CONCEPTO 351 DE 2024

(agosto 16)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.,  

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

A continuación, se transcribe la consulta elevada:

“(…) con la presente solicito muy comedidamente, me entreguen un concepto técnico sobre cuáles serían las condiciones para que a un predio se le cobrara consumo complementario del servicio de acueducto, a raíz que en el municipio de (…) a los usuarios de la comuna 3, se les cobra en la factura con sumo complementario sin tener en su mayoría micromedicion domiciliaria.

Por ende necesito su concepto para poder realizar la respectiva PQR ante el operador.”

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Constitución Política de 1991

Ley 142 de 1994^[5]

Resolución CRA 943 de 2021^[6]

Concepto SSPD-OJ-2015-608

CONSIDERACIONES

De manera inicial, es preciso reiterar que esta Superintendencia en sede de consulta no está facultada para emitir conceptos de carácter particular como el planteado por el consultante, pues, los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de esta Superintendencia y que no tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 del 2011, introducido por sustitución por la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.

En claro lo anterior, es preciso señalar que, en consideración a que la consulta se presenta respecto al consumo complementario del servicio público domiciliario de acueducto, es necesario traer a colación la definición de este servicio público, la cual se encuentra contenida en el numeral 22 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994. Veamos.

“Artículo 14. Definiciones. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:

(…). 14.22. Servicio Público Domiciliario de Acueducto. Llamado también servicio público domiciliario de agua potable. Es la distribución municipal de agua apta para el consumo humano, incluida su conexión y medición. También se aplicará esta Ley a las actividades complementarias tales como captación de agua y su procesamiento, tratamiento, almacenamiento, conducción y transporte”

Según la disposición mencionada, el servicio público de acueducto se refiere a la distribución municipal de agua apta para el consumo humano. Este servicio incluye las actividades complementarias de captación, procesamiento, tratamiento, almacenamiento, conducción y transporte del agua. Además, la prestación de este servicio debe realizarse mediante tuberías y conductos, conocidos en términos generales como redes de acueducto.

En ese sentido, es dable señalar que la distribución o suministro de agua con fines distintos al consumo humano no se considera un servicio público domiciliario y, en consecuencia, no está sujeta a la vigilancia de esta Superintendencia.

Ahora bien, es importante poner de presente que de acuerdo con lo establecido en el numeral 9.1 del artículo 9 de la Ley 142 de 1994, uno de los derechos que tienen los usuarios de los servicios públicos domiciliarios, es el de “Obtener de las empresas la medición de sus consumos reales mediante instrumentos tecnológicos apropiados, dentro de plazos y términos que para los efectos fije la comisión reguladora, con atención a la capacidad técnica y financiera de las empresas o las categorías de los municipios establecida por la ley. (…).”. Derecho que se materializa a través de la medición individual.

A su vez, el artículo 146 ibídem establece como un derecho, tanto de los prestadores como de los usuarios, la medición real de los consumos, esto es, a través de los equipos de medida que la técnica haya hecho disponibles, toda vez que el consumo es el elemento principal del precio que se cobra al suscriptor o usuario del servicio público domiciliario.

En ese contexto, los artículos 86, 88 y 90 ibídem reconocen que los consumos de los servicios públicos domiciliarios están sujetos a reglas especiales que deben cumplir todos los prestadores, en los siguientes términos:

“Artículo 86. El régimen tarifario. El régimen tarifario en los servicios públicos a los que esta Ley se refiere, está compuesto por reglas relativas a:

86.1. El régimen de regulación o de libertad.

86.2. El sistema de subsidios, que se otorgarán para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas;

86.3. Las reglas relativas a las prácticas tarifarias restrictivas de la libre competencia, y que implican abuso de posición dominante;

86.4. Las reglas relativas a procedimientos, metodologías, fórmulas, estructuras, estratos, facturación, opciones, valores y, en general, todos los aspectos que determinan el cobro de las tarifas.”

“Artículo 88. Regulación y libertad de tarifas. Al fijar sus tarifas, las empresas de servicios públicos se someterán al régimen de regulación, el cual podrá incluir las modalidades de libertad regulada y libertad vigilada, o un régimen de libertad, de acuerdo a las siguientes reglas:

88.1. Las empresas deberán ceñirse a las fórmulas que defina periódicamente la respectiva comisión para fijar sus tarifas, salvo en los casos excepcionales que se enumeran adelante. De acuerdo con los estudios de costos, la comisión reguladora podrá establecer topes máximos y mínimos tarifarios, de obligatorio cumplimiento por parte de las empresas; igualmente, podrá definir las metodologías para determinación de tarifas si conviene en aplicar el régimen de libertad regulada o vigilada.

88.2. Las empresas tendrán libertad para fijar tarifas cuando no tengan una posición dominante en su mercado, según análisis que hará la comisión respectiva, con base en los criterios y definiciones de esta Ley.

88.3. Las empresas tendrán libertad para fijar tarifas, cuando exista competencia entre proveedores. Corresponde a las comisiones de regulación, periódicamente, determinar cuándo se dan estas condiciones, con base en los criterios y definiciones de esta Ley.”

“Artículo 90. Elementos de las fórmulas de tarifas. Sin perjuicio de otras alternativas que puedan definir las comisiones de regulación, podrán incluirse los siguientes cargos:

90.1. Un cargo por unidad de consumo, que refleje siempre tanto el nivel y la estructura de los costos económicos que varíen con el nivel de consumo como la demanda por el servicio;

90.2. Un cargo fijo, que refleje los costos económicos involucrados en garantizar la disponibilidad permanente del servicio para el usuario, independientemente del nivel de uso.

Se considerarán como costos necesarios para garantizar la disponibilidad permanente del suministro aquellos denominados costos fijos de clientela, entre los cuales se incluyen los gastos adecuados de administración, facturación, medición y los demás servicios permanentes que, de acuerdo a definiciones que realicen las respectivas comisiones de regulación, son necesarios para garantizar que el usuario pueda disponer del servicio sin solución de continuidad y con eficiencia.

90.3. Un cargo por aportes de conexión el cual podrá cubrir los costos involucrados en la conexión del usuario al servicio. También podrá cobrarse cuando, por razones de suficiencia financiera, sea necesario acelerar la recuperación de las inversiones en infraestructura, siempre y cuando estas correspondan a un plan de expansión de costo mínimo. La fórmula podrá distribuir estos costos en alícuotas partes anuales.

El cobro de estos cargos en ningún caso podrá contradecir el principio de la eficiencia, ni trasladar al usuario los costos de una gestión ineficiente o extraer beneficios de posiciones dominantes o de monopolio.

Las comisiones de regulación siempre podrán diseñar y hacer públicas diversas opciones tarifarias que tomen en cuenta diseños óptimos de tarifas. Cualquier usuario podrá exigir la aplicación de una de estas opciones, si asume los costos de los equipos de medición necesarios.” (subraya fuera del texto)

A partir de lo anteriormente expuesto, resulta claro que se consideran elementos de las fórmulas tarifarias los siguientes: a) un cargo por unidad de consumo, b) un cargo fijo y c) un cargo por aportes de conexión. Al respecto, esta Oficina, mediante Concepto SSPD-OJ-2015-608 señaló:

“De conformidad con lo anterior, las fórmulas tarifarias deben estar compuestas básicamente por tres elementos:

- Un cobro del cargo por unidad de consumo, el cual, es el precio que el usuario paga por la unidad de servicio consumido respecto de cada uno de los servicios públicos domiciliarios, de manera que es Kilovatio (kwh) de energía, Metro Cúbico (m3) de agua o gas natural, acotando que este tipo o modalidad de medida no es aplicable al servicio de aseo ya que no tiene cobro de cargo por unidad. Es oportuno indicar que en el caso del servicio público domiciliario de aseo se hace exigible el cobro del cargo fijo, independientemente que el inmueble se encuentra habitado o no, y/o de igual forma produzcan o no residuos sólidos o desechos, caso en el cual, los usuarios en efecto deben cancelar el barrido y limpieza de las áreas públicas por razones de orden sanitario y ambiental.

En esta misma línea, las empresas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios deben fundamentar esencialmente el cobro de los consumos en sus facturas a través del cargo por unidad de consumo siempre que exista consumo, y cuando no sea posible su medición directa pero exista el consumo, acogerá indudablemente a las figuras de los consumos promediados contemplados en la ley general de servicios, o a las formas subsidiarias de determinar el consumo previstas en el artículo 146 ibídem. (…)” (subraya fuera de texto)

Conforme lo expuesto, es de precisar que los prestadores de servicios públicos domiciliarios solo podrán realizar los cobros efectivamente autorizados por la normativa y en la forma que la misma lo determine, sin que le asista al prestador la facultad de realizar cobros a su conveniencia o parecer, toda vez, que se debe respetar el principio de legalidad, así como el derecho fundamental a un debido proceso.

Ahora bien, con el propósito de desincentivar el uso irracional y el consumo excesivo del recurso hídrico, el artículo 1 de la Ley 373 de 1997 señala:

“Artículo 1o. Programa para el uso eficiente y ahorro del agua. Todo plan ambiental regional y municipal debe incorporar obligatoriamente un programa para el uso eficiente y ahorro del agua. Se entiende por programa para el uso eficiente y ahorro de agua el conjunto de proyectos y acciones que deben elaborar y adoptar las entidades encargadas de la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado, riego y drenaje, producción hidroeléctrica y demás usuarios del recurso hídrico. (...).” (subraya fuera de texto)

Por su parte, los artículos 7 y 8 ibídem señalan:

“Artículo 7o. Consumos básicos y máximos. Es deber de la Comisión Reguladora de Agua Potable y Saneamiento Básico de las Corporaciones Autónomas Regionales y demás autoridades ambientales, de acuerdo con sus competencias, establecer consumos básicos en función de los usos del agua, desincentivarlos consumos máximos de cada usuario y establecer los procedimientos, las tarifas y las medidas a tomar para aquellos consumidores que sobrepasen el consumo máximo fijado.”

“Articulo 8o. Incentivos tarifarios. La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico definirá una estructura tarifaria que incentive el uso eficiente y de ahorro del agua, y desestimule su uso irracional. (…)” (subraya y negrilla fuera de texto)

En atención a las facultades referidas, la Comisión de Regulación mediante la Resolución CRA 750 de 2016, compilada en la Resolución CRA 943 de 2021, definió el consumo básico y los rangos de consumo complementario y suntuario, de acuerdo con la altura sobre el nivel del mar.

La medida regulatoria tuvo como objetivo contribuir al consumo eficiente y ahorro del agua, fijando unos topes básicos de consumo que, en caso de ser superados, se considerarán como complementarios y/o suntuarios, según sea el caso y cuyo costo en la factura será diferente para efectos tarifarios.

Como efecto de esta regulación, los usuarios de los estratos 1,2 y 3 reciben subsidio únicamente por el consumo básico. Por lo tanto, una vez estos usuarios sobrepasan el valor máximo de consumo básico se aplicará el costo de referencia. De esta forma, sobrepasar el consumo básico representará un mayor valor del metro cúbico, reflejado en la facturación de los usuarios de estratos 1, 2 y 3, sin que ello constituya una sanción.

En ese sentido, el artículo 3o de la Resolución CRA 750 de 2016, actualmente compilada en el artículo 2.6.1.3. de la Resolución CRA 943 de 2021, determinó los rangos de consumo para los servicios de acueducto y alcantarillado en consideración a la altura sobre el nivel del mar del municipio o ciudad, de la siguiente forma:

“Artículo 2.6.1.3. Rangos de consumo. Adóptense los siguientes rangos de consumo para los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, en función de la altura sobre el nivel del mar de la ciudad o municipio respectivo, una vez cumplida la progresividad prevista en el artículo 2.6.1.4 de la presente resolución:

1. Ciudades y municipios con altitud promedio por encima de 2.000 metros sobre el nivel del mar.

- Consumo básico: Es aquel que satisface las necesidades esenciales de una familia ubicada en una altitud promedio por encima de 2.000 metros sobre el nivel del mar, el cual se fija en 11 m3 mensuales por suscriptor facturado.

- Consumo complementario: Es el consumo de una familia ubicada en una altitud promedio por encima de 2.000 metros sobre el nivel del mar, mayor de 11 m3 y menor o igual a 22 m3 mensuales por suscriptor facturado.

- Consumo suntuario: Es el consumo de una familia ubicada en una altitud promedio por encima de 2.000 metros sobre el nivel del mar, mayor a 22 m3 mensuales por suscriptor facturado.

2. Ciudades y municipios con altitud promedio entre 1.000 y 2.000 metros sobre el nivel del mar.

- Consumo básico: Es aquel que satisface las necesidades esenciales de una familia ubicada en una altitud promedio entre 1.000 y 2.000 metros sobre el nivel del mar, el cual se fija en 13 m3 mensuales por suscriptor facturado.

- Consumo complementario: Es el consumo de una familia ubicada en una altitud promedio entre 1.000 y 2.000 metros sobre el nivel del mar, mayor de 13 m3 y menor o igual a 26 m3 mensuales por suscriptor facturado.

- Consumo suntuario: Es el consumo de una familia ubicada en una altitud promedio entre 1.000 y 2.000 metros sobre el nivel del mar, mayor a 26 m3 mensuales por suscriptor facturado.

3. Ciudades y municipios con altitud promedio por debajo de 1.000 metros sobre el nivel del mar.

- Consumo básico: Es aquel que satisface las necesidades esenciales de una familia ubicada en una altitud promedio por debajo de 1.000 metros sobre el nivel del mar, el cual se fija en 16 m3 mensuales por suscriptor facturado.

- Consumo complementario: Es el consumo de una familia ubicada en una altitud promedio por debajo de 1.000 metros sobre el nivel del mar, mayor de 16 m3 y menor o igual a 32 m3 mensuales por suscriptor facturado.

- Consumo suntuario: Es el consumo de una familia ubicada en una altitud promedio por debajo de 1.000 metros sobre el nivel del mar, mayor a 32 m3 mensuales por suscriptor facturado. (Resolución CRA 750 de 2016, art. 3)”. (Resaltas y subrayas propias)

En ese sentido, el “consumo básico” entendido como aquel que satisface las necesidades básicas de una familia, al incrementarse podrá ser complementario o suntuario, generando un costo económico superior por metro cúbico y con ello el incremento del valor de la factura, cumpliendo la norma su cometido en cuanto a incentivar el ahorro del agua en los usuarios como una medida de conservación del recurso natural y de las cuencas hídricas.

De esta manera, se tiene que el tipo de consumo está sujeto a rangos que dependen de la altitud de las ciudades y municipios. La clasificación del tipo de consumo se determina por la ubicación del respectivo municipio, lo cual es esencial para una correcta asignación tarifaria.

Específicamente, el consumo complementario juega un papel fundamental en esta categorización. Por ejemplo, en municipios situados a una altitud promedio por encima de los 2.000 metros sobre el nivel del mar, el consumo básico se define como aquel que no excede los 11 m³ mensuales por suscriptor facturado. Cuando el consumo se encuentra entre 11 m³ y 22 m³ mensuales, se clasifica como consumo complementario. Este rango es crucial porque abarca un volumen de consumo que, aunque excede las necesidades esenciales, todavía es considerado razonable antes de ser catalogado como suntuario, que es cualquier consumo superior a los 22 m³ mensuales.

Para ilustrar, si una familia en un municipio a 2.100 metros sobre el nivel del mar consume 15 m³ de agua en un mes, 11 m³ se clasificarán como consumo básico y los 4 m³ restantes como consumo complementario. Este consumo complementario se encuentra dentro del rango permitido y se considera en la tarifación de manera diferenciada.

Es importante tener en cuenta el promedio de consumo en función de la altura sobre el nivel del mar del lugar donde se recibe el servicio. Para calcular el consumo promedio por suscriptor, se divide el consumo total entre el número de usuarios beneficiados por el servicio. Esta metodología asegura que se consideren las variaciones en el consumo debido a la altitud, proporcionando una base justa para la determinación de las tarifas, especialmente en el contexto del consumo complementario.

En resumen, la clasificación del consumo complementario permite el cobro de una tarifa diferenciada que reconoce las variaciones en el uso del agua según la altitud del municipio. Esto asegura una distribución justa de los costos del servicio y refleja adecuadamente los patrones de consumo de los usuarios.

CONCLUSIONES

- El artículo 146 de la Ley 142 de 1994 establece que el consumo es el elemento principal del precio cobrado al suscriptor o usuario. Adicionalmente, los artículos 86, 88 y 90 de la misma ley estipulan que los consumos de los servicios públicos domiciliarios deben seguir reglas especiales determinadas por los prestadores, bajo las fórmulas establecidas por la Comisión de Regulación respectiva. Estas fórmulas tarifarias incluyen tanto un cargo fijo como un cargo por unidad de consumo.

- La Comisión de Regulación de Acueducto y Saneamiento Básico (CRA), mediante la Resolución CRA 943 de 2021, ha establecido las reglas aplicables a las tarifas para los servicios de acueducto y alcantarillado, reconociendo el cargo por unidad de consumo como un elemento tarifario esencial.

- La Resolución CRA 750 de 2016, compilada en la Resolución CRA 943 de 2021, definió los diferentes rangos de consumo así: i) básico, ii) complementario y iii) suntuario, de acuerdo con la altura sobre el nivel del mar, de tal forma que se contribuyera con al uso eficiente, el ahorro del agua y se desestimulara su uso irracional.

- Para comprender adecuadamente el concepto de consumo complementario, es fundamental entender primero qué es el consumo básico. Para estos efectos, el artículo 3o de la Resolución CRA 750 de 2016, compilado en el artículo 2.6.1.3 de la Resolución CRA 943 de 2021, establece los rangos de consumo basados en la altitud del municipio sobre el nivel del mar, lo cual es esencial para una correcta asignación tarifaria. El consumo básico se refiere al volumen de agua necesario para satisfacer las necesidades esenciales de una familia; en tanto que el consumo complementario abarca el exceso de uso de agua que supera el consumo básico, pero aún no se considera suntuario.

- Por ejemplo, en municipios situados a una altitud promedio por encima de 2.000 metros sobre el nivel del mar, el consumo básico se fija en 11 m³ mensuales por suscriptor. Sin embargo, el consumo que se encuentra entre 11 m³ y 22 m³ mensuales se clasifica como complementario, y cualquier consumo superior a 22 m³ mensuales se considera suntuario. Esta distinción es fundamental para establecer tarifas justas y adecuadas, reflejando de manera precisa los patrones de consumo de los usuarios según la altitud del municipio.

- La metodología para calcular el consumo promedio por suscriptor, que divide el consumo total entre el número de usuarios beneficiados por el servicio, asegura que se consideren las variaciones en el consumo debido a la altitud. De esta manera, se proporciona una base justa para la determinación de las tarifas, especialmente en el contexto del consumo complementario.

- En resumen, la clasificación del consumo complementario permite una tarifación diferenciada que reconoce las variaciones en el uso del agua según la altitud del municipio. De este modo, se asegura una distribución justa de los costos del servicio y se reflejan adecuadamente los patrones de consumo de los usuarios.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que se puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde es posible encontrar la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

MANUEL ALEJANDRO MOLINA RUGE

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. Radicado 20245292850642

TEMA: CONSUMO COMPLEMENTARIO EN EL SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE ACUEDUCTO

Subtema: Condiciones para su cobro.

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.

6. "Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones".