CONCEPTO 310 DE 2025

(agosto 5)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “...absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios.”

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

A continuación, se transcribe la consulta elevada:

“(...) por medio del presente, acudo a su amable colaboración, con el fin que me brinde una orientación jurídica a través de concepto, sobre el siguiente aspecto del régimen de subsidios a los servicios públicos domiciliarios:

1. De conformidad con el régimen constitucional y legal de los subsidios a los servicios públicos domiciliarios en el sector agua potable y alcantarillado, ¿resulta viable que un municipio realice el “pago” del déficit de los subsidios a la entidad prestadora de servicios públicos, a través de la entrega de obras de reposición, optimización o expansión de redes de acueducto y/o alcantarillado? (...)”

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Ley 142 de 1994^[5]

Decreto 1077 de 2015^[6]

Resolución CREG 943 de 2021^[7]

Concepto Unificado SSPD-OJ-2013-25

CONSIDERACIONES

El artículo 2.3.4.1.1.1 del Decreto 1077 de 2015 define “subsidio” así:

“ARTÍCULO 2.3.4.1.1.1. DEFINICIONES. Para los efectos de este capítulo se adoptan las siguientes:

(...)

SUBSIDIO: Se entiende por subsidio la diferencia entre el valor que un usuario o suscriptor paga por el consumo básico del servicio público domiciliario y su costo económico de referencia, cuando tal costo es mayor que el pago que efectúa el usuario o suscriptor.” (resaltado fuera de texto)

A su vez, el numeral 63.4, artículo 63 de la Ley 142 de 1994 consagra:

“ARTÍCULO 63. FUNCIONES. Con el fin de asegurar la participación de los usuarios en la gestión y fiscalización de las empresas de servicios públicos domiciliarios, los Comités de Desarrollo y Control Social de los servicios públicos domiciliarios ejercerán las siguientes funciones especiales:

(...)

63.4. Estudiar y analizar el monto de los subsidios que debe conceder el municipio con sus recursos presupuestales a los usuarios de bajos ingresos; examinar los criterios y mecanismos de reparto de esos subsidios; y proponer las medidas que sean pertinentes para el efecto. (...)” (resaltado fuera de texto)

Por su parte, el artículo 89 ibídem, en sus numerales 89.2, 89.6 y 89.8 señalan:

“ARTÍCULO 89. APLICACIÓN DE LOS CRITERIOS DE SOLIDARIDAD Y REDISTRIBUCIÓN DE INGRESOS. <Ver Notas del Editor> Las comisiones de regulación exigirán gradualmente a todos quienes prestan servicios públicos que, al cobrar las tarifas que estén en vigencia al promulgarse esta Ley, distingan en las facturas entre el valor que corresponde al servicio y el factor que se aplica para dar subsidios a los usuarios de los estratos 1 y 2. Igualmente, definirán las condiciones para aplicarlos al estrato 3.

(...)

89.2 Quienes presten los servicios públicos harán los recaudos de las sumas que resulten al aplicar los factores de que trata este artículo y los aplicarán al pago de subsidios, de acuerdo con las normas pertinentes, de todo lo cual llevarán contabilidad y cuentas detalladas. (...)

(...)

89.6. Los recursos que aquí se asignan a los "fondos de solidaridad y redistribución de ingresos" son públicos. Por lo tanto, quienes hagan los recaudos estarán sujetos a las normas sobre declaración y sanciones que se aplican a los retenedores en el Decreto 624 de 1989 y en las normas concordantes o que lo sustituyan; (...)

(...)

89.8. En el evento de que los 'Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos' no sean suficientes para cubrir la totalidad de los subsidios necesarios, la diferencia será cubierta con otros recursos de los presupuestos de las entidades del orden municipal, distrital, departamental o nacional. (...)” (resaltado fuera de texto)

Conforme con las normas en cita, es de resaltar que los subsidios, en el marco de la Ley de servicios públicos domiciliarios, se concibió como un recaudo destinado a cubrir la diferencia entre el valor que un usuario paga por el consumo básico del servicio público domiciliario y su costo económico de referencia. Recaudo que debe atender lo señalado respecto del control social de estos servicios, el cual contempla el análisis y estudio de un monto de subsidios que debe conceder el municipio con sus recursos presupuestales.

Aspecto anotado, que a su vez es reiterado por el artículo 89 de la citada Ley, el cual, al referirse sobre la aplicación de los criterios de solidaridad y redistribución de ingresos, resalta la aplicación de los subsidios en consideración del recaudo de la contribución, es decir, las sumas que resulten del cruce de estos dos aspectos, los cuales, a su vez, tiene el carácter de ser públicos y con destinación específica. Recursos que son asignados por los FSRI y que, en el evento de no ser suficientes para cubrir la totalidad de los subsidios necesarios, la diferencia debe ser cubierta con otros recursos de los presupuestos del ente territorial que se trate.

Respecto a este aspecto del presupuesto y las fuentes de recursos para los subsidios, el artículo 100 ibídem consagra que en los presupuestos de los diferentes entes territoriales y en cuanto refiere a la inversión en el sector de AAA, se clasificará como un gasto público social o de inversión social que debe recibir prioridad.

De esta forma, al no ser suficientes los recursos recibidos por el FSRI, podrá utilizarse como fuente para estos subsidios ingresos corrientes y de capital, recursos de impuestos, particularmente, del impuesto predial unificado, entre otros. La norma consagra:

“ARTÍCULO 100. PRESUPUESTO Y FUENTES DE LOS SUBSIDIOS. En los presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, las apropiaciones para inversión en acueducto y saneamiento básico y los subsidios se clasificarán en el gasto público social, como inversión social, para que reciban la prioridad que ordena el artículo 366 de la Constitución Política. Podrán utilizarse como fuentes de los subsidios los ingresos corrientes y de capital, las participaciones en los ingresos corrientes de la Nación, los recursos de los impuestos para tal efecto de que trata esta Ley, y para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo los recursos provenientes del 10% del impuesto predial unificado al que se refiere el artículo 7o. de la Ley 44 de 1990. En ningún caso se utilizarán recursos del crédito para atender subsidios. Las empresas de servicios públicos no podrán subsidiar otras empresas de servicios públicos.” (resaltado fuera de texto)

Por su parte, el Decreto 1077 de 2015 en cuanto refiere a las transferencias por parte de los entes territoriales a los FSRI por concepto de subsidios preceptúa:

“ARTÍCULO 2.3.4.1.2.11. TRANSFERENCIAS DE DINERO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES. Las transferencias de dinero de las entidades territoriales a los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos por concepto de subsidios, deberán ser giradas a la entidad prestadora del servicio público para la aplicación de los subsidios, en un plazo de treinta días, contados desde la misma fecha en que la entidad prestadora expida la factura a cargo del municipio (artículo 99.8 de la Ley 142 de 1994).

Para asegurar esta transferencia, los recursos destinados a otorgar subsidios, y que provengan de las tesorerías de las entidades territoriales, deberán ceñirse en su manejo a lo que se estipule en el contrato que para el efecto debe suscribirse entre el municipio, distrito, o departamento y las entidades encargadas de la prestación de los servicios públicos, en el que, entre otros, se establecerán los intereses de mora.

Los alcaldes y concejales deberán dar prioridad a las apropiaciones para los servicios de acueducto y alcantarillado, sobre otros gastos que no sean indispensables para el funcionamiento del ente territorial respectivo (artículo 99.5 de la Ley 142 de 1994).” (resaltado fuera de texto)

Conforme con la norma en cita, la transferencia de los subsidios se realiza en dinero por los entes territoriales a los FSRI. De esta forma, para asegurar la transferencia de recursos, su manejo debe atender, además de lo establecido en el contrato suscrito entre el ente territorial y los prestadores de los servicios públicos domiciliarios, lo concerniente a la metodología para la determinación del equilibrio, desarrollada en el artículo 2.3.4.2.2. ibídem. Sobre este último aspecto, esta Oficina a través de Concepto Unificado SSPD-OJ-2013-25 señaló:

“(...) La solicitud de transferencia o el giro de subsidios, por parte de los prestadores a los entes territoriales o viceversa, debe ajustarse a la metodología que se encuentra prevista en el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015[15] y debe realizarse cada año, con el propósito de asegurar que para cada uno de los servicios, el monto total de lo recaudado por contribución, sea suficiente para cubrir los subsidios que se otorgan en cada municipio o distrito y se mantenga el equilibrio, como bien lo señala el artículo 2.3.4.2.2. del aludido decreto.

La metodología prevista, supone la coordinación tanto de los prestadores como de los entes territoriales, tal como sigue:

- La comunicación contentiva de los requerimientos anuales de subsidios para cada servicio, así como los estimativos de recaudo por aporte solidario calculados por el respectivo prestador, debe ser dirigida al alcalde, por conducto de la dependencia que administre el Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos - FSRI, (generalmente la Secretaría de Hacienda), conforme con la proyección de usuarios y consumos, la estructura tarifaria vigente, entre otros aspectos, antes del 15 de julio de cada año; es decir, realizar el estudio de costos y tarifas.

- El prestador debe determinar el valor de la diferencia entre el monto total de subsidios requeridos para cada servicio y la suma de los aportes solidarios a facturar, cuyo resultado representará el monto total de los recursos necesarios para obtener el equilibrio.

- Con base en la información anterior, el prestador debe solicitar el monto requerido para cada servicio a la alcaldía municipal o distrital.

- Posteriormente, el ente territorial procederá a analizar la información y a preparar un proyecto consolidado para ser presentado a discusión y aprobación del concejo quien, conjuntamente con la aprobación del presupuesto del respectivo ente territorial, definirá el porcentaje de aporte solidario necesario para solventar el faltante, teniendo en consideración, prioritariamente, los recursos con los que cuenta y puede contar el municipio o distrito en el FSRI, con base en las fuentes de recursos para contribuciones señaladas en la normativa única para el sector de Hacienda y Crédito Público y demás normas concordantes. Ha de tenerse en cuenta que “Tanto los factores de subsidio por estrato como el porcentaje o factor de Aporte Solidario en cada servicio, definidos por el Concejo, serán iguales para todas las personas prestadoras del mismo servicio en el municipio o distrito respectivo”.

Ahora bien, en cuanto refiere a las fuentes de los recursos para el otorgamiento de subsidios en el sector de AAA, el artículo 2.3.4.1.3.14. del Decreto 1077 de 2015 consagra:

“ARTÍCULO 2.3.4.1.3.14. FUENTES DE LOS RECURSOS PARA OTORGAR LOS SUBSIDIOS A TRAVÉS DE LOS FONDOS DE SOLIDARIDAD Y REDISTRIBUCIÓN DE INGRESOS. Podrán utilizarse como fuentes para el otorgamiento de los subsidios las siguientes:

a) Los recursos provenientes de los aportes solidarios definidos en el artículo 2.3.4.1.1.1 de este capítulo, podrán ser administrados por las entidades prestadoras de los servicios públicos domiciliarios;

b) Los recursos obtenidos de otros Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos del orden municipal, distrital y departamental;

c) Recursos provenientes de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, tanto los correspondientes a libre inversión como los que deben destinarse al sector (Ley 60 de 1993);

d) Recursos provenientes del 10% del impuesto predial unificado al que se refiere el artículo 7 de la Ley 44 de 1990, para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo;

e) Recursos provenientes de las regalías por concepto de explotación de recursos naturales no renovables de propiedad del Estado, de acuerdo con la Ley 141 de 1994;

f) Recursos presupuestales de las entidades descentralizadas del orden nacional o territorial (artículo 368 de la Constitución Nacional);

g) Otros recursos presupuestales a los que se refiere el artículo 89.8 de la Ley 142 de 1994.

En ningún caso se utilizarán recursos del crédito para atender subsidios (artículo 100 de la Ley 142 de 1994). (Decreto 565 de 1996, artículo 14).” (resaltado fuera de texto)

En este sentido y según la norma expuesta, las transferencias de las entidades territoriales a los FSRI se realizan en dinero y a través de “giro” o “transferencia”, a su vez, deben contemplar como fuente los recursos señalados en el artículo 2.3.4.1.3.14 transcrito y en ningún caso podrán utilizarse recursos del crédito.

En este contexto, entiende esta Oficina que, si bien las obras de reposición, optimización o expansión de redes de acueducto y/o alcantarillado son inversiones necesarias para la prestación eficiente y continua de los servicios públicos de AAA, pueden no contribuir a la naturaleza de los subsidios, en el marco de los servicios públicos domiciliarios desarrollado por la Ley 142 de 1994, por cuanto no atendería a un mecanismo de redistribución que alivie la carga económica y directa sobre el usuario final en la factura.

A su vez, es de considerar que la normativa establece que los recursos de estos subsidios deben ingresar a los FSRI con una destinación específica e incluso, manejados por los prestadores en una cuenta separada y diferenciada del resto de sus ingresos y contabilidad propia, a voces del artículo 2.3.4.1.2.12. del Decreto 1077 de 2015, el cual menciona:

“ARTÍCULO 2.3.4.1.2.12. RESPONSABILIDAD DEL RECAUDO DE LOS APORTES SOLIDARIOS. El recaudo de los aportes solidarios será responsabilidad de las entidades prestadoras de los servicios públicos en cada municipio, distrito, o departamento. Estas mismas entidades se encargarán de repartir los subsidios y de manejar los recursos de los Fondos de Solidaridad y Redistribución de Ingresos en una cuenta separada, claramente diferenciada del resto de sus ingresos, y con una contabilidad propia. (Decreto 565 de 1996, artículo 12).” (resaltado fuera de texto)

En este contexto, si bien las obras de infraestructura son inversión de capital que aportarían a la cobertura, eficiencia o calidad en la prestación del servicio, opera de forma diferente a nivel financiero, contable, presupuestal y contractual a la de un recaudo con las fuentes y la forma determinada en la norma desarrollada.

Aspecto citado, que puede conllevar a aspectos financieros en desequilibrio, en la medida que deberá verificarse algunos temas, tales como, la liquidez del prestador para asumir la operación diaria de la infraestructura y el rol de la misma en el marco de las inversiones y obligaciones adquiridas con el ente regulador, respecto de la tarifa cobrada y demás aspectos regulatorios incumbentes.

Por lo expuesto, esta Oficina considera que, en el marco de la normativa de servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, expuesta, el pago de una deuda por concepto de subsidios es de carácter monetario, lo cual justifica términos como el “giro” o la “la transferencia”, aspectos que no se materializan con la entrega de activos o infraestructura, pues además de poder ocasionar una distorsión a nivel contable y presupuestal tanto para los FSRI, el ente territorial y el prestador, también podrá general un posible incumplimiento de la normativa desarrollada para el efecto, ya que tampoco atendería a cumplir el fin principal del subsidio, el cual es, cubrir la diferencia entre el valor que un usuario paga por el consumo básico del servicio público domiciliario y su costo económico de referencia.

Finalmente, es de precisar que, en marco de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, en cuanto refiere a la infraestructura destinada a la prestación del servicio, debe atenderse lo señalado en el artículo 39 de la Ley 142 de 1994, especialmente, lo consagrado en el numeral 39.3, así como los aspectos definidos a partir del artículo 1.4.2.1. y siguientes de la Resolución CREG 943 de 2021, sobre concurrencia de oferentes.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:

- Los subsidios son entendidos como el recaudo de los recursos necesarios para cubrir la diferencia entre el valor que un usuario paga por un consumo básico del servicio público domiciliario y su costo económico de referencia.

- El artículo 2.3.4.1.2.11 del Decreto 1077 de 2015 señala de forma expresa que se deberán realizar transferencias de dinero de las entidades territoriales a los FSRI por concepto de subsidios, las cuales deben ser giradas a los prestadores del servicio para la aplicación de los subsidios.

- El artículo 100 de la Ley 142 de 1994 y el artículo 2.3.4.1.3.14 del Decreto 1077 de 2015 señalan las fuentes de recursos para el otorgamiento de subsidios cuando no es suficiente los recursos de que trata el artículo 89 de la Ley 142 de 1994. Así mismo, se destaca que en ningún caso se utilizarán recursos del crédito para atender subsidios.

- Los prestadores deberán repartir los subsidios y manejar los recursos de los FSRI en cuenta separada, diferenciada de los demás ingresos y con contabilidad propia, al ser dineros públicos con destinación específica.

- Si bien las obras de infraestructura son inversión que aportarían a la cobertura, eficiencia o calidad en la prestación del servicio, opera de forma diferente a nivel financiero, contable, presupuestal y contractual a la de un recaudo con las fuentes y la forma determinadas por los recaudos para el cubrimiento de subsidios en el sector de los servicios públicos domiciliarios, particularmente, en el marco de lo contemplado por la normativa del sector de AAA.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

JHONN VICENTE CUADROS CUADROS

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. Radicado: 20255292990362

TEMA SUBSIDIOS EN EL SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO

Subtemas: Procedencia de los entes territoriales para cubrir el déficit de subsidios con de obras de reposición, optimización o expansión de redes de acueducto y/o alcantarillado.

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”

6. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio.”

7. “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones.”