CONCEPTO 514 DE 2024

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Bogotá, D.C.,

Señor

XXXXXX

Ref. Solicitud de concepto^[1]

COMPETENCIA

De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020^[2], la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios.”

ALCANCE DEL CONCEPTO

Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011^[3], sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015^[4].

Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

CONSULTA

A continuación de transcribe la consulta

1.- Si un predio que se encuentra desocupado desde la pandemia y no consume ningún tipo de servicios públicos se le Debe cobrar aseo y contribución. (…) Lo pedido es, que si un inmueble que esté desocupado y no consume ningún tipo de servicio público esto incluye agua, alcantarillado, Energía y gas, debe el usuario pagar aseo, y contribución.

Al contestar indican normas sobre aseo y contribuciones y citan el artículo 89 del ESPD pero debe entenderse que aseo tiene normas en particular, pero las contribuciones no son iguales para agua, alcantarillado, energía y gas El artículo 89 habla sobre solidaridad y redistribución de ingresos, sin embargo las empresas de energía, acueducto, alcantarillado, aseo y gas cobran valores que denominan ” contribución” completamente diferentes y no dan una fórmula de su cobro ni de donde obtienen la fórmula. lo que preguntamos es si no hay consumo de ningún servicio y la fuente de la factura se obtiene por medición del consumo y al no haber consumo, es posible cobrar contribución?

El fondo preguntado es, que si no existe consumo como debe cobrarse la contribución y que norma existe como fórmula para ese cobro?

NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE

Constitución Política

Ley 142 de 1994^[5]

Resolución CRA 943 de 2021^[6]

Concepto Unificado SSPD-OJ- 2016-33

Concepto SSPD-OJ-2023-688  

CONSIDERACIONES

El entendimiento de esta Oficina Asesora frente a los problemas jurídicos planteados en la consulta, se centran en determinar, de una parte, si es procedente que los prestadores del servicio público de aseo realicen el cobro de este servicio a un inmueble que se encuentra desocupado. De otra, si es factible que los prestadores de los servicios públicos domiciliarios efectúen el cobro por concepto de contribución de solidaridad, pese a que no existan consumos registrados.

En este sentido, se procederá a realizar un pronunciamiento en términos generales con el fin de ilustrar la materia consultada, teniendo en cuenta que los hechos expuestos hacen referencia a los siguientes ejes temáticos: (i) Cobro del servicio público de aseo a inmuebles desocupados; (ii) Base gravable de la contribución de solidaridad.

(i) Cobro del Servicio Público de Aseo a Inmuebles Desocupados

Para iniciar, es esencial señalar que para los servicios de agua potable y saneamiento básico, incluyendo el servicio público domiciliario de aseo, existen dos metodologías tarifarias distintas: una aplicable para los prestadores que atienden municipios con hasta 5.000 suscriptores; y otra, para aquellos que atienden a más de 5.000 suscriptores, que se encuentra actualmente compilada en la Resolución CRA 943 de 2021 expedida por la Comisión de Agua Potable y Saneamiento Básico.

De esta forma, para abordar el tema de los inmuebles desocupados, es necesario determinar cuál de estas metodologías le es aplicable al prestador, pues podría variar según la reglamentación y clasificación establecida en esta normativa. Veamos:

- Prestadores que atienden más de 5.000 suscriptores:

En lo referente a inmuebles desocupados, los prestadores que atienden municipios con más de 5.000 suscriptores, deben aplicar lo estipulado en el artículo 5.3.2.3.7. de la Resolución CRA 943 de 2021, el cual establece lo siguiente:

“ARTÍCULO 5.3.2.3.7. INMUEBLES DESOCUPADOS. A los inmuebles que acrediten estar desocupados se les aplicará la tarifa final por suscriptor establecida en el artículo 5.3.2.3.1 de la presente resolución, considerando una cantidad correspondiente de toneladas presentadas para recolección igual a cero en las siguientes variables: ítrna_u2=q.trá=o. trra-q)

PARÁGRAFO. Para ser objeto de la aplicación de las disposiciones señaladas en el presente artículo, será necesario acreditar ante la persona prestadora del servicio la desocupación del inmueble, para lo cual el solicitante deberá presentar a la persona prestadora al menos uno (1) de los siguientes documentos:

i. Factura del último período del servicio público domiciliario de acueducto, en la que se pueda establecer que no se presentó consumo de agua potable.

ii. Factura del último período del servicio público domiciliario de energía, en la que conste un consumo inferior o igual a cincuenta (50) kilowatts/hora-mes.

iii. Acta de la inspección ocular al inmueble por parte de la persona prestadora del servicio público de aseo, en la que conste la desocupación del predio.

iv. Carta de aceptación de la persona prestadora del servicio público domiciliario de acueducto de la suspensión del servicio por mutuo acuerdo.

Una vez acreditada la desocupación del inmueble conforme a lo previsto anteriormente, la persona prestadora del servicio público de aseo deberá tomar todas las medidas necesarias para que el suscriptor cancele únicamente el valor correspondiente a la tarifa del inmueble desocupado, de conformidad con la fórmula de cálculo que se fija en el presente Título.

La acreditación de la desocupación del inmueble tendrá una vigencia de tres (3) meses, al cabo de los cuales deberá presentarse nuevamente la documentación respectiva ante la persona prestadora del servicio público de aseo.

La persona prestadora del servicio público de aseo podrá dar aplicación, de oficio, a la tarifa definida en el presente artículo.” (Subraya fuera de texto)

- Prestadores que atienden hasta 5.000 suscriptores:

Por su parte, para los prestadores que atienden municipios con hasta 5.000 suscriptores, estos deben cumplir con lo dispuesto en el artículo 5.3.5.9.5. de la Resolución CRA 943 de 2021, en donde se establece lo siguiente:

“ARTÍCULO 5.3.5.9.5. INMUEBLES DESOCUPADOS. A los inmuebles que acrediten estar desocupados se les aplicará la tarifa final por suscriptor, considerando una cantidad correspondiente de toneladas presentadas para recolección igual a cero en las siguientes variables:

a. Toneladas de Residuos sólidos no Aprovechables por suscriptor (TRN) = 0

b. Toneladas de Residuos efectivamente aprovechables por suscriptor (TRA)= 0

PARÁGRAFO. Para ser objeto de la aplicación de las disposiciones señaladas en el presente artículo, será necesario acreditar ante la persona prestadora del servicio la desocupación del inmueble, para lo cual el solicitante deberá presentar a la persona prestadora al menos uno (1) de los siguientes documentos:

I. Factura del último período del servicio público domiciliario de acueducto, en la que se pueda establecer que no se presentó consumo de agua potable.

II. Factura del último período del servicio público domiciliario de energía, en la que conste un consumo inferior o igual a cincuenta (50) kilowatts/hora-mes.

III. Acta de la inspección ocular al inmueble por parte de la persona prestadora del servicio público de aseo, en la que conste la desocupación del predio.

IV. Carta de aceptación de la persona prestadora del servicio público domiciliario de acueducto de la suspensión del servicio por mutuo acuerdo.

Una vez acreditada la desocupación del inmueble conforme a lo previsto anteriormente, la persona prestadora del servicio público de aseo deberá tomar todas las medidas necesarias para que el suscriptor cancele únicamente el valor correspondiente a la tarifa del inmueble desocupado, de conformidad con la fórmula de cálculo que se fija en el presente Título.

La acreditación de la desocupación del inmueble tendrá una vigencia de tres (3) meses, al cabo de los cuales deberá presentarse nuevamente la documentación respectiva ante la persona prestadora del servicio público de aseo.” (Subraya fuera de texto)

Así las cosas, de la normatividad citada puede indicarse que, en ambos casos, cuando el suscriptor o usuario demuestre que un inmueble está desocupado, al aplicar la tarifa final, se debe considerar que las toneladas presentadas para recolección son igual a cero en las variables que indican las normas previamente mencionadas.

Asimismo, en ambos casos, para demostrar que el inmueble está desocupado, el suscriptor o usuario debe presentar al prestador al menos uno de los siguientes documentos:

- Factura del último periodo del servicio de agua potable donde se establezca que no hubo consumo.

- Factura del último período del servicio de energía, en la que conste un consumo inferior o igual a cincuenta (50) kilowatts/hora-mes.

- Acta de inspección ocular al inmueble realizada por el prestador del servicio público de aseo, en la que se certifique la desocupación del predio.

- Carta de aceptación de la persona prestadora del servicio público domiciliario de acueducto que confirme la suspensión del servicio por mutuo acuerdo.

Además de esto, se tener en cuenta que, la acreditación de desocupación del inmueble tiene una vigencia de tres (3) meses por lo que, una vez transcurrido este período, si la desocupación persiste, se deberá presentar nuevamente la documentación respectiva ante el prestador del servicio público de aseo, para que se aplique nuevamente la tarifa correspondiente a un inmueble desocupado.

Ahora bien, como puede observarse la normatividad contiene reglas aplicables para los inmuebles desocupados, sin embargo, la condición de encontrarse desocupado no implica la exoneración total del pago del servicio pues se debe tener en cuenta que el servicio de aseo contiene una serie de actividades adicionales como lo es el barrido, corte de césped, poda de árboles en vías y áreas publicas y lavado estas áreas, entre otras. Estas actividades no pueden ser suspendidas bajo el sustento de la desocupación de un inmueble, pues se trata de actividades que benefician a la comunidad en general y deben ser remuneradas al prestador, independientemente de si el inmueble esta desocupado o no.

Sobre el particular, esta Oficina en el Concepto SSPD-OJ-2023-688 manifestó lo siguiente:

“(…) Ahora bien, esta tarifa especial establecida expresamente por el regulador, se otorga porque el inmueble desocupado no genera residuos sólidos; sin embargo, el servicio de aseo se compone de otras actividades que el prestador continúa realizando, con independencia de la ocupación o no del inmueble, tales como el corte de césped y poda de árboles en las vías y áreas públicas y el barrido y limpieza de vías y áreas públicas.

En efecto, el artículo 2.3.2.2.2.1.13 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 señala las actividades propias del servicio público domiciliario de aseo, de la siguiente forma:

“Artículo 2.3.2.2.2.1.13 Actividades del servicio público de aseo. Para efectos de este capítulo se consideran como actividades del servicio público de aseo, las siguientes:

1. Recolección.

2. Transporte.

3. Barrido, limpieza de vías y áreas públicas.

4. Corte de césped, poda de árboles en las vías y áreas públicas. 5

. Transferencia.

6. Tratamiento.

7. Aprovechamiento.

8. Disposición final.

9. Lavado de áreas públicas.”

Así las cosas, pese a que un inmueble se encuentre deshabitado y en consecuencia no genere residuos sólidos, el prestador deberá seguir cobrando una tarifa por el desarrollo de las demás actividades que conforman la cadena de valor del servicio de aseo, la cual se realizará bajo la tarifa especial de inmueble desocupado. En todo caso, se reitera que el suscriptor y/o usuario podrá solicitar la aplicación de dicha tarifa.” (Subraya fuera del texto)

Así las cosas, pese a que un inmueble se encuentre desocupado y, en consecuencia, no genere residuos sólidos, el prestador deberá seguir cobrando una tarifa por el desarrollo de las demás actividades que conforman la cadena de valor del servicio de aseo, que se realizará bajo la tarifa especial de inmueble desocupado a la cual pueden acceder los usuarios o suscriptores, dando cumplimiento a los requisitos señalados en la Resolución CRA 943 de 2021.

(ii) Base Gravable de la Contribución de Solidaridad

En relación con el régimen legal aplicable a los subsidios y contribuciones, este encuentra su sustento en la aplicación de los principios constitucionales de solidaridad y redistribución de ingresos, los cuales, fueron desarrollados y aplicados al régimen de los servicios públicos domiciliarios a través de la Ley 142 de 1994, con el objetivo de cumplir la finalidad de subsidiar a las personas de menores ingresos para pagar los valores correspondientes al i) consumo básico o consumo de subsistencia, ii) el cargo fijo y iii) los costos de la conexión domiciliaria, es decir, la acometida y el medidor, según se requiera.

Ahora bien, respecto de la contribución de solidaridad, esta Oficina a través del Concepto Unificado 25 de 2013, actualizado el 19 de enero de 2021, señalo lo siguiente:

“La contribución de solidaridad ha sido denominada en la Ley 142 de 1994 como “factor”, en la Ley 143 de 1994^[13] se le nombró “contribución”, la Ley 223 de 1995^[14] la llamó “sobretasa o contribución especial” y los Decretos 1077 y 1073 de 2015 la contemplan como “aportes solidarios” y “contribución de solidaridad”, respectivamente.

En todo caso, teniendo en cuenta que esta contribución se fundamenta en el principio constitucional de solidaridad y que su naturaleza jurídica es la de tributo, la denominación más concordante en materia de servicios públicos domiciliarios, es la de “contribución de solidaridad”.

La contribución de solidaridad ha sido entendida por la Corte Constitucional, a través de la sentencia C-086 de 1998, como un tributo con destinación específica, que se cobra a un grupo poblacional que tiene condiciones socioeconómicas semejantes, a través de un recargo o sobrecosto en la factura de servicios públicos domiciliarios.

Los sujetos pasivos de esta contribución son los usuarios de los servicios públicos domiciliarios, que se encuentran ubicados en los estratos 5 y 6, y los que estén clasificados como pertenecientes a los sectores comercial e industrial, mientras que la base gravable de este tributo, es el consumo que el usuario haga del respectivo servicio.”

En este sentido, de este extracto del concepto se puede resaltar que la contribución de solidaridad es un tributo con destinación especifica que se cobra a un grupo poblacional que comparte condiciones socioeconómicas semejantes, a través de un recargo o sobrecosto en la factura de servicios públicos domiciliarios.

Los sujetos pasivos de esta contribución son los usuarios de los servicios públicos que se encuentren clasificados en los estratos 5, 6 y los pertenecientes a los sectores industrial y comercial, es decir esta contribución de solidaridad solo le es aplicable a estos estratos y sectores que son quienes tendrían más capacidad económica para poder aportar y lograr subsidiar a los estratos que son sujetos de subsidios, en aras de cumplir la finalidad del régimen tarifario de los servicios públicos domiciliarios, al tener en cuenta los criterios de costos, el de solidaridad y redistribución de ingresos. Este último, busca redistribuir el ingreso con base en criterios de equidad, de manera que el Estado y las personas más favorecidas aporten a favor de aquellas personas de menos recursos, garantizando su acceso a servicios esenciales y por definición universales.

Ahora bien, esta Oficina Asesora a través del Concepto Unificado SSPD-OJ- 2016-33, analizó aspectos principales de este tributo, tales como: los elementos del gravamen, las exenciones, la solicitud de exención, devoluciones, actos de facturación y extinción de la obligación, veamos lo relacionado con los elementos del gravamen:

“3. Elementos del Gravamen.

En el ordenamiento jurídico colombiano, el legislador debe señalar cuáles son los elementos del tributo a imponer, de no hacerlo se vulnerarían los principios tributarios, lo cual da lugar a que el supuesto gravamen tienda a desaparecer.

En la precitada sentencia la Corte Constitucional, al hacer el estudio sobre la naturaleza jurídica de la contribución de solidaridad, explicó que en la Ley 142 de 1994, el legislador estableció los elementos tributarios de este impuesto, precisó:

“Los elementos de este gravamen, se pueden identificar así:

- Los usuarios de los sectores industriales y comerciales, y los de los estratos 5 y 6, se constituyen en los sujetos pasivos.

- Las empresas que prestan el servicio público son los agentes recaudadores.

- El hecho gravable lo determina el ser usuario de los servicios públicos que prestan las empresas correspondientes.

- La base gravable la constituye el valor del consumo que está obligado a sufragar el usuario.

- El monto del impuesto, si bien no está determinado directamente por la ley, si es determinable…”

En ese sentido, de acuerdo con lo señalado por la Corte Constitucional, en la Sentencia C-086 de 1998, los elementos de la contribución de solidaridad son los siguientes:

SUJETO PASIVO: los sujetos pasivos de este tributo son los usuarios de los sectores industriales y comerciales, y los de los estratos 5 y 6.

AGENTE RECAUDADOR: los agentes recaudadores son las empresas que prestan el servicio público respectivo.

EL HECHO GRAVABLE: la calidad de usuario de los servicios públicos domiciliarios configura el hecho gravable.

LA BASE GRAVABLE: El valor del consumo que está obligado a sufragar el usuario constituye la base gravable.

El MONTO DEL IMPUESTO: Es determinable de acuerdo con lo dispuesto en la normatividad aplicable para cada servicio.

En este sentido, como puede observarse la base gravable de este tributo denominado contribución de solidaridad es el consumo que efectivamente se le cobra al usuario. En este sentido, si un inmueble se encuentra desocupado y, por ende, no registra consumos, no es posible que se efectúe el cobro del tributo incluyendo como base gravable otros componentes de la tarifa, pues el consumo constituye la base gravable, con la que se vendría a determinar el monto a pagar.

CONCLUSIONES

De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:

• El propietario, suscriptor o usuario de un inmueble desocupado puede solicitar al prestador la aplicación de la tarifa especial prevista en el artículo 5.3.2.3.7. de la Resolución CRA 943 de 2021, aplicable a prestadores que atienden más de 5.000 suscriptores; o en el artículo 5.3.5.9.5. ibídem para prestadores que atienden hasta 5.000 suscriptores, según el caso.
• Para la aplicación de esta tarifa se debe: i) realizar la solicitud al prestador; y, ii) acreditar la desocupación del inmueble con al menos uno de los documentos señalados en las normas en mención, expuestas en la parte considerativa, a saber.

- Factura del último periodo del servicio de agua potable donde se establezca que no hubo consumo.

- Factura del último período del servicio de energía, en la que conste un consumo inferior o igual a cincuenta (50) kilowatts/hora-mes.

- Acta de inspección ocular al inmueble realizada por el prestador del servicio público de aseo, en la que se certifique la desocupación del predio.

- Carta de aceptación de la persona prestadora del servicio público domiciliario de acueducto que confirme la suspensión del servicio por mutuo acuerdo.

• La acreditación de la desocupación del inmueble tiene una vigencia de tres (3) meses, al cabo de los cuales, de continuar la situación de desocupación, deberá presentarse nuevamente la documentación requerida con el lleno de los requisitos mencionados y de manera sucesiva hasta que sea necesario.

- La aplicación de la tarifa especial del servicio público domiciliario de aseo a inmuebles desocupados no implica la exoneración en el pago del servicio, toda vez que el servicio de aseo contiene una serie de actividades complementarias (barrido, corte de césped, poda de árboles en vías y áreas públicas y lavado estas áreas, entre otras.) que se siguen prestando, con independencia de la ocupación o no del inmueble, y que deben ser remuneradas al prestador.

- En cuanto a la procedencia del cobro de contribución de solidaridad, la base gravable de este tributo es el consumo que efectivamente se le cobra al usuario. De manera que, si un inmueble se encuentra desocupado y no registra consumos, no es posible que se efectué el cobro del tributo incluyendo como base gravable otros componentes de la tarifa, pues el consumo constituye la base gravable, con la que se vendría a determinar el monto a pagar.

Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.

Cordialmente,

MANUEL ALEJANDRO MOLINA RUGE

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Radicado 20245294313482

TEMA: COBRO DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO Y CONTRIBUCIÓN DE SOLIDARIDAD A INMUEBLES DESOCUPADOS

Subtema: Régimen Aplicable.

2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.

3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”

5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”

6. “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones.”