CONCEPTO 404 DE 2024

(septiembre 25)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.,  

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

A continuación, se transcribe la consulta elevada:

“(…). Solicito a la SSPD de manera muy respetuosa, se sirva emitir concepto oficial sobre la competencia de las alcaldías para establecer horarios de recolección de basura y si, como empresa privada para la prestación del servicio de aseo deberán o no acatar aquel decreto que modifica los horarios para la recolección de residuos sólidos. (…)”.

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Ley 142 de 1994^[5]

Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015^[6]

Resolución CRA 943 de 2021^[7]

Concepto SSPD-OJ-2023-273

CONSIDERACIONES

Es importante destacar que, en su función de atender consultas, esta Superintendencia no tiene la facultad para emitir conceptos específicos que se apliquen a casos particulares. Los conceptos que esta entidad emite son orientaciones de carácter general, destinadas a ofrecer guía, pero no comprometen la responsabilidad de la Superintendencia ni son obligatorios o vinculantes. Esta limitación se fundamenta en lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, modificado por la Ley 1755 de 2015, que define el alcance y la naturaleza de las respuestas que esta entidad puede ofrecer.

En el ámbito del servicio público domiciliario de aseo, el artículo 14 de la Ley 142 de 1994, modificado por la Ley 689 de 2001, define este servicio como la recolección de residuos, principalmente sólidos, e incorpora actividades complementarias, como el transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de tales residuos. En este sentido, la actividad de transporte y recolección de residuos se constituye como una de las actividades complementarias del servicio público de aseo y si bien la Ley 142 de 1994 no la desarrolla, debe precisarse que tanto la reglamentación expedida por el Gobierno Nacional, como la regulación emitida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA, se aplican en forma armónica con el régimen de los servicios públicos.

Por otro lado, el Decreto 1077 de 2015 desarrolla más a fondo la regulación del servicio de aseo en su Título 2. Este título comienza con un capítulo que establece definiciones importantes y continúa con otro capítulo centrado en las actividades de transporte y recolección de residuos, tanto los que se pueden aprovechar como los que no. Las primeras secciones de este capítulo abordan temas clave: en primer lugar, los principios generales que deben guiar la prestación del servicio; luego, las actividades específicas como la recolección y transporte de residuos; y, finalmente, la Gestión Integral de los Residuos Sólidos (PGIRS), que incluye estrategias para manejar adecuadamente los residuos generados en el municipio^[8].

Dentro de este marco normativo, el artículo 2.3.2.1.1 del mismo Decreto define aspectos importantes para la actividad de transporte de residuos. El numeral 18 establece que la frecuencia del servicio “es el número de veces en un periodo definido que se presta el servicio público de aseo en sus actividades de barrido, limpieza, recolección y transporte, corte de césped y poda de árboles.”; el numeral 37 refiere al traslado de residuos aprovechables a las estaciones de clasificación; y los numerales 42 y 43 definen los residuos sólidos ordinarios, que son propios de la prestación del servicio de aseo para establecer su diferencia con los residuos sólidos especiales. Además, el numeral 46 regula la actividad de transferencia, que consiste en el transporte seguro de residuos entre vehículos dentro de una estación de transferencia, asegurando su manejo adecuado. En conjunto, estas disposiciones destacan el transporte como una actividad fundamental dentro de la gestión integral de los residuos sólidos^[9].

Ahora bien, particularmente en lo que tiene que ver con la competencia de los municipios en la prestación de servicios públicos domiciliarios^[10], especialmente en lo relacionado con el servicio público de aseo, el artículo 5o de la Ley 142 de 1994 establece que es responsabilidad de los municipios garantizar la prestación eficiente de estos servicios a todos sus habitantes. Esta responsabilidad puede ser cumplida a través de empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado, mixto, o, en algunos casos, directamente por la administración municipal, según lo dispuesto por la ley y los reglamentos locales.

En este sentido, el artículo 2.3.2.2.3.95 del Decreto 1077 de 2015 define las obligaciones de los municipios y distritos en relación con la prestación del servicio público de aseo, poniendo en relieve el papel esencial que estas entidades territoriales desempeñan en la gestión adecuada de los residuos sólidos. Este artículo establece tres responsabilidades principales: (i) garantizar la prestación eficiente del servicio, (ii) definir el esquema de prestación adecuado, y (iii) formular y desarrollar un Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS)^[11].

En primer lugar, la obligación de asegurar una prestación eficiente del servicio de aseo dentro del territorio municipal o distrital representa un compromiso con el bienestar de los habitantes y el cuidado del medio ambiente. Esto implica que los municipios deben velar por que todas las actividades del servicio de aseo –desde la recolección hasta el tratamiento final de los residuos– se realicen de manera efectiva y continua. La eficiencia en la prestación del servicio se traduce en un uso adecuado de los recursos, la reducción de impactos ambientales negativos y la satisfacción de las necesidades de la comunidad.

En segundo lugar, la necesidad de definir un esquema de prestación del servicio de aseo y sus actividades según las condiciones particulares del municipio o distrito reconoce que cada territorio presenta características locales específicas, como la densidad poblacional, el tipo de residuos generados, la infraestructura disponible y las particularidades geográficas. Estas particularidades requieren soluciones ajustadas a sus propias realidades para gestionar los residuos de manera óptima. Esta flexibilidad permite que los municipios adapten su esquema de prestación a sus necesidades, evitando soluciones uniformes que podrían no ser efectivas en todos los contextos.

De otro lado, en relación con la responsabilidad del prestador frente al Área de Prestación del Servicio - APS, está enmarcada en la que este haya definido, advirtiendo que el área no puede abarcar más de un municipio, y reportar al municipio(s) según sea el caso, para la adopción de la metodología tarifaria y consignar lo correspondiente en el contrato de servicios públicos, según se desprende del contenido del artículo 5.3.5.1.8. de la Resolución Compilatoria CRA 943 de 2021, así:

“ARTÍCULO 5.3.5.1.8. RESPONSABILIDADES DE LAS PERSONAS PRESTADORAS EN RELACIÓN CON EL ÁREA DE PRESTACIÓN DEL SERVICIO (APS). Las personas prestadoras deberán definir, previo a la adopción de la metodología tarifaria, el área de prestación del servicio (APS), teniendo en consideración que la misma no puede abarcar más de un municipio. Una vez definida, deberá reportar dicha información al ente territorial y consignarla en el contrato de servicios públicos (CCU) con el usuario.

En el evento en que la persona prestadora tenga más de un APS, en el contrato de servicios públicos (CCU) sólo deberá constar aquella en la que se encuentra ubicado el suscriptor correspondiente.

PARÁGRAFO 1. Es responsabilidad del municipio garantizar la prestación del servicio público de aseo en aquellas áreas que no sean reportadas como APS por ningún prestador.

PARÁGRAFO 2. Para los esquemas de prestación regional, la persona prestadora deberá definir por cada municipio o centro poblado rural una APS independiente, de manera que los costos asociados a las actividades de barrido de vías y áreas públicas, limpieza urbana y comercialización, que no pueden ser compartidos, se estimen de manera particular por APS. (Resolución CRA 853 de 2018, art. 8).” (Subraya fuera de texto)

De acuerdo con la norma citada, respecto del APS el prestador: (i) debe definirla teniendo en consideración que esta área no puede abarcar más de un municipio; sin embargo, sí puede tener más de un APS a su cargo. En este sentido, para los esquemas de prestación regional, se deberá definir por cada municipio o centro poblado rural una APS independiente, en función de que los costos asociados que no pueden ser compartidos, se estimen de manera particular por cada APS.

Por su parte, será responsabilidad del municipio, en atención a lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 5 de la Ley 142 de 1994, garantizar la prestación del servicio en aquellas áreas en que no sean reportadas como APS por ningún prestador, en concordancia con los artículos 2.3.2.2.1.5 y 2.3.2.2.1.7 ibídem. Estas disposiciones señalan:

“ARTICULO 2.3.2.2.1.5. Responsabilidad de la prestación del servicio público de aseo. De conformidad con la ley, es responsabilidad de los municipios y distritos asegurar que se preste a todos sus habitantes el servicio público de aseo de manera eficiente.

(Decreto 2981 de 2013, art. 6).” (Subraya fuera de texto)

 “ARTICULO 2.3.2.2.1.7. Cobertura. Los municipios o distritos, deben garantizar la prestación del servicio de aseo a todos sus habitantes dentro de su territorio por parte de las personas prestadoras de servicio público de aseo independientemente del esquema adoptado para su prestación. Para ello deberá planificarse la ampliación permanente de la cobertura teniendo en cuenta, entre otros aspectos el crecimiento de la población y la producción de residuos.” (Subraya fuera de texto)

Ahora bien, una de estas responsabilidades, como se mencionó previamente, es la de establecer el Plan para la Gestión Integral de Residuos Sólidos - PGIRS, tal como lo señala el artículo 2.3.2.2.3.87 del Decreto Único como instrumento de planeación municipal o regional Reglamentario 1077 de 2015, definido en los siguientes términos:

- “ARTICULO 2.3.2.2.3.87. Plan para la gestión integral de residuos sólidos, PGIRS. Los municipios y distritos, deberán elaborar, implementar y mantener actualizado un plan municipal o distrital para la gestión integral de residuos o desechos sólidos en el ámbito local y/o regional según el caso, en el marco de la gestión integral de los residuos, el presente decreto y la metodología para la elaboración de los PGIRS. El PGIRS deberá incorporar y fortalecer de manera permanente y progresiva las acciones afirmativas a favor de la población recicladora. (…)”. (Subraya fuera de texto)

De manera que, en el marco de la prestación del servicio público de aseo y sus actividades complementarias, los prestadores deben observar en su operación, todo lo dispuesto en el esquema de prestación del servicio de aseo adoptado, así como en el PGIRS formulado y desarrollado por cada municipio en particular, debiendo garantizar condiciones de continuidad y calidad, teniendo como cobertura el área de prestación del servicio.

Ahora bien, las normas contenidas en la Sección Segunda del Título 2 del Decreto 1077 de 2015 establecen los requisitos para la recolección de residuos en el servicio público de aseo. En particular, el artículo 2.3.2.2.2.3.27 dispone que la recolección de residuos, tanto aprovechables como no aprovechables, debe realizarse conforme a lo establecido en el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS) del municipio o distrito, de manera que se eviten riesgos para la salud pública.

Concretamente, en lo que respecta al establecimiento de las macrorrutas y microrrutas, de recolección, en el marco de la actividad de recolección de residuos sólidos por parte de los prestadores del servicio de aseo, es preciso hacer referencia a lo señalado por esta Oficina Asesora en el concepto SSPD-OJ-2023-273, en donde se ratificó lo expuesto anteriormente en el concepto SSPD-OJ-2017-994, en los siguientes términos:

“(…) Frente a la recolección de residuos sólidos es pertinente ratificar lo expuesto por esta Oficina Asesora Jurídica mediante Concepto SSPD-OJ-2017-994, así:

“(…) El artículo 2.3.2.1.1 del Decreto Único Reglamentario No. 1077 de 2015, define las macrorrutas como “…la división geográfica de una ciudad, zona o área de prestación del servicio para la distribución de los recursos y equipos a fin de optimizar la actividad de recolección de residuos, barrido y limpieza de vías y áreas públicas y/o corte de césped y poda de árboles ubicados en las vías y áreas públicas.”

Dicha división, al tenor de lo dispuesto en los artículos 2.3.2.2.2.3.30 y 2.3.2.2.2.3.30^[12] (sic) ibídem, debe ser establecida por las personas prestadoras del servicio público de aseo, quienes para el efecto deberán tener en cuenta las necesidades del servicio y las normas de tránsito, atendiendo a la eficiencia en la asignación de recursos físicos y humanos. En relación con lo anterior, las citadas normas señalan lo siguiente:

“Artículo 2.3.2.2.2.3.30. Establecimiento de macrorrutas y microrrutas. Las personas prestadoras del servicio público de aseo deberán establecer las macrorrutas y microrrutas que deben seguir cada uno de los vehículos recolectores en la prestación del servicio, de acuerdo con las necesidades y cumpliendo con las normas de tránsito. Estas rutas deberán diseñarse atendiendo a la eficiencia en la asignación de recursos físicos y humanos.

Para el diseño de macrorrutas y microrrutas deberá tenerse en cuenta, entre otros aspectos, los siguientes:

1. Tipo de vías existentes (principales y secundarias, con separadores, estado de la vía) en los municipios y de alto tráfico vehicular y peatonal.

2. Uso del suelo (residencial, comercial, industrial, etc.).

3. Ubicación de hospitales, clínicas y entidades similares de atención a la salud, así como entidades asistenciales.

4. Recolección en zonas industriales.

5. Zonas de difícil acceso.

6. Tipo de usuario o generador.

7. Ubicación de áreas públicas como plazas, parques o similares.

8. Presencia de barreras geográficas naturales o artificiales.

9. Tipo de residuos según sean aprovechables o no aprovechables.

(…)

De acuerdo con la norma transcrita, el prestador del servicio público de aseo es el responsable de determinar las macro y microrrutas, de lo que se sigue que atendiendo los criterios allí expuestos, estas pueden ser modificadas, siempre que en tal modificación se dé cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 2.3.2.2.2.3.33 y 2.3.2.2.2.3.34 del Decreto analizado, que impone la obligación de divulgar y cumplir las frecuencias, rutas y horarios de las macro y microrrutas, así:

“Artículo 2.3.2.2.2.3.33. Divulgación de frecuencias, rutas y horarios. La recolección se efectuará según horarios y frecuencias en las macrorrutas y microrrutas establecidas previamente en el programa de prestación del servicio, las cuales deberán darse a conocer a los usuarios, utilizando medios masivos de difusión de amplia circulación local. En las facturas de cobro del servicio público de aseo, deberá informarse las frecuencias de las diferentes actividades de recolección del servicio.

El prestador del servicio deberá publicar en la página web las rutas y horarios de prestación de las diferentes actividades de recolección del servicio.

Artículo 2.3.2.2.2.3.34. Cumplimiento de las rutas. Las rutas y horarios deberán ser cumplidas por las personas prestadoras del servicio público de aseo de conformidad con los contratos de prestación del servicio público de aseo. Todo cambio en las rutas, horarios o frecuencias deberá ser comunicado con tres (3) días de anterioridad a los usuarios afectados, salvo caso fortuito o de fuerza mayor, utilizando medios masivos de difusión de amplia circulación local y página web cuando se disponga de ella. En caso de presentarse averías en un vehículo del servicio, deberá enviar el auxilio mecánico o remplazarlo con el equipo de suplencia de conformidad con lo establecido en este capítulo, restableciendo el servicio en un término máximo de tres (3) horas a partir del momento en que se presente la avería. Sólo podrá suspenderse el servicio por motivos de fuerza mayor o caso fortuito, debidamente comprobados.

Para los eventos de fuerza mayor o caso fortuito, en que sea imposible la prestación del servicio, la persona prestadora del servicio público de aseo deberá implementar las medidas para restablecer el servicio en el menor tiempo posible.”

Valga la pena anotar que el incumplimiento de las frecuencias, rutas y horarios de las macro o microrrutas, o de las obligaciones en materia de divulgación de las mismas o sus cambios, puede llevar a la imposición de las sanciones a que se refiere el artículo 81 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 208 de la Ley 1753 de 2015 (…).” (subraya fuera de texto)

Conforme el concepto transcrito, la prestación del servicio de aseo deberá realizarse de forma continua, de conformidad con las macro y microrutas que hayan sido establecidas por el prestador del servicio, las cuales deben ser informadas de forma previa a los usuarios, así como su modificación, a través de medios masivos de difusión de amplia circulación local. Lo anterior, en el marco de lo consagrado en el contrato de prestación del servicio, a su vez, la suspensión del servicio público de aseo solo será procedente por motivos de fuerza mayor o caso fortuito, debidamente comprobados por el prestador.” (Subraya y negrilla fuera de texto)

De acuerdo con lo anterior, y atendiendo lo dispuesto en el artículo 2.3.2.2.2.3.30 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 los prestadores del servicio público domiciliario de aseo están obligados a establecer las macrorrutas y microrrutas de los vehículos recolectores utilizados para la prestación del servicio de aseo. En este sentido, los prestadores del servicio no podrán sustraerse del cumplimiento de esta obligación, ni siquiera por solicitud de los usuarios del servicio, so pena de las sanciones que pueda imponerle esta Superintendencia ante el incumplimiento.

En el mismo sentido, el artículo 2.3.2.2.2.3.31. ibídem establece en cuanto a los horarios de recolección que: “La persona prestadora del servicio público de aseo determinará el horario de la recolección de los residuos sólidos teniendo en cuenta la cantidad de residuos generados, las características de cada zona, la jornada de trabajo, el clima, la capacidad de los equipos, las dificultades generadas por el tráfico vehicular o peatonal y cualquier otro elemento que pueda tener influencia en la prestación del servicio.” (Negrilla fuera de texto)

Asimismo, en concordancia con lo señalado en el artículo 2.3.2.2.2.3.34. ibídem, las rutas y horarios de prestación del servicio de aseo deben respetar lo pactado en los contratos de condiciones uniformes, por lo que cualquier cambio en la ruta, horarios o frecuencias debe ser comunicado al usuario utilizando medios masivos de difusión de amplia circulación local, salvo que deba suspenderse por motivos de fuerza mayor o caso fortuito, debidamente comprobados.

En consecuencia, los prestadores del servicio de aseo, además de estar obligadas a acatar los decretos sectoriales y la regulación, en cuanto a los horarios y rutas de recolección, en todo el esquema de prestación para la ejecución de las actividades que desarrolle con que cuente el prestador, deberá observar lo dispuesto en el PGIRS establecido por el respectivo municipio.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:

- De acuerdo con el artículo 5 de la Ley 142 de 1994 y el Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, corresponde a los municipios garantizar que este servicio sea prestado de manera eficiente a todos los habitantes, ya sea a través de empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado, mixto, o gestionándolo directamente, en consonancia con los reglamentos locales.

- El prestador del servicio público de aseo debe definir el Área de Prestación del Servicio – APS, teniendo en consideración que esta área no puede abarcar más de un municipio; sin embargo, un prestador sí puede tener más de un APS a su cargo. En el caso de los esquemas de prestación regional, se deberá definir por cada municipio o centro poblado rural una APS independiente.

- De conformidad con los artículos 2.3.2.2.2.3.30 y 2.3.2.2.2.3.31 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 corresponde a los prestadores del servicio de aseo establecer las macrorrutas y microrrutas de los vehículos recolectores utilizados para la prestación del servicio de aseo, así como los horarios de recolección de residuos, considerando factores como la cantidad de residuos generados, las características específicas de cada zona y otros aspectos locales. En este sentido, los prestadores del servicio no podrán sustraerse del cumplimiento de esta obligación, ni siquiera por solicitud de los usuarios del servicio, so pena de las sanciones que pueda imponerle esta Superintendencia ante el incumplimiento.

- Asimismo, y en concordancia con lo señalado en el artículo 2.3.2.2.2.3.34. ibídem, las rutas y horarios de prestación del servicio de aseo deben respetar lo pactado en los contratos de condiciones uniformes, por lo que cualquier cambio en la ruta, horarios o frecuencias debe ser comunicado al usuario utilizando medios masivos de difusión de amplia circulación local, salvo que deba suspenderse por motivos de fuerza mayor o caso fortuito, debidamente comprobados

- En todo caso, de conformidad con lo dispuesto en el citado Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, el prestador de servicio público de aseo debe cumplir con las normas de ordenamiento territorial y el PGIRS establecidos por las autoridades municipales y/o distritales, así como con las normas ambientales y de salud en relación con el funcionamiento de la infraestructura que emplee para la prestación del servicio.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

MANUEL ALEJANDRO MOLINA RUGE

JEFE OFICINA ASESORA JURÍDICA

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. Radicado 20245293449652

TEMA: PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO.

Subtema: Responsabilidad de los municipios y los prestadores. Macrorrutas, microrrutas y horarios de recolección de residuos sólidos.

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.

6. "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio".

7. "Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones".

8. El Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 podrá consultarse en el siguiente enlace web: https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector

9. Ibid.

10. Para más información sobre la competencia de los municipios en la prestación de los servicios públicos domiciliarios, se puede consultar el siguiente concepto: https://normograma.info/sspd2024/compilacion/docs/concepto_superservicios_0000318_2023.htm

11. El numeral 32 del artículo 2.3.2.1.1 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 define el Plan de Gestión Integral de Residuos (PGIRS) en los siguientes términos (Paráfrasis): El Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS) es una herramienta de planificación que define objetivos, metas, programas, proyectos y recursos necesarios para gestionar los residuos sólidos en el ámbito municipal o regional de manera eficiente y sostenible. Formulado por las entidades territoriales, este plan se basa en un diagnóstico inicial de la situación actual, proyecta acciones futuras y establece un plan financiero viable para mejorar continuamente el manejo de los residuos. Además, incluye un sistema de evaluación de resultados que permite medir su eficacia. La responsabilidad de su implementación, evaluación, seguimiento y actualización recae en los municipios y distritos, quienes deben garantizar que el PGIRS se ajuste a las necesidades locales y contribuya a mantener un entorno limpio y saludable.

12. Hace referencia al artículo 2.3.2.2.2.4.55