CONCEPTO 314 DE 2024

(julio 25)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.

CONCEPTO SSPD-OJ-2024-314

Señor

XXXXX

atencionalusuario@esptocancipa.com

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

A continuación, se transcribe la consulta elevada:

“(…) De acuerdo con lo anterior solicitamos informar cual sería el procedimiento para la recuperación de lo adeudado por ellos teniendo en cuenta que el consumo fue medido y registrado mes a mes, adicionalmente los usuarios internos han realizados sus pagos oportunamente por lo que un corte al macro medidor principal afectaría directamente la prestación de los servicios al interior de la copropiedad, así mismo como prestadores del servicio de acueducto nos vemos grandemente afectados teniendo en cuenta que para atender la demanda de servicio en las zonas industriales realizamos la compra de agua en bloque al acueducto de Bogotá el cual factura mensualmente este servicio y ha sido pagado oportunamente por nosotros como prestador.

(…) se solicita conceptuar si es procedente si es procedente el corte del servicio al macro medidor de entrada al parque hasta tanto se realice el pago de lo adeudado y el suministro a través de carro tanques a los usuarios internos, toda vez que ellos si están cumpliendo con el contrato de condiciones uniformes, caso contrario que no sucede con la administración quien no ha pagado los consumos registrados en el macromedidor de entrada (…)”

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Ley 142 de 1994^[5]

Ley 1564 de 2012^[6]

Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015^[7]

Concepto Unificado 34 de 2016

Concepto SSPD 2023-341

Concepto SSPD-OJ-2021-951

Concepto SSPD-2017-107

CONSIDERACIONES

Con el fin de emitir un concepto de carácter general, de manera inicial, es necesario aclarar que en sede de consulta no es posible emitir pronunciamientos y/o decidir situaciones de carácter particular y concreto como la planteada por el consultante, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superintendencia y no tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución por la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.

En claro lo anterior, se procederá a dar respuesta general a los interrogantes planteados a partir del estudio de los siguientes ejes temáticos: (i) medición del consumo, (ii) medición del servicio en zonas comunes, (iii) recuperación de consumos, (iv) debido proceso en la recuperación de consumos y (v) suspensión del servicio público en las zonas comunes de la propiedad horizontal.

(i) Medición de consumo.

Con respecto a la medición del consumo de los servicios públicos domiciliarios, los artículos 9 y 146 de la Ley 142 de 1994 disponen lo siguiente:

“Artículo 9 Derecho de los usuarios. (…)

9.1. obtener de las empresas la medición de sus consumos reales mediante instrumentos tecnológicos apropiados, dentro de los plazos y términos que para el efecto fije la comisión reguladora, con atención a la capacidad técnica y financiera de las empresas o las categorías de los municipios establecidos por la ley. (Subrayas fuera del texto).

“Articulo 146.- La medición del consumo, y el precio en el contrato. La empresa y el suscriptor o usuario tienen derecho a que los consumos se midan; a que se empleen para ello los instrumentos de medida que la técnica haya hecho disponibles; y a que el consumo sea el elemento principal del precio que se cobre al suscriptor o usuario.

Cuando, sin acción u omisión de las partes, durante un período no sea posible medir razonablemente con instrumentos los consumos, su valor podrá establecerse, según dispongan los contratos uniformes, con base en consumos promedios de otros períodos del mismo suscriptor o usuario, o con base en los consumos promedios de suscriptores o usuarios que estén en circunstancias similares, o con base en aforos individuales.

Habrá también lugar a determinar el consumo de un período con base en los de períodos anteriores o en los de usuarios en circunstancias similares o en aforos individuales cuando se acredite la existencia de fugas imperceptibles de agua en el interior del inmueble. Las empresas están en la obligación de ayudar al usuario a detectar el sitio y la causa de las fugas. A partir de su detección el usuario tendrá un plazo de dos meses para remediarlas. Durante este tiempo la empresa cobrará el consumo promedio de los últimos seis meses. Transcurrido este período la empresa cobrará el consumo medido.

La falta de medición del consumo, por acción u omisión de la empresa, le hará perder el derecho a recibir el precio. La que tenga lugar por acción u omisión del suscriptor o usuario, justificará la suspensión del servicio o la terminación del contrato, sin perjuicio de que la empresa determine el consumo en las formas a las que se refiere el inciso anterior. Se entenderá igualmente, que es omisión de la empresa la no colocación de medidores en un período superior a seis meses después de la conexión del suscriptor o usuario (…).” (Subrayas fuera del texto).

De las disposiciones transcritas se deduce que la regla general para la medición del consumo es realizarla a través de la diferencia de lecturas que el equipo de medida individual instalado arroje entre un período de facturación y otro. Sin embargo, excepcionalmente, como se indica en la normativa, los prestadores de servicios pueden utilizar otros mecanismos para determinar el consumo, tales como el promedio y el aforo.

En cuanto a los dispositivos de medida utilizados para el servicio de acueducto, cabe señalar que el artículo 2.3.1.1.1. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 contiene las siguientes definiciones:

“Artículo 2.3.1.1.1. Definiciones. Para efecto de lo dispuesto en el presente decreto, Adóptense las siguientes definiciones:

(…) 31. Medidor: Dispositivo encargado de medir y acumular el consumo de agua.

32. Medidor individual: Dispositivo que mide y acumula el consumo de agua de un usuario del sistema de acueducto.

33. Medidor de Control: Dispositivo propiedad del prestador del servicio de acueducto, empleado para verificar o controlar temporal o permanentemente el suministro de agua y la existencia de posibles consumos no medidos a un suscriptor o usuario. Su lectura no debe emplearse en la facturación de consumos.

34. Medidor general o totalizador: Dispositivo instalado en unidades inmobiliarias para medir y acumular el consumo total de agua (…)”.

Es importante destacar la diferencia entre el medidor general y el medidor de control. Mientras que el primero se utiliza para medir y acumular el consumo total de agua, el propósito del segundo es controlar el suministro de agua y detectar posibles consumos no medidos por un usuario. No obstante, la lectura del medidor de control no puede emplearse para facturar los consumos de dicho suscriptor o usuario.

En cuanto a la obligatoriedad de instalar medidores para el servicio de acueducto, los artículos 2.3.1.3.2.3.11, 2.3.1.3.2.3.12 y 2.3.1.3.2.3.13 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 disponen lo siguiente:

“Artículo 2.3.1.3.2.3.11. De los medidores. Los contratos de condiciones uniformes pueden exigir que los suscriptores o usuarios adquieran, instalen, mantengan y reparen los instrumentos necesarios para medir sus consumos de agua, en tal caso, los suscriptores o usuarios podrán adquirir los bienes y servicios respectivos a quien a bien tengan y la entidad prestadora de los servicios públicos deberá aceptarlo siempre que reúnan las características técnicas a las que se refiere el inciso siguiente.

La entidad prestadora de los servicios públicos podrá establecer en las condiciones uniformes del contrato las características técnicas de los medidores, las condiciones para su reemplazo y el mantenimiento que deba dárseles.

No será obligación del suscriptor o usuario cerciorarse que los medidores funcionen en forma adecuada; pero sí será obligación suya hacerlos reparar o reemplazarlos, a satisfacción de la entidad prestadora de los servicios públicos, cuando se establezca que el funcionamiento no permite determinar en forma adecuada los consumos o cuando el desarrollo tecnológico ponga a su disposición instrumentos de medida más precisos. Cuando el usuario o suscriptor, pasado un período de facturación a partir de la comunicación de la necesidad del cambio no tome las acciones necesarias para reparar o remplazar los medidores, la entidad prestadora de los servicios públicos podrá hacerlo por cuenta del usuario o suscriptor”. (Subrayas fuera del texto)

“Artículo 2.3.1.3.2.3.12. De la obligatoriedad de los medidores de acueducto. De ser técnicamente posible cada acometida deberá contar con su correspondiente medidor de acueducto, el cual será instalado en cumplimiento de los programas de micromedición establecidos por la entidad prestadora de los servicios públicos de conformidad con la regulación expedida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico. Para el caso de edificios de propiedad horizontal o condominios, de ser técnicamente posible, cada uno de los inmuebles que lo constituyan deberá tener su medidor individual.

La entidad prestadora de los servicios públicos determinará el sitio de colocación de los medidores, procurando que sea de fácil acceso para efecto de su mantenimiento y lectura y podrá instalar los medidores a los inmuebles que no lo tienen, en este caso el costo del medidor correrá por cuenta del suscriptor o usuario.

La entidad prestadora de los servicios públicos debe ofrecer financiamiento a los suscriptores de uso residencial de los estratos 1, 2 y 3, para cubrir los costos del medidor, su instalación, obra civil, o reemplazo del mismo en caso de daño. Esta financiación debe ser de por lo menos treinta (36) (sic) meses, dando libertad al usuario de pactar períodos más cortos si así lo desea. Este cobro se hará junto con la factura de acueducto.

Para los usuarios temporales, la entidad prestadora de los servicios públicos podrá exigir una ubicación fija y visible de una cámara para el contador, con el fin de verificar la lectura y la revisión de control.

La entidad prestadora de los servicios públicos podrá exigir la instalación de medidores o estructuras de aforo de aguas residuales, para aquellos usuarios que se abastecen de aguas provenientes de fuentes alternas pero que utilizan el servicio de alcantarillado.

La entidad prestadora de los servicios públicos dará garantía de buen servicio del medidor por un lapso no inferior a tres (3) años, cuando el mismo sea suministrado directamente por la entidad. A igual disposición se someten las acometidas. En caso de falla del medidor dentro del período de garantía, el costo de reparación o reposición será asumido por la entidad prestadora del servicio, sin poder trasladarlo al usuario. Igualmente, no podrán cambiarse los medidores hasta tanto no se determine que su funcionamiento está por fuera del rango de error admisible.”(Subrayas fuera del texto)

“Artículo 2.3.1.3.2.3.13. De los medidores generales o de control. En el caso de edificios o unidades inmobiliarias cerradas podrá existir un medidor de control inmediatamente aguas abajo de la acometida. Deben existir medidores individuales en cada una de las unidades habitacionales o no residenciales que conforman el edificio o las unidades inmobiliarias o áreas comunes.

Las áreas comunes de edificios o unidades inmobiliarias cerradas deben disponer de medición que permitan facturar los consumos correspondientes. De no ser técnicamente posible la medición individual del consumo de áreas comunes, se debe instalar un medidor general en la acometida y calcular el consumo de las áreas comunes cómo la diferencia entre el volumen registrado por el medidor general y la suma de los consumos registrados por los medidores individuales.” (Subrayas fuera del texto)

Por lo tanto, y en referencia al servicio público de acueducto, la regla general establece que, siempre que sea técnicamente posible, cada acometida y cada unidad habitacional o no residencial en los edificios o unidades inmobiliarias deben contar con medidores individuales. Esta circunstancia puede ser exigida por el prestador del servicio en las condiciones uniformes del contrato.

Sin embargo, en caso de que no sea técnicamente viable la instalación de medidores individuales en las zonas comunes, será necesario instalar un medidor general en la acometida. Este medidor general se utilizará para calcular el consumo en dichas zonas a través de la diferencia entre el volumen registrado por el medidor general y la suma de los consumos registrados por los medidores individuales.

(ii) Medición del consumo en zonas o áreas comunes.

En consonancia con lo expuesto en el capítulo anterior, es relevante mencionar que el parágrafo del artículo 32 de la Ley 675 de 2001, respecto a la facturación de los servicios públicos domiciliarios en las zonas comunes de una propiedad horizontal, establece lo siguiente:

“Artículo 32. Objeto de la persona jurídica.

(…) PARÁGRAFO. Para efectos de facturación de los servicios públicos domiciliarios a zonas comunes, la persona jurídica que surge como efecto de la constitución al régimen de propiedad horizontal podrá ser considerada como usuaria única frente a las empresas prestadoras de los mismos, si así lo solicita, caso en el cual el cobro del servicio se hará únicamente con fundamento en la lectura del medidor individual que exista para las zonas comunes; en caso de no existir dicho medidor, se cobrará de acuerdo con la diferencia del consumo que registra el medidor general y la suma de los medidores individuales. (Subrayas fuera del texto).

En este sentido, y como se mencionó previamente, la medición individual constituye la regla general en cuanto a la medición del consumo en estas áreas. Solo de manera excepcional, es decir, cuando técnicamente no sea posible realizar la medición de esta forma, la determinación del consumo se deberá efectuar mediante la instalación de un medidor general. Esto implica calcular la diferencia entre el volumen registrado por dicho medidor general y la suma de los consumos registrados por los medidores individuales, tal como lo dispone el artículo 2.3.1.3.2.3.13 del Decreto 1077 de 2015, previamente transcrito.

Es necesario reiterar que el medidor general, utilizado para la medición de las zonas comunes en el caso mencionado, es distinto al medidor de control. Este último no puede ser empleado para facturar el consumo, por expresa prohibición establecida en la norma (artículo 2.3.1.1.1., DUR 1077/2015). El propósito del medidor de control es detectar y verificar el suministro de agua, así como la existencia de posibles consumos no medidos por un suscriptor o usuario, y no para realizar la facturación correspondiente.

En cuanto a las obligaciones del usuario frente al dispositivo de medida, el artículo 144 de la Ley 142 de 1994 dispone lo siguiente:

“(…) No será obligación del suscriptor o usuario cerciorarse de que los medidores funcionen en forma adecuada; pero sí será obligación suya hacerlos reparar o reemplazarlos, a satisfacción de la empresa, cuando se establezca que el funcionamiento no permite determinar en forma adecuada los consumos, o cuando el desarrollo tecnológico ponga a su disposición instrumentos de medida más precisos. Cuando el usuario o suscriptor, pasado un período de facturación, no tome las acciones necesarias para reparar o reemplazar los medidores, la empresa podrá hacerlo por cuenta del usuario o suscriptor. (…)” (Subrayas fuera del texto).

En relación con este tema, el artículo 2.3.1.3.2.3.11 del Decreto 1077 de 2015, mencionado anteriormente, también aborda la obligación del usuario de reparar o reemplazar el equipo de medida cuando no esté funcionando adecuadamente. Esta disposición es aplicable en el caso de las propiedades horizontales, cuando el medidor general no registra correctamente el consumo de las áreas comunes.

En este contexto, si se considera que los consumos reales no coinciden con la medición obtenida de la diferencia entre lo indicado por el medidor general y los medidores individuales, se puede solicitar al prestador una revisión de los dispositivos de medida. El prestador está obligado a verificar el correcto funcionamiento de estos dispositivos y, si lo considera necesario, puede instalar un medidor de control para verificar o controlar temporal o permanentemente la existencia de posibles consumos no medidos.

En cualquier situación donde se sospeche que los dispositivos de medida presentan fallas, los usuarios del servicio pueden acudir al prestador para que realice las revisiones pertinentes. Estas revisiones pueden incluir la corrección de las fallas mediante el envío de los dispositivos al laboratorio correspondiente para su reparación o la sustitución de los mismos, siendo el costo de este cambio responsabilidad del usuario.

(iii) Recuperación de consumos

De acuerdo con lo anteriormente expuesto, es importante señalar que, en el régimen de los servicios públicos domiciliarios, la recuperación de consumo constituye una prerrogativa del prestador del servicio. Esta facultad le permite cobrar todos los conceptos que representan el pago de los servicios efectivamente prestados y que no fueron facturados en su debido momento.

En relación con este tema, esta Oficina, mediante el Concepto SSPD-OJ-2021-951, manifestó lo siguiente:

“(…) Las relaciones jurídicas entre los prestadores de los servicios públicos domiciliarios y los usuarios se rigen por (i) la Constitución Política, (ii) la ley, especialmente las Leyes 142 y 143 de 1994 y 689 de 2001, (iii) la regulación de las respectivas comisiones y, en particular, (iv) por el contrato de servicios públicos, tal como lo señala el artículo 128 de la ley 142 de 1994, así como todas aquellas estipulaciones que dichos prestadores, de manera uniforme, aplican en la prestación del servicio.

Lo anterior, implica que quien se hace parte en dicho contrato, se compromete a sujetarse a las condiciones allí previstas para su prestación, entre ellas, hacer uso correcto del servicio contratado, no manipular o hacer fraude a las conexiones, acometidas o medidores, y garantizar que el consumo sea el elemento principal del precio que se paga por el servicio.

En esa medida, el suscriptor o usuario que incumpla dichas obligaciones del contrato, además de hacerse acreedor a las consecuencias previstas en los artículos 140 y 141 de la Ley 142 de 1994, que, dicho sea de paso, solo pueden corresponder suspensión del servicio o a la terminación del contrato, debe reconocer al prestador el valor real, del consumo efectivamente realizado.

Así mismo, cuando el consumo no puede ser medido por razones ajenas al prestador e incluso al mismo usuario, la ley también permite que el prestador determine y recupere los consumos que efectivamente fueron consumidos por el usuario pero que no fueron registrados y por consiguiente tampoco fueron facturados en su momento.

Ahora bien, el cobro de servicios prestados y no facturados no se trata de una sanción al usuario, sino del ejercicio del derecho que tiene el prestador a recuperar unas sumas de dinero por concepto de unos consumos obtenidos de manera irregular o por consumos que no pudieron ser registrados por cualquier evento, en el marco del contrato de condiciones uniformes.

Es de advertir que, dado que el consumo irregular o que no pudo ser evidenciado y que debe recuperarse, tiene tal naturaleza precisamente por virtud de no haber podido ser registrado por el equipo de medida, y su determinación para ser recuperado, procede como lo dispone el inciso segundo del artículo 146 de la Ley 142 de 1994, esto es: (i) por promedio de los últimos consumos registrados del mismo suscriptor, (ii) por promedio de otros suscriptores o usuarios que estén en circunstancias similares, o (iii) por aforos individuales; según lo disponga el contrato de condiciones uniformes.

Así las cosas, la recuperación de consumos se deberá realizar en el marco de lo establecido en la Ley 142 de 1994 y las estipulaciones del contrato de condiciones uniformes que rigen la prestación del servicio, las cuales deben respetar las garantías mínimas de toda actuación administrativa.

Ahora, respecto a la facultad de los prestadores del servicio público domiciliario de imponer sanciones a sus usuarios, la Corte Constitucional mediante la sentencia SU 1010 de 2008, dispuso lo siguiente:

“(…) A través de diversas disposiciones de la Ley 142 de 1994 el legislador le otorgó determinadas facultades y prerrogativas a las empresas de servicios públicos domiciliarios, las cuales resultan necesarias para asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Así, en caso de incumplimiento del contrato, tal como se anotó con anterioridad, dichas facultades se relacionan con la suspensión del servicio y la resolución del contrato y, en caso de que el incumplimiento se dé en el pago de la factura, se permite además que puedan cobrar unilateralmente el servicio consumido y no facturado y los intereses moratorios sobre los saldos insolutos.

Sin embargo, no sucede lo mismo con la posibilidad de que las empresas de servicios públicos domiciliarios impongan sanciones de tipo pecuniario a los usuarios del servicio, ya que ninguna disposición de la Ley 142 de 1994, mediante la cual el legislador reguló de manera especial el tema de los servicios públicos domiciliarios, establece una facultad en tal sentido, ni consagra conductas frente a las cuales las empresas puedan ejercer dicha potestad, como tampoco el procedimiento a seguir.

En efecto, en dicho Estatuto, ni expresa ni implícitamente, el legislador le reconoce facultades a las empresas de servicios públicos domiciliarios para imponer sanciones pecuniarias, por razón del incumplimiento del contrato, y por tanto, tampoco reguló un procedimiento para ejercer dicha facultad. Por lo tanto, de la Ley 142 de 1994 no se deriva la competencia de las empresas de servicios públicos para imponer sanciones pecuniarias a los usuarios (…)”

Del extracto jurisprudencial citado, se puede concluir que no es posible que un prestador imponga sanciones pecuniarias a los usuarios que realicen conexiones fraudulentas o que cometan cualquier otra falta o incumplimiento contractual.

En todo caso se podrán adelantar las acciones penales a que haya lugar, según cada caso particular como se indicará a continuación (…)”

Según el concepto citado, es importante establecer que, cuando el consumo no puede ser medido por razones ajenas tanto al prestador como al usuario, la Ley permite que el prestador del servicio determine y recupere los consumos que efectivamente fueron utilizados por el usuario, pero que no fueron registrados por el medidor y, por consiguiente, no fueron facturados en su momento.

En este contexto, el cobro de servicios prestados y no facturados no debe interpretarse como una sanción al usuario, sino como el ejercicio del derecho del prestador del servicio para recuperar sumas de dinero correspondientes a consumos realizados de manera irregular, que afectan negativamente su patrimonio económico, o que no pudieron ser registrados por diversas circunstancias, todo ello en el marco del contrato de condiciones uniformes.

v) Debido proceso en la recuperación del consumo

Con respecto al debido proceso que debe adelantar el prestador del servicio público domiciliario, para proceder a realizar la recuperación de los consumos dejados de facturar, la Superintendencia mediante el concepto unificado 34 de 2016, actualizado 25 de junio de 2019, dispuso:

“(…) 7.2. Obligaciones de los Prestadores para garantizar el debido proceso en la recuperación de consumos dejados de facturar.

De lo expuesto previamente, se tiene que los prestadores deben garantizar a los usuarios el derecho de contradicción y de defensa no solo a partir de la expedición del acto de facturación del consumo a recuperar, sino durante la actuación desplegada precedentemente y que le llevó a concluir la procedencia de dichos cobros, pues ello puede ser objeto de controversia por parte del usuario en sede de reclamación y de recursos.

En ese sentido, conviene recordar que el debido proceso se garantiza entre otras formas cuando se le indica al usuario, en el caso de servicios públicos domiciliarios, los medios de prueba que proceden en cada actuación; cuando se determinan los plazos y términos dentro de los cuales podrá actuar el usuario para ejercer su defensa; cuando se motivan todos los actos que afecten a particulares; cuando se le da a conocer el usuario el mecanismo bajo el cual se procederá a la determinación del consumo dejado de facturar (que como ya se advirtió solo puede obedecer a los establecidos en el artículo 146 de la Ley 142 de 1994); y, cuando se precisan las formas de notificación con indicación de los recursos.

Ahora bien, no existe en el régimen de servicios públicos, la Ley 143 de 1994, ni la regulación vigente, un procedimiento o trámite expresamente definido para efectos de establecer la existencia, cantidades y forma de cobro de los consumos efectuados por un usuario y que no ha sido objeto de facturación; y no corresponde a esta Superintendencia establecer dicho procedimiento, ni indicar qué clase de actos o decisiones deben ser proferidas, y mucho menos el orden en que ello debe ocurrir.

No obstante, dentro del procedimiento de investigación de la anomalía o irregularidad que dará origen al cobro de los consumos dejados de facturar debe garantizarse entre otros aspectos: (i) el derecho de defensa del usuario en todas las acciones que despliegue la empresa, (ii) que la decisión que culmine el proceso y conlleve a determinar a cuánto asciende el consumo no facturado esté debidamente motivada y que se encuentra igualmente explicado cómo se determinó el consumo efectuado y no facturado, (iii) el conocimiento y ejercicio de su defensa frente a los medios de prueba que serán utilizados por cada una de las partes, (iv) las formas de notificación con indicación de los recursos, y (v) el ejercicio mismo de los recursos.

En consecuencia, es dable concluir que la garantía al debido proceso que debe mantenerse durante toda la actuación de definición de la existencia y determinación del consumo que existió pero no fue facturado, puede plantearse como la obligación del prestador de definir en su contrato de condiciones uniformes, un procedimiento de investigación de las causas y existencia de un consumo no registrado, efectivamente tomado por el usuario y que debe ser facturado, dentro del cual se garantice la completa interacción del usuario en cada una de las etapas que se ejecuten, de acuerdo con las previsiones legales, técnicas, reglamentarias y regulatorias existentes.

(…)

En ese escenario, cuando el prestador expida el acto de facturación, el usuario habrá estado presente en toda la actuación que le dio origen, conocerá el acervo probatorio y habrá ejercido su derecho de contradicción y defensa, sin perjuicio además de presentar reclamación e interponer los recursos contra dicha decisión en los términos del artículo 154 de la Ley 142 de 1994, y de la posibilidad de solicitar también en dichas instancias, las pruebas que aún considere necesarias.

En consecuencia, para hacer efectivo el derecho constitucional al debido proceso es necesario que en los contratos de servicios públicos exista un acápite que regule estos procedimientos, así como la forma de determinar con claridad los consumos dejados de facturar.

De esta manera, a modo de ilustración, en el marco de una actuación administrativa que tenga por objeto la determinación y el cobro de consumos dejados de facturar, será exigible al prestador, el cumplimiento de las siguientes previsiones:

- El Contrato de Condiciones Uniformes. El prestador deberá atender cada una de las etapas y trámites que haya contemplado en su CCU para la determinación y prueba de los eventos fácticos que viabilizan la recuperación de consumos.

- Normatividad aplicable en materia de procedimientos técnicos o de protección a usuarios y/o seguridad, expedida por los Ministerios de Minas y Energía - MME o De Vivienda, Ciudad y Territorio - MVCT, así como por las Comisiones de Regulación de Energía y Gas Combustible - CREG o de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA.

- Normas de naturaleza procesal, en particular aquellas relacionadas con los medios de prueba procedentes y las reglas que, en virtud de la naturaleza de cada medio probatorio resultan aplicables para su decreto y práctica, en especial, las que contemplan oportunidades procesales para la intervención de los interesados.

Ahora bien, como ya se expuso, el acto de facturación debe acompañarse de un documento que contenga (i) los fundamentos técnicos y jurídicos de la decisión, (ii) la fórmula utilizada para calcular el valor correspondiente y (iii) el cálculo del mismo.

Dentro de dicho documento es necesario que el prestador indique expresamente la procedencia de todos los medios probatorios permitidos por la ley, en orden tanto a verificar como a desvirtuar los aspectos que allí se acrediten.

De igual manera, resulta necesario que el prestador identifique el periodo desde el cual procede o para los cuales procede la recuperación de consumo y de ser posible, identificar las fechas de comienzo y finalización de la irregularidad (…) (Subraya fuera de texto)

Por lo anterior, se puede concluir que el procedimiento que debe seguir el prestador para recuperar los consumos dejados de facturar, deberá estar señalado en el contrato de condiciones uniformes. De esta forma, si el usuario desea conocer el paso a paso deberá examinar dichos contratos.

vi) Suspensión del servicio público en las zonas comunes de la propiedad horizontal

De acuerdo con lo consagrado en el artículo 140 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 19 de la Ley 689 de 2001, la suspensión de los servicios públicos opera en el siguiente sentido:

“Artículo 140. Modificado por el Artículo 19 de la Ley 689 de 2001. Suspensión por Incumplimiento. El incumplimiento del contrato por parte del suscriptor o usuario da lugar a la suspensión del servicio en los eventos señalados en las condiciones uniformes del contrato de servicios y en todo caso en los siguientes:

La falta de pago por el término que fije la entidad prestadora, sin exceder en todo caso de dos (2) períodos de facturación en el evento en que ésta sea bimestral y de tres (3) períodos cuando sea mensual y el fraude a las conexiones, acometidas, medidores o líneas.

Es causal también de suspensión, la alteración inconsulta y unilateral por parte del usuario o suscriptor de las condiciones contractuales de prestación del servicio.

Durante la suspensión, ninguna de las partes puede tomar medidas que hagan imposible el cumplimiento de las obligaciones recíprocas tan pronto termine la causal de suspensión.

Haya o no suspensión, la entidad prestadora puede ejercer todos los derechos que las leyes y el contrato uniforme le conceden para el evento del incumplimiento.” (Subrayas y negrillas fuera de texto)

De acuerdo con la norma citada, si la causal de suspensión es la mora del usuario o suscriptor en el pago de los servicios públicos domiciliarios, los prestadores de estos se encuentran facultados para suspenderlos, cuando la referida obligación de pago es incumplida por los usuarios, e igualmente, para establecer el plazo en que se ejecutará dicha medida, en el contrato de servicios públicos, atendiendo para ello lo señalado por el legislador, en el sentido de que este no exceda el término de dos (2) periodos de facturación, cuando esta sea bimestral y de tres (3) periodos, cuando sea mensual.

Ahora con respecto a la suspensión del servicio de las zonas comunes por el incumplimiento de la obligación de pago de la propiedad horizontal, esta Superintendencia mediante el Concepto SSPD 2023-341, señala lo siguiente:

“(…) La propiedad horizontal surge como una persona jurídica, esto es, como una ficción legal que le otorga la posibilidad de ser sujeto de derechos y obligaciones, de forma independiente de los propietarios de las unidades privadas.

La usuaria de los servicios públicos prestados en las áreas comunes, es la misma copropiedad, es decir, no son los propietarios de las unidades privadas considerados individualmente.

De lo anteriormente expuesto, es dable concluir que no es admisible que un prestador persiga a un propietario o usuario de un bien privado, por la mora en el pago de los servicios públicos suministrados en las áreas comunes, ya que como se indicó, se trata de dos personas diferentes, que deben responder de manera independiente por sus obligaciones, ya que además, son suscriptores de contratos de servicios públicos diferentes. Lo anterior, sin perjuicio de que sea la misma copropiedad, la que desarrolle este tipo de acciones frente a tales copropietarios, en el evento de que así lo requiera.

En el mismo sentido se considera, que tampoco es admisible que por el incumplimiento de las obligaciones de pago del servicio, por parte de la persona jurídica que constituye la copropiedad, se afecten los derechos de los propietarios y usuarios de bienes privados (…)”

A su turno, el Concepto SSPD-2017-107 sobre el tema objeto de debate señala lo siguiente:

“(…) 1. La persona jurídica que nace al constituirse una propiedad horizontal, es distinta a los propietarios de las unidades habitacionales de la copropiedad, así sean ellos quienes la conforman; es por ello que la Ley 675 referida, señala que los servicios públicos domiciliarios de las zonas comunes serán facturados a la propiedad horizontal, quien actúa como usuaria única, frente a los prestadores.

2. No se puede predicar la solidaridad, para el pago de los servicios públicos domiciliarios, entre los copropietarios y la propiedad horizontal, ni viceversa.

3. No se encuentra establecida en la Ley 142 de 1994, como causal para suspender los servicios públicos domiciliarios, a los copropietarios de un edificio o conjunto sometido al régimen de propiedad horizontal, que se encuentren al día en sus pagos individuales, el hecho de que la propiedad horizontal, se encuentra en mora en el pago de las facturas a su cargo.

4. Suspender los servicios a los copropietarios que no se encuentran en mora en sus pagos, y "garantizar" su acceso por unas horas al día, en virtud de las cantidades mínimas necesarias, hasta que la propiedad horizontal realice los pagos necesarios, más que una garantía, es una violación al régimen de los servicios públicos domiciliarios, que podría traer eventualmente consecuencias al prestador (…)”.

Bajo ese contexto, el incumplimiento de la obligación de pago de las zonas comunes constituida como usuaria única ante el prestador del servicio, no podrá afectar a las unidades habitaciones o no habitacionales que tienen medición individual, y estén paz y salvo con sus obligaciones, por ende, la suspensión de servicio de las zonas comunes no podrá afectar la totalidad del edificio o conjunto, es decir, apartamentos, casas u oficinas.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:

- En relación con la medición del consumo de los servicios públicos domiciliarios, la normativa establece que la medición debe realizarse mediante instrumentos tecnológicos adecuados, conforme lo disponen los artículos 9 y 146 de la Ley 142 de 1994. La regla general es que la medición se efectúe por la diferencia de lecturas entre periodos de facturación, utilizando dispositivos de medida como los definidos en el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015. Los medidores individuales y generales juegan roles específicos en esta medición, siendo los primeros responsables de registrar el consumo de cada usuario y los segundos de medir el consumo total en unidades inmobiliarias.

- La normativa estipula que, siempre que sea técnicamente posible, cada acometida y unidad habitacional o no residencial debe contar con medidores individuales. Sin embargo, en casos donde esto no sea viable, se permite la instalación de un medidor general para calcular el consumo en áreas comunes. Es importante destacar que los medidores de control, aunque útiles para detectar consumos no medidos, no pueden ser utilizados para la facturación.

- En cuanto a la obligatoriedad de los medidores, la normativa señala que los contratos de condiciones uniformes pueden exigir a los usuarios adquirir, instalar, mantener y reparar estos dispositivos. Los prestadores deben garantizar que los medidores cumplan con las características técnicas necesarias y ofrecer financiamiento a los usuarios de estratos socioeconómicos bajos para cubrir los costos asociados a estos dispositivos.

- La recuperación de consumos no facturados se aborda en el régimen de servicios públicos domiciliarios como una prerrogativa del prestador, quien puede cobrar por los servicios efectivamente prestados, pero no facturados en su debido momento. Este proceso no debe interpretarse como una sanción, sino como un derecho del prestador para recuperar sumas correspondientes a consumos realizados de manera irregular o no registrados.

- El procedimiento que debe seguir el prestador para recuperar los consumos dejados de facturar, deberá garantizar el debido proceso de los suscriptores o usuarios y debe estar señalado en el contrato de condiciones uniformes. De esta forma, si el usuario desea conocer el paso a paso deberá examinar dichos contratos.

- La jurisprudencia establece que los prestadores de servicios públicos domiciliarios no pueden imponer sanciones pecuniarias a los usuarios por incumplimientos contractuales. En casos de consumo no registrado, la ley permite al prestador determinar y recuperar estos consumos utilizando métodos como el promedio de consumos anteriores o aforos individuales. Este enfoque asegura que los prestadores puedan recuperar costos sin penalizar injustamente a los usuarios, garantizando así la equidad y eficiencia en la prestación de servicios públicos.

- La mora en el pago del servicio, así como las demás causales consagradas en el régimen de los servicios públicos domiciliarios y en los contratos de condiciones uniformes, conllevan la suspensión del servicio.

- La persona jurídica que nace al constituirse una propiedad horizontal, es distinta a los propietarios de los inmuebles que conforman la copropiedad, por lo tanto, el incumplimiento de la obligación de pago de las zonas comunes constituida como usuaria única ante el prestador del servicio, no podrá afectar a las unidades habitaciones o no habitacionales que tienen medición individual, y estén paz y salvo con sus obligaciones, por ende, la suspensión de servicio de las zonas comunes no podrá afectar la totalidad del edificio o conjunto.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

MANUEL ALEJANDRO MOLINA RUGE

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Radicado 20245292489142

TEMA: MEDICIÓN DEL CONSUMO

Subtemas: Medición del servicio en zonas comunes,/Recuperación de consumos/Suspensión del servicio público en las zonas comunes de la propiedad horizontal

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”

6. “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”.

7. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio."