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CONCEPTO 391 DE 2025
(octubre 10)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.
Ref. Solicitud de concepto[1]
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios.”
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015[4].
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
La consulta contiene una serie de interrogantes relacionados con el trámite de desvinculación o terminación anticipada del contrato del servicio público de aseo, la figura del desistimiento tácito y defensa de los usuarios, los cuales serán resueltos en el acápite de conclusiones.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Constitución Política de Colombia
Código Civil[5]
Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015[10]
Concepto SSPD-OJ-2021-927
Concepto SSPD-OJ-2021-60
Concepto SSPD-OJ-2019-696
CONSIDERACIONES
Para resolver los interrogantes planteados por el consultante, a continuación se procederá a efectuar algunas consideraciones relacionadas con los siguientes ejes temáticos (i) libertad de elección del prestador del servicio público domiciliario y trámite de desvinculación del servicio público de aseo, (ii) acuerdos de pago en el marco de los servicios públicos domiciliarios, iii) calidad con que se actúa en la solicitud de desvinculación o terminación anticipada del contrato del servicio público de aseo y iv) desistimiento tácito - artículo 17 de la Ley 1437 de 2011.
i. Libertad de elección del prestador del servicio público domiciliario y trámite de desvinculación del servicio público de aseo.
Para el desarrollo del presente eje temático, lo primero es indicar que en el régimen de los servicios públicos domiciliarios el numeral 9.1, artículo 9 de la Ley 142 de 1994 reconoce el derecho que tienen los usuarios a la libre elección del prestador, en virtud del cual, el usuario puede escoger el prestador que de acuerdo con las condiciones ofrecidas, se ajuste mejor a sus necesidades. Veamos.
“ARTÍCULO 9. DERECHO DE LOS USUARIOS. Los usuarios de los servicios públicos tienen derecho, además de los consagrados en el Estatuto Nacional del Usuario y demás normas que consagren derechos a su favor, [siempre que no contradigan esta ley, a]:
(…)
9.2. La libre elección del prestador del servicio y del proveedor de los bienes necesarios para su obtención o utilización (…).” (subraya fuera de texto).
Ahora bien, en el marco de la prestación del servicio público de aseo, dicha garantía se encuentra contemplada en el artículo 2.3.2.2.4.2.108 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 2.3.2.2.4.2.108. DE LOS DERECHOS. Son derechos de los usuarios:
1. El ejercicio de la libre elección del prestador del servicio público de aseo en los términos previstos en las disposiciones legales vigentes. En caso de presentarse una solicitud de terminación anticipada del contrato por parte del usuario la persona prestadora deberá resolver la petición en un plazo de quince (15) días hábiles, so pena que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios imponga, al prestador que incumpla esta obligación, las sanciones correspondientes por violación del régimen de servicios públicos domiciliarios, conforme al artículo 81 de la Ley 142 de 1994. (…)” (subraya fuera de texto).
En este sentido y en desarrollo de los derechos concedidos por la norma, el suscriptor y/o usuario del servicio público de aseo por el hecho de encontrarse facultado para escoger al prestador que le brinde mejores condiciones o el de su preferencia, puede solicitar la terminación anticipada del contrato de servicios públicos, con el propósito de desvincularse del prestador que le está suministrando el servicio para vincularse a otro.
Ahora bien, en relación con la terminación anticipada del contrato de prestación del servicio público de aseo y el procedimiento para hacerlo, el artículo 2.3.2.2.4.2.110 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 señala:
“ARTÍCULO 2.3.2.2.4.2.110. TERMINACIÓN ANTICIPADA DEL CONTRATO DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO. Todo usuario del servicio público de aseo tiene derecho a terminar anticipadamente el contrato de prestación del servicio público de aseo. Para lo anterior el suscriptor deberá cumplir los siguientes requisitos:
1. Presentar solicitud ante la persona prestadora, en la cual manifieste su voluntad de desvincularse, cumpliendo para ello con el término de preaviso contemplado en el contrato del servicio público de aseo, el cual no podrá ser superior a dos meses conforme al numeral 21 art.133 de la Ley 142 de 1994.
2. Acreditar que va a celebrar un nuevo contrato con otra persona prestadora del servicio público de aseo. En este caso, la solicitud de desvinculación deberá ir acompañada de la constancia del nuevo prestador en la que manifieste su disponibilidad para prestar el servicio público de aseo al solicitante determinando la identificación del predio que será atendido.
3. En los casos en que no se vaya a vincular a un nuevo prestador, acreditar que dispone de otras alternativas que no causan perjuicios a la comunidad, conforme a lo establecido en el parágrafo del artículo 16 de la Ley 142 de 1994.
4. Estar a paz y salvo con la persona prestadora a la cual solicita la terminación anticipada del contrato o haber celebrado un convenio de pago respecto de las obligaciones económicas a su cargo. Si a la fecha de solicitud de terminación del contrato la persona se encuentra a paz y salvo, pero se generan obligaciones con respecto a la fecha efectiva de terminación del contrato, el pago de tales obligaciones deberán pactarse en un acuerdo de pago y expedir el respectivo paz y salvo al momento de la solicitud de terminación.
Los prestadores del servicio de aseo que reciban solicitudes de terminación del contrato no podrán negarse a terminarlo por razones distintas de las señaladas en esta norma y no podrán imponer en su contrato documentos o requisitos que impidan este derecho.
La persona prestadora no podrá solicitar requisitos adicionales a los previstos en este artículo.
La persona prestadora del servicio público de aseo deberá tramitar y resolver de fondo la solicitud de terminación anticipada del contrato, en un plazo máximo de quince (15) días hábiles, so pena de imposición de sanciones por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
La persona prestadora no podrá negar la terminación anticipada del contrato argumentando que la nueva persona prestadora no está en capacidad de prestarlo. (Decreto 2981 de 2013, artículo 111).” (resaltado fuera de texto)
Conforme con la norma, los requisitos que debe cumplir una solicitud de terminación anticipada del contrato, sea que la presente el usuario o suscriptor, o un representante suyo, se encuentran taxativamente señalados en la norma transcrita y el prestador no podrá: i) solicitar requisitos adicionales a los previstos en el citado artículo, ii) negarse a terminar el contrato por razones distintas a las contempladas en el Decreto 1077 de 2015 y iii) imponer en el contrato documentos o requisitos que impidan el derecho del usuario a desvincularse.
ii. Acuerdos de pago en el marco de los servicios públicos domiciliarios.
En cuanto refiere al numeral 4, artículo 2.3.2.2.4.2.110 del Decreto 1077 de 2015 referente a los acuerdos de pago que se suscriben entre los usuarios y el prestador en el marco de la terminación anticipada del contrato del servicio público de aseo, se puede presentar inicialmente los siguientes escenarios:
1. Que el usuario o suscriptor este a paz y salvo con el prestador, sin perjuicio de que, entre la fecha de solicitud de desvinculación y la efectiva terminación del contrato, con ocasión de los términos de respuesta con los que cuenta el prestador para resolver la solicitud, pueden surgir obligaciones futuras.
Lo anterior, considerado que la norma señala que el prestador cuenta con 15 días hábiles para resolver la solicitud de terminación, en la medida que el incumplimiento de este aspecto conllevará la imposición de sanciones por esta Superintendencia.
En este contexto, pese a que a la fecha de solicitud de desvinculación el usuario o suscriptor se encuentra a paz y salvo, puede suceder que el prestador se tome todo el tiempo concedido para resolver dicha solicitud, tiempo en el cual se continuará prestando con normalidad el servicio, con las consecuentes obligaciones a cargo del suscriptor o usuario.
Dicha situación conlleva a que el prestador, una vez resuelva la solicitud de desvinculación a favor del usuario, no contará con las herramientas jurídicas contempladas en el régimen de los servicios públicos domiciliarios para lograr el pago de estas deudas que se generen posteriores a la solicitud de desvinculación, por lo cual, entiende esta Oficina, que el legislador ha contemplado garantizar estas obligaciones mediante la suscripción de un acuerdo de pago de carácter obligatorio para las partes.
2. Que el usuario o suscriptor no se encuentre a paz y salvo con el prestador, caso en el cual pueden desprenderse dos situaciones: (i) se faculta a las partes a la suscripción de un acuerdo o convenio de pago respecto de las obligaciones económicas pendientes de pago y (ii) que el usuario o suscriptor cumpla con las obligaciones pendientes de pago y se constituya a paz y salvo con la persona prestadora.
Es preciso mencionar que la norma textualmente señala como requisito para la desvinculación que el solicitante debe encontrarse a paz y salvo o haber celebrado un convenio de pago respecto de las obligaciones económicas a su cargo, lo cual permite indicar que, si el usuario o suscriptor no está a paz y salvo, la norma faculta a las partes involucradas para suscribir un contrato o convenio de pago que permita garantizar el cumplimiento de las obligaciones en mora.
De esta forma, es facultativo de las partes la suscripción o no de este segundo acuerdo de pago, pues el usuario o suscriptor también tiene la posibilidad de normalizar sus obligaciones mediante su pago y por ende constituirse a paz y salvo. Por su parte, el prestador tiene la facultad de decidir si accede o no a la suscripción del acuerdo de pago o hace uso de las herramientas normativas que contiene el régimen de los servicios públicos domiciliarios para lograr el pago de las obligaciones pendientes por parte de los usuarios o suscriptores, aplicando sus estrategias de recuperación de cartera.
En ese contexto, la suscripción de un acuerdo de pago puede operar en dos eventos: i) respecto de obligaciones pendientes a cargo del usuario a la fecha de solicitud de la terminación anticipada y ii) respecto de obligaciones que puedan surgir desde la fecha de solicitud de terminación del contrato y la fecha de terminación efectiva del contrato.
Respecto de estos acuerdos de pago, debe tenerse en cuenta algunos aspectos: i) estos dos acuerdos de pago se constituyen como acuerdos de voluntades civiles que escapan del régimen de los servicios públicos domiciliarios, ii) solo obligan a las partes que lo suscriben y en los términos en que libremente se pacten, y iii) implican para el prestador una renuncia implícita a ejecutar las acciones consagradas en el régimen de los servicios públicos domiciliarios para lograr el pago de las obligaciones por parte de los usuarios o suscriptores.
En este punto, vale la pena precisar que esta Oficina Asesora Jurídica ha sostenido en el tiempo una misma línea jurídica, en el sentido de señalar que cuando se trata de acuerdos de pago esta Superintendencia no tiene competencia para pronunciarse de fondo o estudiar su legalidad o validez, pues una vez celebrado el acuerdo, esté regulará por lo pactado entre las partes frente a su objeto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1602 del Código Civil el cual, señala que el contrato es Ley para las partes, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 1494 ibídem el cual dispone que los contratos se constituyen en fuente de obligaciones entre las partes y surge en consideración al principio jurídico de la autonomía de la voluntad privada. Veamos sobre el particular, lo señalado en Concepto SSPD-OJ-927-2021:
“(…) En todo caso, los prestadores de servicios públicos domiciliarios, en su autonomía administrativa y financiera, podrán ejecutar todas las acciones para recuperar la cartera morosa derivada de la prestación del servicio; no obstante, dichas acciones no podrán ir en contravía de lo contemplado en el artículo 130 de la Ley 142 de 1994.
Así mismo, debe indicarse que dentro de las facultades otorgadas a los prestadores para la recuperación de cartera morosa también se encuentra la capacidad para suscribir acuerdos de pago y/o financiamiento con los usuarios y/o suscriptores, en la medida en que dichos acuerdos responden al principio jurídico de la autonomía de la voluntad privada.
Estas alternativas de financiación para los deudores morosos son facultativos de los prestadores, y si los usuarios deciden acogerse a ellos, deben cumplir lo acordado. Con dichas alternativas se pretende que los usuarios morosos se pongan al día en sus obligaciones y cuenten nuevamente con la disponibilidad del servicio.
No obstante, una vez se llegue a un acuerdo entre las partes respecto al pago de uno o varios períodos de facturación dejados de cancelar y se suscriba un documento que plasme dicho acuerdo, implicará para el prestador una renuncia implícita a ejecutar las acciones consagradas en el artículo 130 arriba trascrito, toda vez que el acuerdo de pago constituye el nuevo título a partir del cual se pueden hacer exigibles las obligaciones.
Una vez celebrado el acuerdo, convenio o plan de financiamiento, este regulará las relaciones entre las partes frente a su objeto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1602 del Código Civil, que señala que el contrato es ley para las partes, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 1494 ibidem, que señala que los contratos se constituyen en fuente de obligaciones entre las partes.
Es de precisar que la celebración y ejecución de estos acuerdos de pago y/o financiamiento exceden el régimen de los servicios públicos domiciliarios, por lo que esta Superintendencia no tiene competencia para ejercer vigilancia sobre estos. (…)” (subraya fuera de texto)
Así mismo, en cuanto refiere a los acuerdos de pago en el marco de la terminación anticipada del contrato del servicio público de aseo, el Concepto SSPD-OJ-2019-696 sostuvo:
“(…) Frente a la suscripción de los acuerdos de pagos entre los prestadores de servicios públicos domiciliarios y los usuarios es necesario indicar que esta Oficina ha señalado en los diferentes conceptos emitidos, que los mismos son acuerdos civiles, que escapan del régimen de los servicios públicos domiciliarios y que sólo obligan a quienes conscientemente así lo indican en el propio cuerpo del acuerdo y en los términos que libremente pacten.
Particularmente, el concepto SSPD-OJ-2016-796, se refiere al acuerdo de pago en la terminación anticipada del contrato de servicio público de aseo, el cual se ratifica en los siguientes términos
“(…) De tal forma que el acuerdo de pago sólo obliga a quien lo suscribe, independiente de la calidad que ostente bien sea usuario, suscriptor o propietario.
La suscripción de un acuerdo de pago en materia de servicios públicos domiciliarios, tiene por efecto reemplazar una obligación que se rige por un régimen especial, por otra que se rige por el derecho civil ordinario.
Dado lo anterior, si un prestador ha accedido a la firma de un acuerdo de pago como paso previo a la desvinculación de un usuario, el incumplimiento de tal acuerdo por parte de este último, no habilita al prestador para restringir el derecho que tiene el usuario a cambiar de prestador, sin perjuicio de que pueda perseguirse el incumplimiento de una obligación clara, expresa y exigible, a través de un proceso ejecutivo ante la Jurisdicción Civil Ordinaria.
Desde ese punto de vista, bien puede decirse que los acuerdos de pago a que se refiere el numeral 4 del artículo 2.3.2.2.4.2.110 del Decreto 1077 de 2015, tienen por finalidad la de garantizar al prestador del servicio de aseo, que los saldos no pagados bien por mora o bien porque no se han causado pero se causaran, serán cancelados o susceptibles de ser perseguidos, a través de un título ejecutivo de igual valor a una factura de servicios públicos domiciliarios, pero que tiene otro régimen de derecho
(…)
El artículo 2.3.2.2.4.2.110 del Decreto 1077 de 2015 no establece condiciones ni parámetros en relación con la forma que deben adoptar los acuerdos de pago entre prestadores y usuarios (…)” (subraya fuera de texto)
Ahora bien, la norma señala de forma taxativa que “deberán pactarse”, es decir, se consagra una obligación impuesta legalmente tanto para los prestadores como para los usuarios o suscriptores, en cuanto al acuerdo de pago referente a las obligaciones causadas desde la solicitud de terminación hasta la fecha efectiva de terminación.
Lo anterior, valga la pena aclarar, salvo que no se generen obligaciones en dicho lapso de tiempo, por ejemplo, porque el prestador resolvió la solicitud de desvinculación el mismo día en que el usuario o suscriptor la radicó, situación en la cual la necesidad de suscripción de un acuerdo de pago quedaría sin sustento por carencia de objeto, salvo verificación de los ciclos de facturación particulares de cada prestador.
De esta forma, además de materializarse una obligación, la misma debe ser acordada o pactada, es decir, en el sentido estricto de la definición de “pactar” entendido como “Acordar algo entre dos o más personas o entidades, obligándose mutuamente a su observancia”[11] de conformidad con lo consagrado en el diccionario de la lengua española.
En este contexto, el señalado acuerdo de pago se trata de un acuerdo en donde dos partes, prestador y usuario, deben plasmar su voluntad y se obligan mutuamente a su observancia, es decir, la voluntad de ambas partes debe estar implícita en dicho acuerdo y no puede desconocerse la voluntad de ninguna de las dos partes para su suscripción.
No obstante, se reitera, cuando se trata de acuerdos de pago esta Superintendencia no tiene competencia para pronunciarse de fondo o estudiar su legalidad o validez, pues una vez celebrado el acuerdo, esté se regulará por lo acordado frente a su objeto, en virtud de lo dispuesto en los artículos 1494 y 1602 del Código Civil.
En todo caso, se debe advertir que en el marco de las funciones concedidas a esta Superintendencia en los artículos 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001 y 6 del Decreto 1369 de 2020 y teniendo en consideración que el proceso de desvinculación del servicio público de aseo afecta directamente a los usuarios, así como que la suscripción de este acuerdo de pago es una obligación para el trámite de desvinculación, esta Superintendencia puede ejercer sus funciones de inspección vigilancia y control respecto de los prestadores que no cumplan con dicha obligación.
iii. Calidad con que se actúa en la solicitud de desvinculación o terminación anticipada del contrato del servicio público de aseo.
En relación con la calidad con que se actúa en la solicitud de desvinculación, si bien el artículo 2.3.2.2.4.2.110 del Decreto 1077 de 2015 no exige de forma expresa requisitos relacionados con la legitimidad de quien presenta la solicitud de terminación anticipada del contrato de servicio público de aseo, no se puede perder de vista que este tipo de solicitudes, por ser presentadas en el marco de la prestación del servicio público domiciliario, así como de la ejecución del contrato de estos servicios, se les debe dar el trámite legal establecido no solo en la Ley 142 de 1994 y sino que además, respecto de lo no señalado en esta, deberá atenderse, a su vez, lo dispuesto en la Ley 1755 de 2015 que hace parte de la Ley 1437 de 2011.
Sobre el particular, conviene traer a colación lo señalado por esta Oficina Asesora Jurídica a través del Concepto SSPD-OJ-2021-60 en el cual se indicó:
“(…) De tal modo, los requisitos que debe cumplir una solicitud de desvinculación, sea que la presente el usuario o suscriptor, o un representante suyo, se encuentran taxativamente señalados en la norma transcrita. El prestador de servicios públicos domiciliarios no podrá solicitar requisitos adicionales a los previstos en el citado artículo.
Sin embargo, la petición de terminación anticipada del contrato del servicio público domiciliario de aseo exige la acreditación de la calidad en la que se actúa, máxime cuando se actúa en nombre y representación de otro, caso en el cual se deberá acreditar tal calidad para demostrar que se encuentra legitimado para solicitar dicha terminación anticipada.
Si bien, el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 no exige requisitos relacionados con la legitimidad de quien presenta la solicitud de terminación anticipada del servicio público de aseo, esta petición también deberá tramitarse a la luz del título II de la Ley 1437 de 2011, sustituido por la Ley 1755 de 2015, por ser una petición presentada en el marco de la prestación del servicio público domiciliario y la ejecución del contrato de condiciones de uniformes.
Sobre el particular, es preciso indicar que la Oficina Asesora Jurídica mediante el concepto SSPD-OJ-2016-190 realizó una explicación sobre la legitimidad en la presentación de la solicitud de terminación anticipada:
“(…) Hechas estas precisiones, hemos de señalar que en relación con la autorización a terceros dentro de procesos de desvinculación del servicio de aseo, esta oficina ha señalado lo siguiente:
“Ahora bien, el artículo 152 de la Ley 142 de 1994 dispone lo siguiente:
“ARTÍCULO 152. Derecho de petición y de recurso. Es de la esencia del contrato de servicios públicos que el suscriptor o usuario pueda presentar a la empresa peticiones, quejas y recursos relativos al contrato de servicios públicos.
Las normas sobre presentación, trámite y decisión de recursos se interpretarán y aplicarán teniendo en cuenta las costumbres de las empresas comerciales en el trato con su clientela, de modo que, en cuanto la ley no disponga otra cosa, se proceda de acuerdo con tales costumbres”.
Agrega el inciso 5 del artículo 154 ibídem, que en materia de recursos, estos “no requieren presentación personal ni intervención de abogado aunque se emplee un mandatario”; inclusive, así lo ratifica el numeral 1 del artículo 5 de la Ley 1437 de 2011, al indicar que:
“ARTÍCULO 5. DERECHOS DE LAS PERSONAS ANTE LAS AUTORIDADES. en sus relaciones con las autoridades toda persona tiene derecho a:
1. Presentar peticiones en cualquiera de sus modalidades, verbalmente, o por escrito, o por cualquier otro medio idóneo y sin necesidad de apoderado, así como a obtener información y orientación acerca de los requisitos que las disposiciones vigentes exijan para tal efecto.
Las anteriores actuaciones podrán ser adelantadas o promovidas por cualquier medio tecnológico o electrónico disponible en la entidad, aún por fuera de las horas de atención al público.
(...)”. (resaltado fuera de texto).
Así las cosas, aun cuando no se hace necesario representación alguna para presentar los recursos y, en consecuencia, la peticiones a las que se refiere el artículo 152, lo cierto es que nada impide que un usuario acuda a las diferentes figuras jurídicas existentes para que otra persona por interpuesto suyo lo represente en los trámites iniciados a través de una petición, relacionados con el contrato de condiciones uniformes, como lo es la autorización.
Ahora, el trámite de la solicitud de desvinculación debe seguir el procedimiento previsto en el artículo 2.3.2.2.4.2.110 del Decreto 1077 de 2015, disposición que fue compilada del Decreto 2981 de 2013. En ese sentido, aunque claramente el artículo señala que “La persona prestadora no podrá solicitar requisitos adicionales a los previstos en este artículo”, y de su contenido no se infiere formalidades propias del contenido de la misma, adicionales a los de sustancia u objeto, es necesario la remisión a las normas de procedimiento administrativo de carácter general, pues de acuerdo con el artículo 153 de la Ley 142 de 1994 “Las peticiones y recursos serán tramitados de conformidad con las normas vigentes sobre el derecho de petición”.
(…)
En este contexto, el artículo 16 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015, señala lo siguiente:
“ARTÍCULO 16. CONTENIDO DE LAS PETICIONES. <Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. El nuevo texto es el siguiente:> Toda petición deberá contener, por lo menos:
1. La designación de la autoridad a la que se dirige.
2. <Numeral CONDICIONALMENTE exequible> Los nombres y apellidos completos del solicitante y de su representante y o apoderado, si es el caso, con indicación de su documento de identidad y de la dirección donde recibirá correspondencia. El peticionario podrá agregar el número de fax o la dirección electrónica. Si el peticionario es una persona privada que deba estar inscrita en el registro mercantil, estará obligada a indicar su dirección electrónica.
3. El objeto de la petición.
4. Las razones en las que fundamenta su petición.
5. La relación de los documentos que desee presentar para iniciar el trámite.
6. La firma del peticionario cuando fuere el caso.
PARÁGRAFO 1o. La autoridad tiene la obligación de examinar integralmente la petición, y en ningún caso la estimará incompleta por falta de requisitos o documentos que no se encuentren dentro del marco jurídico vigente, que no sean necesarios para resolverla o que se encuentren dentro de sus archivos.
PARÁGRAFO 2o. En ningún caso podrá ser rechazada la petición por motivos de fundamentación inadecuada o incompleta”.
(…)
En ese sentido, y con mayor razón, cuando se trata de una desvinculación del servicio de aseo que supone la suscripción de un contrato de servicios públicos, es necesario que la solicitud a través de la cual se manifiesta la voluntad de desvincularse del servicio, además de las formalidades propias previstas por el artículo 2.3.2.2.4.2.110 del Decreto 1077 de 2015, cuente tanto con los nombres y apellidos, como firma del solicitante, si es del caso, o de su representante, apoderado, tal como lo exige el artículo 16 de la Ley 1437 de 2011, supuestos que en el caso planteado ineludiblemente deben corresponder a los del usuario y/o suscriptor que pretende desvincularse; ya que el régimen de los servicios públicos en materia de presentación de peticiones, quejas y recursos, en lo que atañe a la esencia del contrato, restringe el ejercicio del derecho a una de las partes, que, a la par de la persona prestadora, únicamente pueden ser el usuario y/o suscriptor.
Así las cosas, si “La autoridad tiene la obligación de examinar integralmente la petición” a la luz de los previsto en el parágrafo 1 del artículo 16 de la Ley 1437, resulta apenas consecuente que sea necesario verificar la calidad con la que actúa el peticionario, para lo cual podrá solicitar, conforme con el procedimiento administrativo general, los documentos que, con base en el principio de la sana crítica, acrediten dicha condición, pues no de otra manera contará con herramientas para verificar la legitimidad del interesado.
En ese mismo sentido, la autorización, al igual que la representación, deber ser objeto de verificación por parte de la persona prestadora, sin que ello la faculte para entrar a analizar la validez o no del documento, ya que esta es una tarea propia de las autoridades judiciales, pues con ocasión del trámite de la solicitud de desvinculación sus atribuciones sólo llegan hasta verificar que quien la eleva o presenta sea el usuario y/o suscriptor, dado que sólo a él le asiste el interés de resolver la petición y que, en el caso de representación o autorización, sean éstos quienes la hayan suscrito (…)”.
Entonces, se reitera que la petición de terminación anticipada del contrato de servicio público domiciliario de aseo exige la acreditación de la calidad en la que se actúa, máxime cuando se actúa en nombre y representación de otro, caso en el cual se deberá acreditar tal calidad para demostrar que se encuentra legitimado para solicitar la terminación anticipada del contrato del servicio público domiciliario de aseo.
No puede perderse de vista que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley 1437 de 2011 es necesario demostrar la calidad del peticionario en la respectiva solicitud.
Ahora bien, en relación con quién tiene la facultad de solicitar la desvinculación de aseo, es preciso tener en cuenta el concepto No. 2020EE0062406 del 24 de agosto de 2020 de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio (MVCT) que indicó:
“(…) de una interpretación sistemática del cuerpo normativo que regula la materia del contrato del servicio público de aseo, y las relaciones entre los usuarios y la persona prestadora del servicio público de aseo, para efectos de dar respuesta a lo consultado, se concluye que, efectivamente, en el marco de lo consultado, el suscriptor es un concepto genérico que involucra al usuario; ambos sujetos de los derechos y deberes del contrato del servicio público de aseo.” (…)” (resaltado fuera de texto)
Del citado concepto es dable concluir que, si bien para surtir el trámite de desvinculación de usuarios del servicio público de aseo el prestador no puede exigir a los solicitantes requisitos adicionales a los establecidos en el artículo 2.3.2.2.4.2.110 del Decreto 1077 de 2015, tomando en consideración el hecho de que estas solicitudes se efectúan en el marco del contrato de servicio público de aseo, será necesario acreditar la legitimación de quien actúa, ya sea como suscriptor o usuario del servicio, calidad que debe ser demostrada por quien efectúa la solicitud ante el prestador.
Al respecto, el artículo 16 de la Ley 1437 de 2011 - CPACA, norma de aplicación por remisión general en cuanto al trámite de peticiones, no solamente establece los requisitos mínimos que deben contener las peticiones, además, determina que las autoridades tienen la obligación de examinar integralmente las que se presenten ante ellas, motivo por el cual, es procedente que el prestador ante quien se solicita la terminación del contrato del servicio público de aseo verifique la calidad de quien realiza tal solicitud, sin que ello pueda ser considerado como un requisito adicional para el trámite de terminación, motivo por el cual, el prestador podrá requerir documentos que acrediten la condición en que se actúa, lo cual debe hacer con base en el principio de la sana crítica[12], el cual permite determinar el valor probatorio de la prueba mediante un análisis lógico y racional de la misma.
Ahora bien, los documentos requeridos por el prestador para acreditar la calidad a la cual alude la solicitud, corresponderá al contexto de esta, sin dejar de lado, conforme con lo expuesto en el Concepto transcrito, que el habilitado o legitimado para solicitar la terminación anticipada del contrato del servicio público de aseo únicamente es el usuario y/o suscriptor.
iv. Desistimiento tácito - artículo 17 de la Ley 1437 de 2011.
Considerando que en la solicitud de desvinculación del servicio público de aseo, debe atenderse las reglas establecidas para el derecho de petición contenidas en la Ley 1437 de 2011 - CPACA, además de lo señalado en cuanto al trámite de las peticiones en la Ley 142 de 1994, cuando el prestador ante quien se está tramitando la terminación anticipada del contrato requiera información que acredite la legitimación en la que actúa quien realiza la solicitud, deberá hacerlo dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de radicación de la solicitud, para que el solicitante la aporte en el término máximo de un mes, so pena de que opere el desistimiento tácito, tal como lo establece el artículo 17 de la Ley 1437 de 2011 el cual consagra:
“ARTÍCULO 17. PETICIONES INCOMPLETAS Y DESISTIMIENTO TÁCITO. (Modificado por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015). En virtud del principio de eficacia, cuando la autoridad constate que una petición ya radicada está incompleta o que el peticionario deba realizar una gestión de trámite a su cargo, necesaria para adoptar una decisión de fondo, y que la actuación pueda continuar sin oponerse a la ley, requerirá al peticionario dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de radicación para que la complete en el término máximo de un (1) mes.
A partir del día siguiente en que el interesado aporte los documentos o informes requeridos, se reactivará el término para resolver la petición.
Se entenderá que el peticionario ha desistido de su solicitud o de la actuación cuando no satisfaga el requerimiento, salvo que antes de vencer el plazo concedido solicite prórroga hasta por un término igual.
Vencidos los términos establecidos en este artículo, sin que el peticionario haya cumplido el requerimiento, la autoridad decretará el desistimiento y el archivo del expediente, mediante acto administrativo motivado, que se notificará personalmente, contra el cual únicamente procede recurso de reposición, sin perjuicio de que la respectiva solicitud pueda ser nuevamente presentada con el lleno de los requisitos legales.” (subraya fuera de texto).
De esta forma, cuando el prestador requiere información para determinar la legitimación de quien efectúa la solicitud de terminación anticipada, o considera que la misma está incompleta y que la información faltante es necesaria para adoptar una decisión de fondo, este puede requerir al peticionario dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de radicación de la solicitud, con el fin de que éste la complete en un término máximo de un (1) mes.
Es importante tener en cuenta que, aportados los documentos requeridos por el prestador, se retoma el conteo de términos para efectos de dar cumplimiento a lo dispuesto en el precitado artículo 2.3.2.2.4.2.108 del Decreto 1077 de 2015, de acuerdo con el cual, el prestador debe resolver el trámite de terminación anticipada en un plazo máximo de 15 días hábiles contados a partir de la radicación de la solicitud, so pena de que opere el silencio administrativo positivo y sea sujeto de las sanciones correspondientes por violación del régimen de servicios públicos domiciliarios, conforme con lo consagrado en el artículo 81 de la Ley 142 de 1994.
De igual forma, si la respuesta otorgada por el prestador no satisface al solicitante, éste podrá interponer los recursos de reposición y apelación, dispuestos en el trámite de defensa de los usuarios contenido en los artículos 152 y siguientes de la Ley 142 de 1994.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se procede a resolver los interrogantes presentados en el escrito de petición, como a continuación sigue:
1. “En qué casos procede la declaratoria de desistimiento tácito en el trámite de desvinculación?”
De conformidad con lo establecido en el artículo 17 de la Ley 1437 de 2011, el desistimiento tácito procede cuando la autoridad, en este caso, el prestador, constate que una petición, sea de desvinculación o no, se encuentra incompleta o que es necesario que el peticionario realice alguna gestión de trámite que esté a su cargo y sea necesaria para adoptar una decisión de fondo respecto de la solicitud.
En este sentido, puede indicarse que la declaratoria del desistimiento en el trámite de desvinculación del servicio público de aseo, procede cuando el usuario o suscriptor no satisface el requerimiento efectuado por el prestador en el marco de los requisitos contemplados en el artículo 2.3.2.2.4.2.110 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, no obstante, la norma señala de forma expresa que el prestador no puede solicitar requisitos adicionales a los previstos en dicho artículo, salvo lo anotado en los considerandos de este concepto en cuanto refiere a los documentos que acrediten la calidad en la que actúa el solicitante.
2. “¿Es válido declarar el desistimiento tácito con fundamento en documentos que no son exigidos por la norma?2
Para resolver este interrogante, es necesario indicar que, en principio, no es válido declarar el desistimiento tácito de la solicitud de desvinculación cuando se están exigiendo requisitos adicionales a los contemplados en el artículo 2.3.2.2.4.2.110 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015.
No obstante, considerando que en el interrogante 7 se hace referencia a la legitimidad del solicitante, se debe tener en cuenta que este tipo de solicitudes, por ser presentadas en el marco de la prestación del servicio público domiciliario y por tanto, de la ejecución del contrato de servicios públicos domiciliarios, se les debe dar el trámite legal establecido en la Ley 1755 de 2015 que hace parte de la Ley 1437 de 2011 - CPCA, el cual contempla en el artículo 16 que las autoridades tienen la obligación de examinar integralmente las peticiones presentadas ante estas.
Por lo anterior, el prestador ante quien se solicita la terminación del contrato del servicio público de aseo, debe verificar la calidad de quien realiza tal solicitud, sin que ello pueda ser considerado como un requisito adicional para el adelantamiento del trámite de terminación, por lo cual, si el usuario o suscriptor no atiende el requerimiento, será procedente entender que ha desistido de la solicitud y como consecuencia de ello declarar el desistimiento tácito mediante acto administrativo motivado.
Lo anterior, considerando que el prestador debe utilizar todas las herramientas legales necesarias para tener certeza de la calidad de quien presenta la solicitud, sin embargo, los documentos requeridos por el prestador para acreditar la calidad a la cual alude la solicitud, corresponderá al contexto de esta, sin dejar de lado que este debe hacer uso de la sana crítica, sin que ello implique limitar o restringir el derecho de los suscriptores o usuarios.
3. “¿La facultad de las empresas de servicios públicos para expedir actos administrativos les permite emitir decisiones que carecen de vía gubernativa aun cuando es un tema descrito en el artículo 154 de la Ley 142 de 1994 (terminación)?”
De una interpretación armónica de los interrogantes planteados en los demás numerales, se entiende que este interrogante hace referencia a la NO procedencia del recurso de apelación contenido en el trámite de defensa de los usuarios de la Ley 142 de 1994, contra el acto administrativo mediante el cual se declara el desistimiento tácito de la solicitud de desvinculación.
En este sentido, debe tenerse en cuenta que según lo establecido en el inciso 4, artículo 17 de la Ley 1437 de 2011, contra el acto que declara el desistimiento únicamente procede el recurso de reposición. No obstante, es de precisar que al declararse este, no se está resolviendo la solicitud de fondo, por lo cual, no es procedente los aspectos aplicables a instancia de la defensa de los usuarios de que trata la Ley 142 de 1994.
A su vez, que de acuerdo con lo señalado en el citado artículo, pese a que se declare el desistimiento tácito, la respectiva solicitud puede ser nuevamente presentada por el suscriptor o usuario permitiendo así realizarlo con el lleno de los requisitos legales.
4. “¿Resulta ajustado a derecho que la empresa desconozca medios de prueba públicos, gratuitos y de fácil acceso para acreditar la calidad de propietario, suscriptor o arrendatario, trasladando indebidamente al usuario cargas probatorias desproporcionadas que muchas veces los usuarios no tienen la capacidad económica de asumir?”
Cómo fue mencionado en el aparte de considerandos del presente Concepto, el prestador puede requerir documentos que acrediten la calidad en que se actúa, en aplicación del principio de la sana crítica, entendido como, el valor probatorio de la prueba mediante un análisis lógico y racional de la misma, siempre teniendo en cuenta que los documentos deben corresponder al contexto de la solicitud y evitando imponer cargas desproporcionadas a los usuarios o suscriptores, que puedan traducirse en limitantes al ejercicio de la libertad de elección del prestador por los usuarios conferido en el numeral 9.2, artículo 9 de la Ley 142 de 1994.
5. “¿Vulnera el debido proceso administrativo que la empresa se reserve la posibilidad de realizar “estudios de documentos” sin un término cierto, con el único efecto de dejar vencer los plazos legales para la suscripción del acuerdo de pago?”
En el marco de lo establecido en el artículo 16 de la Ley 1437 de 2011 si el prestador considera que la solicitud está incompleta y que la información faltante es necesaria para adoptar una decisión de fondo, este puede requerir al peticionario dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de radicación de la solicitud, con el fin de que éste la complete en un término máximo de un (1) mes.
De esta forma, una vez son aportados por el solicitante los documentos requeridos por el prestador, se retoma el conteo de términos para efectos de dar cumplimiento a lo dispuesto en el precitado artículo 2.3.2.2.4.2.108 del Decreto 1077 de 2015, de acuerdo con el cual, el prestador debe resolver el trámite de terminación anticipada en un plazo máximo de 15 días hábiles contados a partir de la radicación de la solicitud, so pena que opere el silencio administrativo positivo y por tanto, sea sujeto de las sanciones correspondientes por violación del régimen de los servicios públicos domiciliarios, conforme con lo consagrado en artículo 81 de la Ley 142 de 1994.
6. “¿Esta ajustado a derecho que la empresa omita dar respuesta a la entrega de liquidación anticipada de los dos meses de preaviso para estar a paz y salvo, para en su ausencia, exigir la suscripción de un acuerdo de pago requiriendo documentos dentro de la autonomía de la empresa en dicho ámbito para aprovecharse de los usuarios e imponer trabas?”
El numeral 4 del artículo 2.3.2.2.4.2.110 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 establece:
“4. Estar a paz y salvo con la persona prestadora a la cual solicita la terminación anticipada del contrato o haber celebrado un convenio de pago respecto de las obligaciones económicas a su cargo. Si a la fecha de solicitud de terminación del contrato la persona se encuentra a paz y salvo, pero se generan obligaciones con respecto a la fecha efectiva de terminación del contrato, el pago de tales obligaciones deberán pactarse en un acuerdo de pago y expedir el respectivo paz y salvo al momento de la solicitud de terminación.”
De esta forma, la norma contempla la suscripción de dos acuerdos de pago: el primero, es facultativo de las partes y refiere a las obligaciones pendientes a cargo del usuario a la fecha de solicitud de la terminación anticipada, el segundo, es obligatorio para las partes, respecto de obligaciones que puedan surgir desde la fecha de solicitud de terminación del contrato, hasta la fecha de terminación efectiva del mismo.
En ese sentido, la norma es clara en determinar necesidad y obligación en la suscripción del segundo acuerdo de pago, por lo cual, los prestadores se encuentran facultados para exigir su suscripción.
7. “¿Debe entenderse que la negativa del prestador a recibir y suscribir el acuerdo de pago, cuando el usuario cumple con los requisitos normativos, configura una obstaculización indebida del derecho a la libre elección del prestador y un incumplimiento de las obligaciones legales del concesionario?”
Como fue mencionado en el aparte de considerandos del presente concepto, la suscripción del acuerdo de pago respecto de las obligaciones que puedan surgir desde la fecha de solicitud de terminación del contrato y la fecha de terminación efectiva del contrato, es una obligación para la partes, por lo que la negativa de suscripción de este acuerdo de pago supone un incumplimiento al régimen de los servicios públicos domiciliarios que puede ser sujeto de investigaciones y sanciones por parte de esta Superintendencia.
De esta forma, si en un caso particular se considera que el prestador está incumplimiento el régimen de los servicios públicos domiciliarios, será procedente presentar ante esta Superintendencia la respectiva denuncia que permita identificar al presunto infractor, los hechos evidenciados, la presunta conducta desplegada y las normas que se consideran vulneradas, con el fin de dar inicio a las investigaciones correspondientes.
8. “¿Cuál es el mecanismo idóneo y expedito al que debe acudir el usuario cuando el prestador declara un desistimiento tácito en forma arbitraria, impidiéndole que la Superintendencia conozca directamente del trámite?
Conforme con lo ya mencionado en respuesta a los interrogantes que anteceden, ante la declaratoria de desistimiento tácito se recomienda interponer el respectivo recurso de reposición, en el marco de lo establecido en el artículo 17 de la Ley 1437 de 2011, así como tener en cuenta que, pese a la declaratoria del desistimiento tácito, el usuario o suscriptor puede radicar nuevamente la misma solicitud ante el prestador con el lleno de requisitos, con el fin de que se estudie nuevamente su solicitud y se proceda a efectuar la desvinculación.
9. “¿Debe la Superintendencia entender que este tipo de actuaciones afectan no solo el derecho individual del usuario, sino también el interés general, en la medida en que constituyen barreras artificiales para el ejercicio de la libre competencia en la prestación del servicio público de aseo?”
Esta Superintendencia estudia cada caso particular para determinar si procede el inicio o no de investigaciones y sanciones a las que haya lugar, conforme con las facultades entregadas en el artículo 79 de la Ley 142 de 1994, particularmente, lo señalado en el numeral 1, el cual menciona:
“79.1. Vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos administrativos a los que estén sujetos quienes presten servicios públicos, en cuanto el cumplimiento afecte en forma directa e inmediata a usuarios determinados; y sancionar sus violaciones, siempre y cuando esta función no sea competencia de otra autoridad.”
De igual forma, es preciso mencionar que esta Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios perdió competencia en cuanto a las investigaciones o actuaciones contrarias a la libre competencia en los servicios públicos domiciliarios, de conformidad con la Ley 1340 de 2009 la cual, a través del artículo 6, designó a la Superintendencia de Industria y Comercio- SIC para que conociera de forma privativa de las investigaciones y decisiones sobre protección de la competencia y competencia desleal.
10. “¿Cuál es el procedimiento y trámite específico al que debe acudir el usuario para que se garantice la evaluación de su solicitud una vez se declara el desistimiento tácito?”
Como se indicó en la respuesta de los interrogantes que anteceden, ante la declaratoria de desistimiento tácito se recomienda interponer el respectivo recurso de reposición en el marco de lo establecido en el artículo 17 de la Ley 1437 de 2011, así como tener en cuenta que pese a que se haya declarado el desistimiento tácito el usuario o suscriptor puede radicar nuevamente la misma solicitud ante el prestador con el lleno de requisitos, con el fin de que se estudie nuevamente su solicitud y se proceda a efectuar la desvinculación.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20255293637762
TEMA: TERMINACIÓN ANTICIPADA DE CONTRATO DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO
Subtema: Desistimiento tácito de la petición – calidad con la que se actúa en la solicitud de desvinculación o terminación anticipada del contrato de prestación del servicio público de aseo.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
6. “por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.
7. “Por medio de la cual se dictan normas en materia de protección de la competencia.”
8. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
9. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
10. "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio."
11. Definición disponible en página oficial DLE https://dle.rae.es/pactar
12. “(…) En la doctrina, se denomina sana crítica al conjunto de reglas que el juez observa para determinar el valor probatorio de la prueba. Estas reglas no son otra cosa que el análisis racional y lógico de la misma. Es racional, por cuanto se ajusta a la razón o el discernimiento humano. Es lógico, por enmarcarse dentro de las leyes del conocimiento. Dicho análisis se efectúa por regla general mediante un silogismo, cuya premisa mayor la constituyen las normas de la experiencia y la menor, la situación en particular, para así obtener una conclusión. (…)”. Corte Constitucional - Sentencia T-041/18
