CONCEPTO 498 DE 2024

(noviembre 22)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.,                                                 

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

A continuación, se transcribe la consulta elevada:

“(…) solito a la SSP en ejercicio de derecho de petición, me brinde concepto jurídico y técnico para definir que se considera obra inactiva en el contexto de cobro por servicio público de aseo. (…)”

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Ley 142 de 1994^[5]

Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015^[6]

Resolución CRA 943 de 2021^[7]

Concepto SSPD-OJ- 2019-547

Concepto SSPD-OJ-2023-688

CONSIDERACIONES

De forma previa y con el fin de emitir un concepto de carácter general, es preciso indicar que en sede de consulta no es posible emitir pronunciamientos y/o decidir situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de esta Superintendencia y no tienen carácter obligatorio o vinculante, siendo que se expiden conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, introducido por sustitución por la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.

Para iniciar, es preciso mencionar que en las normas legales, reglamentarias y regulatorias que gobiernan la prestación de los servicios públicos domiciliarios, no existe una definición de “obra inactiva”, o lo que debe entenderse por este concepto, motivo por el cual no le es dable a la Superservicios, emitir un pronunciamiento al respecto.

No obstante, se hará referencia a la clasificación de los inmuebles para efectos del cobro del servicio público de aseo, en la medida que el cobro de la tarifa dependerá de la verificación del uso que se da a los mismos por parte de los prestadores y de los criterios regulatorios que para el efecto haya expedido la Comisión de regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA, a partir de los siguientes ejes temáticos: i) cobro de tarifas en inmuebles desocupados; y ii) unidad independiente.

i) Cobro de tarifas en inmuebles desocupados.

Ahora bien, conforme lo dispuesto por el numeral 22 del artículo 2.3.2.1.1. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 define el inmueble desocupado, como: “(…) aquellos inmuebles que, a pesar de tener las condiciones para recibir la prestación del servicio de aseo, se encuentran deshabitados o en ellos no se realiza ninguna actividad comercial, industrial o de otra índole.”

Por su parte, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico – CRA a través del artículo 45 de la Resolución CRA 720 de 2015, actualmente compilado en el artículo 5.3.2.3.7 de la Resolución CRA 943 de 2021, estableció una tarifa especial para el servicio público domiciliario de aseo cuando se acredite la situación de inmuebles desocupados, aplicable a las personas prestadoras del servicio público de aseo que atiendan en municipios de más de cinco mil (5.000) suscriptores en áreas urbanas, que sería el aplicable al caso en consulta. Veamos:

“ARTÍCULO 5.3.2.3.7. INMUEBLES DESOCUPADOS. A los inmuebles que acrediten estar desocupados se les aplicará la tarifa final por suscriptor establecida en el artículo 5.3.2.3.1 de la presente resolución, considerando una cantidad correspondiente de toneladas presentadas para recolección igual a cero en las siguientes variables: (TRNAu,z=0, TRA=0, TRRA=0).

Parágrafo. Para ser objeto de la aplicación de las disposiciones señaladas en el presente artículo, será necesario acreditar ante la persona prestadora del servicio la desocupación del inmueble, para lo cual el solicitante deberá presentar a la persona prestadora al menos uno (1) de los siguientes documentos:

i. Factura del último período del servicio público domiciliario de acueducto, en la que se pueda establecer que no se presentó consumo de agua potable.

ii. Factura del último período del servicio público domiciliario de energía, en la que conste un consumo inferior o igual a cincuenta (50) kilowatts/hora-mes.

iii. Acta de la inspección ocular al inmueble por parte de la persona prestadora del servicio público de aseo, en la que conste la desocupación del predio.

iv. Carta de aceptación de la persona prestadora del servicio público domiciliario de acueducto de la suspensión del servicio por mutuo acuerdo.

Una vez acreditada la desocupación del inmueble conforme a lo previsto anteriormente, la persona prestadora del servicio público de aseo deberá tomar todas las medidas necesarias para que el suscriptor cancele únicamente el valor correspondiente a la tarifa del inmueble desocupado, de conformidad con la fórmula de cálculo que se fija en el presente Título.

La acreditación de la desocupación del inmueble tendrá una vigencia de tres (3) meses, al cabo de los cuales deberá presentarse nuevamente la documentación respectiva ante la persona prestadora del servicio público de aseo.

La persona prestadora del servicio público de aseo podrá dar aplicación, de oficio, a la tarifa definida en el presente artículo.

(Resolución CRA 720 de 2015, art. 45).” (subraya fuera del texto)

De la norma transcrita se desprende que de oficio o a solicitud de parte, cuando se acredite que un inmueble está desocupado, la persona prestadora del servicio público de aseo aplicara una tarifa final especial al suscriptor, en consideración a que la cantidad de toneladas presentadas para la recolección es cero.

Ahora bien, para ser objeto de las disposiciones señaladas será necesario que el suscriptor acredite ante el prestador que el inmueble se encuentra desocupado, presentando por lo menos uno de los documentos previstos en el parágrafo de la norma en comento. No obstante, el prestador de oficio podrá dar aplicación a la tarifa especial.

Una vez el suscriptor acredite tal situación, el prestador debe tomar las medidas que sean necesarias para el suscriptor únicamente cancele el valor que corresponde a la tarifa del inmueble desocupado. Esta acreditación tendrá una vigencia de tres (3) meses, sin perjuicio de que se presente documentación para su renovación.

De ahí que, la tarifa especial aplicable para inmueble desocupado se instituye en razón a que no se generan residuos sólidos, la cual por ningún motivo será de cero pesos. Sin embargo, el servicio de aseo se compone de otras actividades que el prestador continúa realizando, con independencia de la ocupación o no del inmueble, tales como el corte de césped y poda de árboles en las vías y áreas públicas y el barrido y limpieza de vías y áreas públicas.

Sobre el particular, esta Oficina en Concepto SSPD-OJ-2023-688 manifestó lo siguiente:

“(…) Ahora bien, esta tarifa especial establecida expresamente por el regulador, se otorga porque el inmueble desocupado no genera residuos sólidos; sin embargo, el servicio de aseo se compone de otras actividades que el prestador continúa realizando, con independencia de la ocupación o no del inmueble, tales como el corte de césped y poda de árboles en las vías y áreas públicas y el barrido y limpieza de vías y áreas públicas.

En efecto, el artículo 2.3.2.2.2.1.13 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 señala las actividades propias del servicio público domiciliario de aseo, de la siguiente forma:

“Artículo 2.3.2.2.2.1.13 Actividades del servicio público de aseo. Para efectos de este capítulo se consideran como actividades del servicio público de aseo, las siguientes:

1. Recolección.

2. Transporte.

3. Barrido, limpieza de vías y áreas públicas.

4. Corte de césped, poda de árboles en las vías y áreas públicas.

5. Transferencia.

6. Tratamiento.

7. Aprovechamiento.

8. Disposición final.

9. Lavado de áreas públicas.”

Así las cosas, pese a que un inmueble se encuentre deshabitado y en consecuencia no genere residuos sólidos, el prestador deberá seguir cobrando una tarifa por el desarrollo de las demás actividades que conforman la cadena de valor del servicio de aseo, la cual se realizará bajo la tarifa especial de inmueble desocupado. En todo caso, se reitera que el suscriptor y/o usuario podrá solicitar la aplicación de dicha tarifa.” (Subraya fuera del texto)

Así las cosas, pese a que un inmueble se encuentre deshabitado y en consecuencia no genere residuos sólidos, el prestador deberá seguir cobrando una tarifa por el desarrollo de las demás actividades que conforman la cadena de valor del servicio de aseo, la cual se realizará bajo la tarifa especial de inmueble desocupado. En todo caso, se reitera que el suscriptor y/o usuario podrá solicitar la aplicación de dicha tarifa.

ii) Unidad independiente y Unidad habitacional.

Ahora, en cuanto a la facturación del servicio público de aseo de los inmuebles divididos físicamente, resulta útil traer a colación las definiciones de unidad habitacional y de unidad independiente establecidas en los numerales 49 y 50 del artículo 2.3.2.1.1 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015. Veamos:

“Artículo 2.3.2.1.1. Definiciones. Adóptense las siguientes definiciones:

(…) 49. Unidad Habitacional. Apartamento o casa de vivienda independiente con acceso a la vía pública o a las zonas comunes del conjunto multifamiliar separada de las otras viviendas, de tal forma que sus ocupantes puedan acceder sin pasar por las áreas privadas de otras viviendas. (Decreto 2981 de 2013, artículo 2o).

50. Unidad Independiente. Apartamento, casa de vivienda, local u oficina independiente con acceso a la vía pública o a las zonas comunes de la unidad inmobiliaria. (Decreto 2981 de 2013, artículo 2o).”.

Estas definiciones fueron replicadas en la cláusula 6 del modelo de condiciones uniformes del contrato del servicio público de aseo, para personas prestadoras de este servicio que atiendan en municipios de más 5.000 suscriptores en el área urbana y de expansión urbana, contenido en el artículo 6.3.3.1. de la Resolución CRA 943 de 2021.

Conforme con las definiciones en cita, frente a la unidad independiente, el presupuesto normativo solo exige que el apartamento, casa de vivienda, local u oficina tenga acceso a la vía pública o las zonas comunes de la unidad habitacional, sin que se predique la exigencia de un presupuesto diferente, como, por ejemplo, la existencia de un baño o cocina. En este contexto, mediante Concepto SSPD-OJ- 2019-547 la Oficina Asesora Jurídica sostuvo lo siguiente:

“(…) De cara a lo anterior, tratándose de aquéllos inmuebles que siendo jurídicamente una sola unidad se han dividido materialmente en varias unidades independientes o habitacionales, de acuerdo con las definiciones contenidas en las normas en cita, la facturación y cobro de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo deberá efectuarse de manera independiente.

Así las cosas, si la “Unidad independiente”, -indistintamente para los tres servicios-, es definida como “Apartamento, casa de vivienda, local u oficina independiente con acceso a la vía pública o a las zonas comunes de la unidad inmobiliaria”, supone la existencia de un espacio físico independiente y privado exclusivo para el usuario y/o suscriptor que se beneficia con los servicios. Desde luego, en el caso de un apartamento o casa de vivienda, la unidad debe contar con baño, cocina y alcoba. No obstante, nótese que debe ser independiente y tener acceso a la vía pública o a las zonas comunes de la unidad inmobiliaria (…)” (subraya fuera de texto).

Ahora, de cara a las definiciones mencionadas es de indicar que, las mismas hacen referencia a “Apartamento, casa de vivienda, local u oficina independiente”, esto es a unidades en las cuales las personas habiten de manera permanente (vivienda), o desarrollen otras actividades (local u oficina), evento en el cual, y como lo mencionan estas definiciones, será necesario que las mismas cuenten “con acceso a la vía pública o a las zonas comunes del conjunto multifamiliar separada de las otras viviendas, de tal forma que sus ocupantes puedan acceder sin pasar por las áreas privadas de otras viviendas”, o “con acceso a la vía pública o a las zonas comunes de la unidad inmobiliaria”, requisitos que no se cumplen cuando se trata de hoteles u hostales, ya que en ellos no se desarrollan actividades de esta naturaleza, ni se cuenta con los accesos mencionados.

En consecuencia, para que un prestador puede facturar el servicio de aseo a las unidades independientes, estas deben cumplir con presupuestos reglamentarios, los cuales son:

- Que se trate de apartamento, casa de vivienda, local u oficina.

- Acceso a la vía pública o zonas comunes, según se trate, de manera independiente.

En el evento que no se cumplan con dichos presupuestos, el servicio público de aseo no podrá ser facturado de forma autónoma y deberá ser cobrado en su conjunto con el inmueble del cual hace parte.

En ese sentido, y conforme lo dispone el artículo 2.3.2.1.1 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, en referencia a la “unidad independiente” y la “unidad residencial”, ello supone la existencia de un espacio físico independiente y privado, de uso exclusivo para el usuario que se beneficie con el servicio de aseo, razón por la que solamente resultará consecuente realizar el pago independiente del servicio en el inmueble, siempre que cumpla con las características exigidas para el efecto, y desde luego, en el caso de un apartamento o casa de vivienda, la unidad -por definición- deberá contar con “baño, cocina y alcoba”.

Ahora, habrá lugar a la clasificación como unidad habitacional y/o independiente (según las características de inmueble), únicamente cuando siendo jurídicamente un solo predio, este se ha dividido materialmente en varias unidades independientes y/o habitacionales, es decir, en unidades que sean conexas, anexas o integradas a un inmueble y que tenga acceso a la vía pública o las zonas comunes de la unidad inmobiliaria.

Así, en el caso de la unidad habitacional o independiente cuando se trate de -apartamento o casa de vivienda independiente-, por sus características comunes, podrán contar con “baño, cocina y alcoba”, y acceso a la vía pública o a las zonas comunes de donde haga parte y, por consiguiente, deberá ser considerada de manera individual y/o autónoma para efectos de la facturación.

En la misma vía, la unidad independiente, clasificada como -local u oficina independiente-, no siempre coinciden con las características comunes antes señaladas, y, por ende, estos pueden carecer de dichos espacios y mantener su carácter de tales, lo que conllevaría igualmente a la facturación individual.

En ese orden de ideas, si conforme con la visita que realice el prestador se verifica que el inmueble no se encuentra dividido materialmente bajo las condiciones que imponen las figuras de “unidad habitacional y/o independiente”, será improcedente el cobro del servicio como si se tratara de unidades independientes y/o habitacionales, ya que la visita al inmueble tiene como propósito justamente, establecer su uso real.

Ahora bien, en cuanto al derecho al debido proceso que deben garantizar los prestadores para adelantar dichas visitas, es importante advertir que la metodología para la clasificación de los inmuebles o para definir el tipo de usuario del servicio, a efectos de la facturación, no se encuentra reglamentada, es decir, no existe un procedimiento reglamentario o regulatorio que determine cómo deben adelantar las visitas los prestadores, así como tampoco, la periodicidad con que deben desarrollarse dichas visitas.

En este sentido y en razón a que la prestación de este servicio y los demás regulados por la Ley 142 de 1994 se enmarca en una relación contractual entre usuario y prestador, serán las condiciones uniformes del contrato de servicios públicos las que determinen el procedimiento que deben seguir los prestadores, para efectos de clasificar los inmuebles y los usuarios, procedimiento que en todo caso debe garantizar el debido proceso.

Bajo este contexto, y a pesar de que no existe una reglamentación legal de la forma en que debe adelantarse esta visita, es claro que cuando el prestador la realiza con el propósito de verificar las condiciones físicas del inmueble donde se presta el servicio, debe dejar la constancia pertinente, no sólo de la actividad que se desarrolla en el inmueble, y por ende, de la producción de residuos que en este se realiza, sino adicionalmente de las condiciones en que realizó la visita, ya que ello le permitirá al usuario, controvertir y ejercer el derecho a la defensa en una eventual reclamación contra la facturación a causa de la clasificación, y al prestador tener la prueba de lo verificado en la visita.

En este sentido, de encontrarse inconforme un usuario y/o suscriptor con el cobro efectuado en la facturación en función de la clasificación, podrá en ejercicio del procedimiento consagrado en los artículos 152 y siguientes de la ley 142 de 1994, que consagra los mecanismos de defensa del usuario en sede del prestador, presentar la reclamación pertinente por temas de facturación, y posteriormente hacer uso de los recursos procedentes.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:

- En las normas legales, reglamentarias y regulatorias que gobiernan la prestación de los servicios públicos domiciliarios, no existe una definición de “obra inactiva”, o lo que debe entenderse por este concepto, motivo por el cual no le es dable a la Superservicios, emitir un pronunciamiento al respecto.

- Cuando se acredite que un inmueble está desocupado, la persona prestadora del servicio público de aseo aplicara de oficio o a solicitud de parte una tarifa final especial al suscriptor, en consideración a que la cantidad de toneladas presentadas para la recolección es cero.

- Ahora bien, conforme el artículo 5.3.2.3.7 de la Resolución Compilatoria CRA 943 de 2021, para ser objeto de la tarifa final especial será necesario que el suscriptor acredite ante el prestador que el inmueble se encuentra desocupado, presentando por lo menos uno de los documentos previstos en el parágrafo de la norma en comento. No obstante, el prestador de oficio podrá dar aplicación a la tarifa especial.

- Así las cosas, una vez el suscriptor acredite tal situación, el prestador debe tomar las medidas que sean necesarias para el suscriptor únicamente cancele el valor que corresponde a la tarifa del inmueble desocupado. Esta acreditación tendrá una vigencia de tres (3) meses, sin perjuicio de que se presente documentación para su renovación.

- Si bien la acreditación de la desocupación del inmueble tiene una vigencia de tres (3) meses, esta puede ser demostrada nuevamente al término de esta, si la situación de desocupación continúa. Esta tarifa especial, señalada expresamente por el regulador, se otorga porque el inmueble desocupado no genera residuos sólidos, sin embargo, el servicio de aseo se compone de otras actividades que el prestador continúa realizando, con independencia de la ocupación o no del inmueble, tales como el corte de césped, poda de árboles en las vías y áreas públicas, barrido y limpieza de vías y áreas públicas y el lavado de áreas públicas.

- Por su parte, de acuerdo con los numerales 49 y 50 del artículo 2.3.2.1.1 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 la clasificación unidades habitacionales y/o independientes (apartamento, casa de vivienda, local u oficina), tendrá lugar cuando siendo jurídicamente un solo predio, este se ha dividido materialmente en varias unidades independientes y/o habitacionales, es decir, en unidades que sean conexas, anexas o integradas a un inmueble y tengan acceso a la vía pública o a las zonas comunes de la unidad inmobiliaria.

- Conforme con las disposiciones mencionadas, para que un prestador puede facturar el servicio de aseo a las unidades independientes o habitacionales, estas deben cumplir con presupuestos reglamentarios, los cuales son (i) que se trate de apartamento, casa de vivienda, local u oficina; (ii) en el caso de un apartamento o casa de vivienda, la unidad debe contar con baño, cocina y alcoba y estos deben tener acceso a la vía pública o a las zonas comunes del conjunto multifamiliar separada de las otras viviendas, de tal forma que sus ocupantes puedan acceder sin pasar por las áreas privadas de otras viviendas; y (iii) en los demás casos, deben contar con acceso a la vía pública o zonas comunes, según el caso, de manera independiente.

- En ese orden de ideas, si conforme con la visita que realice el prestador se verifica que el inmueble no se encuentra dividido materialmente bajo las condiciones que imponen las figuras de “unidad habitacional y/o independiente”, será improcedente el cobro del servicio como si se tratara de unidades independientes y/o habitacionales, ya que la visita al inmueble tiene como propósito justamente, establecer su uso real.

- Ahora bien, en cuanto al derecho al debido proceso que deben garantizar los prestadores para adelantar dichas visitas, es importante advertir que la metodología para la clasificación de los inmuebles o para definir el tipo de usuario del servicio, a efectos de la facturación, no se encuentra reglamentada, es decir, no existe un procedimiento reglamentario o regulatorio que determine cómo deben adelantar las visitas los prestadores, así como tampoco, la periodicidad con que deben desarrollarse dichas visitas.

- En el evento en que suscriptor presente algún tipo de inconformidad con el valor facturado, podrá reclamarlo en los términos del artículo 152 de la Ley 142 de 1994, y contra dicha decisión, interponer los recursos de reposición y en subsidio apelación, conforme lo señala el artículo 154 de la misma norma, tiempo durante el cual no será exigible el pago reclamado, siempre que el mismo haya sido objeto del recurso.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad. Cordialmente

Cordialmente

MANUEL ALEJANDRO MOLINA RUGE

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. Radicado 20245294478362

TEMA: SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO DE ASEO

Subtemas: Cobro de tarifas en inmuebles desocupados – Unidad independiente

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”

6. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”

7. "Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos, de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones"