las siguientes entidades:
“(…) a. Entidades Adscritas:
Establecimiento Público: Caja de Vivienda Popular
Unidad Administrativa Especial: Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos”
En cuanto a sus funciones, el artículo 115 del mencionado Acuerdo 257 de 2006, dispuso que la Secretaría del Hábitat tiene en materia de servicios públicos domiciliarios, entre otras, las siguientes:
Artículo 115. Naturaleza, objeto y funciones básicas de la Secretaría Distrital del Hábitat (…)
Además de las atribuciones generales establecidas en el presente Acuerdo, la Secretaría Distrital del Hábitat tiene las siguientes funciones básicas:
(…)
i. Diseñar la política de subsidios y contribuciones en la prestación de los servicios públicos, con base en los recursos del Sistema General de Participaciones y otros recursos de financiación definidos en la Ley 142 de 1994, sus reglamentaciones y demás normas concordantes.
j. Coordinar las gestiones de las entidades distritales ante las autoridades de regulación, control y vigilancia de los servicios públicos domiciliarios.
(…)
l. Promover programas y proyectos para el fortalecimiento del control social de la prestación de los servicios públicos domiciliarios, evaluar los sistemas de atención a los usuarios y orientar las acciones para la mejor atención a las peticiones, quejas y reclamos.”
Por consiguiente, en virtud de la adscripción, en el sector hábitat la orientación, promoción y coordinación de las políticas para la prestación eficiente de los servicios públicos domiciliarios en el nivel distrital se encuentra a cargo de la Secretaría del Hábitat.
En este contexto las funciones de la Secretaría del Hábitat comprenden: (i) El diseño de la política de subsidios y contribuciones en la prestación de los servicios públicos, con base en los recursos del Sistema General de Participaciones, entre otras fuentes de financiación; (ii) la coordinación de las gestiones de las entidades distritales ante las autoridades de regulación, control y vigilancia de los servicios públicos domiciliarios; y, (iii) la promoción de programas y proyectos para el fortalecimiento del control social, así como la evaluación de los sistemas de atención a los usuarios, orientando las acciones para la atención de peticiones, quejas y reclamos.
(ii) Requisitos para la prestación de la actividad complementaria de aprovechamiento en el servicio público de aseo.
Es preciso mencionar en primer lugar que, de conformidad con el artículo 1 de la Ley 142 de 1994 el servicio público de aseo, así como sus actividades complementarias, se encuentran sometidos a la inspección, vigilancia y control de esta Superintendencia. Este servicio está definido en el numeral 24 del artículo 14 ibídem, en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 14. DEFINICIONES. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:
(…)
14.24. SERVICIO PÚBLICO DE ASEO. (Modificado por el art. 1 de la Ley 689 de 2001). Es el servicio de recolección municipal de residuos, principalmente sólidos. También se aplicará esta Ley a las actividades complementarias de transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de tales residuos.
Igualmente incluye, entre otras, las actividades complementarias de corte de césped y poda de árboles ubicados en las vías y áreas públicas; de lavado de estas áreas, transferencia, tratamiento y, aprovechamiento.” (Subraya fuera de texto)
En este sentido, las actividades del servicio público de aseo, de conformidad con el artículo 2.3.2.2.2.1.13 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 son:
“ARTICULO 2.3.2.2.2.1.13. ACTIVIDADES DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO. Para efectos de este capítulo se consideran como actividades del servicio público de aseo, las siguientes:
1. Recolección.
2. Transporte.
3. Barrido, limpieza de vías y áreas públicas.
4. Corte de césped, poda de árboles en las vías y áreas públicas.
5. Transferencia.
6. Tratamiento.
7. Aprovechamiento.
8. Disposición final.
9. Lavado de áreas públicas.
(Decreto 2981 de 2013, art. 14).” (Subraya fuera de texto)
Precisamente, la actividad de aprovechamiento se define en el numeral 6 del artículo 2.3.2.1.1 del citado Decreto, en los siguientes términos:
“ARTICULO 2.3.2.1.1. DEFINICIONES. Adóptense las siguientes definiciones:
(…)
6. Aprovechamiento. Actividad complementaria del servicio público de aseo que comprende la recolección de residuos aprovechables, el transporte selectivo hasta la estación de clasificación y aprovechamiento o hasta la planta de aprovechamiento, así como su clasificación y pesaje por parte de la persona prestadora.
(Decreto 2981 de 2013, art. 2, modificado por el Decreto 0596 de 2016, art. 2) (…).” (Subraya fuera de texto)
De esta forma, la actividad de aprovechamiento se constituye como una de las actividades complementarias[13] del servicio público domiciliario de aseo y si bien la Ley 142 de 1994 no la desarrolla, debe precisarse que tanto la reglamentación expedida por el Gobierno Nacional, como la regulación emitida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA, se aplican en forma armónica con el régimen de los servicios públicos domiciliarios.
En este contexto, aunque en el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 se encuentran disposiciones generales aplicables a la actividad de aprovechamiento, su desarrollo operativo y práctico ha motivado su modificación en algunos aspectos normativos, como se evidencia con ocasión de la expedición de los Decretos 596 de 2016 y 1345 de 2021, entre otros, que han modificado y adicionado dicho Decreto Único Reglamentario.
En este contexto, a partir de la expedición de la Constitución Política de 1991 los servicios públicos, entre ellos el de aseo y sus actividades complementarias, pueden ser prestados por cualquier agente, ya sea el Estado, los particulares o las comunidades organizadas. Para estos efectos no se requiere de un contrato entre el Estado y el respectivo prestador o de alguna autorización que comporte un título habilitante.
Por este motivo, el constituyente previó que la participación en la prestación de los servicios se basaría en los principios del libre ejercicio de la actividad económica y de la iniciativa privada, dentro de los límites del bien común, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 333 constitucional, en busca de asegurar la libre competencia económica.
Bajo este contexto, el artículo 15 de la Ley 142 de 1994 señaló quienes están autorizados para prestar los servicios públicos, el cual comprende aquellos que podrán prestar la actividad complementaria de aprovechamiento. Dicho artículo establece lo siguiente:
"ARTÍCULO 15. PERSONAS QUE PRESTAN SERVICIOS PÚBLICOS. Pueden prestar los servicios públicos:
15.1. Las empresas de servicios públicos.
15.2. Las personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas, o como consecuencia o complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos.
15.3. Los municipios cuando asuman en forma directa, a través de su administración central, la prestación de los servicios públicos, conforme a lo dispuesto en esta Ley.
15.4. Las organizaciones autorizadas conforme a esta Ley para prestar servicios públicos en municipios menores en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas.
15.5. Las entidades autorizadas para prestar servicios públicos durante los períodos de transición previstos en esta Ley.
15.6. Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional que al momento de expedirse esta Ley estén prestando cualquiera de los servicios públicos y se ajusten a lo establecido en el parágrafo del artículo 17."
En este orden de ideas, es importante precisar que las personas habilitadas para prestar la actividad de aprovechamiento, no son únicamente las indicadas en el mencionado artículo 15, ya los recicladores de oficio en proceso de formalización también se encuentran habilitados para prestarla, es decir, que se encuentran incluidos dentro de la categoría de prestadores, tal como lo establece el numeral 2 del artículo 2.3.2.5.1.3 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, al señalar:
“Artículo 2.3.2.5.1.3. Criterios orientadores. (…) 2. Progresividad para la formalización de los recicladores de oficio coma personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento en el servicio público de aseo en los términos del artículo 15 de la Ley 142 de 1994.” (Subraya fuera del texto)
Así las cosas, es dable concluir que los prestadores que pueden llevar a cabo la actividad complementaria de aprovechamiento son aquellos que se han constituido bajo cualquiera de las formas asociativas establecidas en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, e igualmente los recicladores de oficio formalizados y los que se encuentran en proceso de formalización.
En este sentido, el numeral 85 del artículo 2.3.2.1.1 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, adicionado por el artículo 3 del Decreto 596 de 2016, estableció la siguiente definición:
"85. Organización de Recicladores de Oficio Formalizados: organizaciones que en cualquiera de las figuras jurídicas permitidas por la normatividad vigente, incluyan dentro de su objeto social la prestación del servicio público de aseo en la actividad de aprovechamiento, se registren ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) y estén constituidas en su totalidad por recicladores de oficio" (Negrilla fuera de texto).
Por su parte, el numeral 36 del citado artículo 2.3.2.1.1 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, define al reciclador de oficio como: "la persona natural o jurídica que se ha organizado de acuerdo con lo definido en el artículo 15 la Ley 142 de 1994 y en este capítulo para la actividad aprovechamiento de residuos sólidos".
En este orden de ideas, si bien los recicladores de oficio gozan de una condición social especial de protección, su organización o constitución para la prestación de la actividad de aprovechamiento no los excluye del cumplimiento de las exigencias legales aplicables a las empresas de servicios públicos u organizaciones autorizadas o de las formalidades propias de cualquier prestador de servicios públicos domiciliarios, como lo es la de inscribirse en el Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos - RUPS, que administra esta Superintendencia, como obligación contenida en el régimen de servicios públicos.
No obstante, para la formalización de las organizaciones de recicladores de oficio, la reglamentación contenida en el Decreto 1077 de 2015, en los artículos 2.3.2.5.3.1 (modificado por el Decreto 1345 de 2021) y siguientes, señaló inicialmente un término de 5 años, modificado posteriormente a 8 años, dentro del cual dichas organizaciones que estén en proceso de formalización como prestadores de la actividad de aprovechamiento, podrán cumplir de manera progresiva con las diferentes obligaciones administrativas, comerciales, financieras y técnicas en los términos definidos por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio – MVCT. De esta forma, dichas organizaciones en proceso de formalización, deberán contemplar las fases establecidas en el artículo 2.3.2.5.3.2 ibídem.
En tal virtud, las organizaciones de recicladores de oficio deben cumplir unos requisitos de constitución, dependiendo de la forma escogida para prestar la actividad de aprovechamiento, haciéndolos objeto de la inspección, vigilancia y control por parte de esta Superintendencia. Es de precisar que, en virtud el artículo 22 de la Ley 142 de 1994, los prestadores de servicios públicos domiciliarios no requieren autorización alguna para el ejercicio de su objeto social; no obstante, deberán obtener de las autoridades competentes, las concesiones, permisos y licencias señalados en los artículos 25[14] y 26[15] de la Ley 142 de 1994.
Por su parte, el artículo 11 de la Resolución 492 de 2023, expedida por la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos, establece criterios y documentación requerida para que una Organización de Recicladores sea incluida en el Registro Único de Organizaciones de Recicladores de Oficio – RUOR, el cual, tiene como propósito mantener una base de datos actualizada de las Organizaciones de Recicladores de Oficio que operan en la ciudad de Bogotá, D.C., que permita el seguimiento de las acciones de fortalecimiento para la prestación del servicio público de aseo en la actividad de aprovechamiento que, entre otros, a partir de lo planteado en la consulta es necesario hacer referencia a los siguientes:
“Artículo 11. Criterios y Requisitos para la inclusión en el RUOR. Para que una organización sea incluida en el Registro Único de Organizaciones de Recicladores de Oficio - RUOR, a solicitud de parte, debe acreditar ante la UAESP el cumplimiento de los siguientes criterios y requisitos:
Criterios
(…)
2. El Representante Legal y/o la Junta Directiva y/o el Consejo de Administración, según sea el caso, deberán ser asociados de la organización y estar incluidos, en su totalidad, en el Registro Único de Recicladores de Oficio-RURO.
3. La dirección de domicilio principal y la dirección donde se lleve a cabo la operación de la actividad de aprovechamiento de la asociación deben estar registradas en el Certificado de Existencia y Representación Legal de la Cámara de Comercio y estar ubicada dentro de la jurisdicción de la ciudad de Bogotá, D.C. (…)”
A partir de la norma citada, entre los criterios exigidos para la inclusión en el RUOR de las organizaciones de recicladores, establece que quienes conforman los órganos de administración de estas organizaciones y su representante legal, deben ser incluidos en este registro. En cuanto a la dirección del domicilio principal y la de operación de la organización, además de estar registradas en el certificado de existencia y representación legal, deberán estar ubicadas dentro de la ciudad de Bogotá.
De manera que, esta norma reglamenta aspectos propios de la actividad de aprovechamiento, en el marco de la prestación del servicio público de aseo, tal y como se encuentra definido en la Ley 142 de 1994, específicamente, para las Organizaciones de Recicladores que operan en la ciudad de Bogotá, estableciendo unos criterios de reporte de información en el sistema de información que administra la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos, en el marco de sus competencias y funciones, respecto de las cuales, esta Superintendencia no puede tener injerencia.
Adicionalmente, esta Superintendencia en el cumplimiento de las funciones de inspección, vigilancia y control legalmente asignadas, debe vigilar el cumplimiento de la normativa de los servicios públicos domiciliarios, de conformidad con el régimen de la Ley 142 de 1994 y la regulación sectorial del servicio que se trate. No obstante, no tiene la función de ordenar la revisión integral, recomendar o disponer medidas de suspensión provisional de normas; o vía concepto pronunciarse sobre el ejercicio de las funciones o competencias de otras entidades o sectores diferentes, atendiendo a la autonomía de las entidades territoriales, frente a la expedición de normas o actos administrativos, aun cuando tengan relación con los servicios públicos domiciliarios.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se procede a dar respuesta a las inquietudes planteadas en los siguientes términos:
1. ORDENE la revisión jurídica integral del artículo 11 de la Resolución 492 de 2023 expedida por la UAESP, en particular de los criterios 2 y 3, por constituir barreras territoriales no contempladas en la ley, que vulneran:
La Constitución Política de Colombia (arts. 1, 13, 16, 25, 38, 333),
La Ley 142 de 1994 (arts. 10, 11, 40, 73),
El Código Civil (art. 633),
La Ley 1819 de 2016 y el régimen tributario especial para ESAL,
Y la jurisprudencia constitucional vigente (Auto 275/11, T-063/23, C-221/17, T-724/03, C-150/15, entre otras).
La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en el cumplimiento de las funciones de inspección, vigilancia y control legalmente asignadas, debe vigilar el cumplimiento de la normativa de los servicios públicos domiciliarios, de conformidad con el régimen de la Ley 142 de 1994 y la regulación sectorial del servicio que se trate. No obstante, no tiene la función de ordenar la revisión integral de normas; o vía concepto pronunciarse sobre el ejercicio de las funciones o competencias de otras entidades o sectores diferentes, atendiendo a la autonomía de las entidades territoriales, frente a la expedición de normas o actos administrativos, aun cuando tengan relación con los servicios públicos domiciliarios.
2. EMITA concepto técnico-jurídico vinculante que disponga que ninguna entidad territorial puede condicionar el registro, inclusión o permanencia de una organización recicladora en el RUOR (o registros equivalentes) a la coincidencia de sede jurídica, lugar de operación o censo territorial, siempre que:
La organización esté legalmente constituida como ESAL,
Sea integrada por recicladores de oficio,
Y acredite operación efectiva verificable.
Esta Superintendencia, vía concepto no puede intervenir u ordenar a las entidades territoriales, cuando estas expiden normas o actos administrativos en el cumplimiento de sus funciones y competencias, emitir pronunciamientos y/o decidir situaciones de carácter particular y concreto, toda vez que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superintendencia y no tienen carácter obligatorio o vinculante, pues se emiten de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011.
Las personas naturales o jurídicas que deseen constituirse como prestadores de servicios públicos domiciliarios deben hacerlo bajo alguna de las formas asociativas a que se refiere el artículo 15 de la ley 142 de 1994; así mismo, los recicladores de oficio ya formalizados o en proceso de formalización, se encuentran habilitados para desarrollar la actividad complementaria de aprovechamiento pues se encuentran incluidos dentro de la categoría de prestadores, tal como lo establece el numeral 2 del artículo 2.3.2.5.1.3 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015.
De manera que, existe un amplio catálogo de personas jurídicas que pueden constituirse para prestar servicios públicos domiciliarios bajo la tipología prevista en el numeral 15.4 del artículo 15 de la Ley 142 de 1994, bien sea bajo esquemas de cooperativas, pre-cooperativas, corporaciones, asociaciones, entre otros, todos ellos catalogados como entidades sin ánimo de lucro (ESAL), que por tal causa deben atender todas las disposiciones legales a ellos aplicables.
El artículo 114 de la Resolución 492 de 2023, modificado por el artículo 3 del Acuerdo Distrital 643 de 2016 consagra que el Sector Hábitat está integrado por la Secretaría Distrital del Hábitat, como cabeza del Sector y tiene adscrita la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos. De manera que, los actos que expida en desarrollo de su objeto y las funciones que se le hayan confiado en el acto de creación o en los estatutos, y demás decretos y/o normas que le asignen funciones o competencias a la Entidad, son actos de carácter administrativo y estarán sujetos a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en los términos señalados en la Constitución Política, la ley y demás normas vigentes.
3. RECOMIENDE la modificación del artículo 11 de la Resolución 492 de 2023, para que se eliminen exigencias territoriales restrictivas y se reemplace el criterio formal por mecanismos de acreditación de operación real, tales como:
Reportes al SUI,
Actas verificables de operación o testimonios validados.
Esta Superintendencia, en el cumplimiento de las funciones de inspección, vigilancia y control legalmente asignadas, debe vigilar el cumplimiento de la normativa de los servicios públicos domiciliarios, de conformidad con el régimen de la Ley 142 de 1994 y la regulación sectorial del servicio que se trate. No obstante, no tiene la función de recomendar criterios o requisitos para la modificación de una norma o la inclusión de aspectos específicos, o vía concepto pronunciarse sobre el ejercicio de las funciones o competencias de otras entidades o sectores diferentes, atendiendo a la autonomía de las entidades territoriales, frente a la expedición de normas o actos administrativos, aun cuando tengan relación con los servicios públicos domiciliarios.
4. DISPONGA, de forma transitoria, la suspensión inmediata de la aplicación de los criterios 2 y 3 de la Resolución 492 de 2023, mientras se adelanta su revisión, y ordene a la UAESP que:
No excluya organizaciones por estos criterios,
Acepte transitoriamente mecanismos alternativos de acreditación de operación y vinculación directiva.
La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, no tiene la función de ordenar la suspensión de normas o actos administrativos expedidos por la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos, en el ejercicio de las funciones o competencias legalmente asignadas, atendiendo a la autonomía de las entidades territoriales, frente a la expedición de normas o actos administrativos, aun cuando tengan relación con los servicios públicos domiciliarios.
Los actos que esta Unidad Administrativa Especial expida en desarrollo de su objeto y las funciones que se le hayan confiado en el acto de creación o en los estatutos, y demás decretos y/o normas que le asignen funciones o competencias a la Entidad, son actos de carácter administrativo y estarán sujetos a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en los términos señalados en la Constitución Política, la ley y demás normas vigentes.
En el sector hábitat la orientación, promoción y coordinación de las políticas para la prestación eficiente de los servicios públicos domiciliarios en el nivel distrital se encuentra a cargo de la Secretaría del Hábitat. En este contexto, el artículo 112 del Acuerdo 257 de 2006, entre otras funciones, la Secretaría del Hábitat tiene a su cargo la coordinación de las gestiones de las entidades distritales ante las autoridades de regulación, control y vigilancia de los servicios públicos domiciliarios.
En todo caso, según lo establece el artículo 2 del referido Acuerdo 11 de 2014, es competencia de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos, en el marco de la prestación del servicio de aseo, garantizar la planeación, prestación, coordinación, supervisión y control de los servicios de recolección, transporte, disposición final, reciclaje y aprovechamiento de residuos sólidos, y la limpieza de vías y áreas públicas.
En este sentido, a través de la Resolución 492 de 2023 estableció criterios y documentación requerida para que una Organización de Recicladores sea incluida en el Registro Único de Organizaciones de Recicladores de Oficio – RUOR, el cual, tiene como propósito mantener una base de datos actualizada de las Organizaciones de Recicladores de Oficio que operan en la ciudad de Bogotá que permita el seguimiento de las acciones de fortalecimiento para la prestación de este servicio.
5. ADVIERTA a las autoridades locales que la imposición de requisitos no previstos en la ley puede generar:
Responsabilidad disciplinaria por violación al principio de legalidad administrativa (arts. 6 y 121 CP),
Intervención de órganos de control como la Procuraduría o la Personería,
Y acciones de nulidad en sede contenciosa o constitucional.
6. REMITA copia del pronunciamiento resultante a las siguientes entidades para seguimiento y control institucional:
Procuraduría General de la Nación – Delegada para Servicios Públicos
Personería Distrital de Bogotá
Defensoría del Pueblo – Delegada para Servicios Públicos y Grupos Vulnerables
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio – Dirección de Saneamiento Básico
La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en el marco de las funciones de supervisión asignadas legalmente, está sujeta al control fiscal y disciplinario que ejercen la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la Nación, respectivamente, con fundamento en los artículos 267 y siguientes de la Constitución Nacional. No obstante, corresponde a los organismos de control, en cumplimiento de las funciones que les fueron asignadas dentro de su ámbito de competencia, efectuar los requerimientos y solicitudes para determinar responsabilidad en materia disciplinaria.
Del mismo modo corresponde a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y Constitucional, determinar a través de los medios de control correspondientes, si las normas se ajustan al principio de legalidad que debe regir el ordenamiento jurídico. Por consiguiente, no le corresponde a esta Superintendencia entrar a pronunciarse sobre la configuración de las causales de nulidad de actos administrativos o de la inexequibilidad de normas expedidas por autoridades de sectores con competencias en materia de servicios públicos domiciliarios.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Jurídica
1. Radicado 20255292170752
TEMA: SERVICIO PÚBLICO DE ASEO.
Subtemas: TITO
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.”
7. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”.
8. “por el cual se modifica y adiciona el Decreto número 1077 de 2015 en lo relativo con el esquema de la actividad de aprovechamiento del servicio público de aseo y el régimen transitorio para la formalización de los recicladores de oficio, y se dictan otras disposiciones.”
9. "Por el cual se adiciona un artículo y se modifica el artículo 2.3.2.5.3.1. de la Sección 3, del Capítulo 5, del Título 2, de la Parte 3, del Libro 2 del Decreto 1077 de 2015, en lo relativo con el esquema de la actividad de aprovechamiento del servicio público de aseo y el régimen transitorio para la formalización de los recicladores de oficio, y se dictan otras disposiciones"
10. “Por el cual se modifica la estructura del Departamento Nacional de Planeación.”
11. “Por la cual se deroga la Resolución No. 196 de 2022 y se definen los criterios, mecanismos y el procedimiento para la actualización del Registro.”
12. “Por el cual se dictan normas básicas sobre la estructura, organización y funcionamiento de los organismos y de las entidades de Bogotá, Distrito Capital, y se expiden otras disposiciones.”
13. “14.2. ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA DE UN SERVICIO PÚBLICO. Son las actividades a que también se aplica esta Ley, según la precisión que se hace adelante, al definir cada servicio público. Cuando en esta Ley se mencionen los servicios públicos, sin hacer precisión especial, se entienden incluidas tales actividades.” (Artículo 14, Ley 142 de 1994)
14. “ARTÍCULO 25. CONCESIONES, Y PERMISOS AMBIENTALES Y SANITARIOS. Quienes presten servicios públicos requieren contratos de concesión, con las autoridades competentes según la ley, para usar las aguas; para usar el espectro electromagnético en la prestación de servicios públicos requerirán licencia o contrato de concesión.
Deberán además, obtener los permisos ambientales y sanitarios que la índole misma de sus actividades haga necesarios, de acuerdo con las normas comunes.
Asimismo, es obligación de quienes presten servicios públicos, invertir en el mantenimiento y recuperación del bien público explotado a través de contratos de concesión.
Aparte entre paréntesis cuadrados [...] adicionado mediante FE DE ERRATAS. El texto corregido es el siguiente:> Si se trata de la prestación de los servicios de agua potable o saneamiento básico, de conformidad con la distribución de competencias dispuestas por la ley, las autoridades competentes verificarán la idoneidad técnica y solvencia financiera del solicitante para efectos [de] los procedimientos correspondientes.”
15. “ARTÍCULO 26. PERMISOS MUNICIPALES. En cada municipio, quienes prestan servicios públicos estarán sujetos a las normas generales sobre la planeación urbana, la circulación y el tránsito, el uso del espacio público, y la seguridad y tranquilidad ciudadanas; y las autoridades pueden exigirles garantías adecuadas a los riesgos que creen.
Los municipios deben permitir la instalación permanente de redes destinadas a las actividades de empresas de servicios públicos, o a la provisión de los mismos bienes y servicios que estas proporcionan, en la parte subterránea de las vías, puentes, ejidos, andenes y otros bienes de uso público. Las empresas serán, en todo caso, responsables por todos los daños y perjuicios que causen por la deficiente construcción u operación de sus redes.
Las autoridades municipales en ningún caso podrán negar o condicionar a las empresas de servicios públicos las licencias o permisos para cuya expedición fueren competentes conforme a la ley, por razones que hayan debido ser consideradas por otras autoridades competentes para el otorgamiento de permisos, licencias o concesiones, ni para favorecer monopolios o limitar la competencia.”
