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CONCEPTO 542 DE 2024
(diciembre 18)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.,
Señora
XXXXXX
Ref. Solicitud de concepto(1)
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020(2), la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011(3), sustituido por el artículo 1o de la Ley 1755 de 2015(4).
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
La consulta contiene una serie de interrogantes relacionados con la clasificación de usuarios del servicio público de aseo y la estratificación socioeconómica de inmuebles, los cuales serán transcritos y resueltos en el acápite de conclusiones.
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015(7)
Concepto Unificado SSPDOJU-2009-10
Concepto SSPD- OJ-2023-141
CONSIDERACIONES
Con el fin de emitir un concepto de carácter general, es necesario aclarar que en sede de consulta no se emiten pronunciamientos y/o deciden situaciones de carácter particular y concreto, teniendo en cuenta que los conceptos constituyen orientaciones que no comprometen la responsabilidad de la Superintendencia y no tienen carácter obligatorio o vinculante, ya que se emiten conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011 introducido por sustitución de la Ley 1755 del 30 de junio de 2015.
En claro lo anterior, se procederá a dar respuesta general a los interrogantes planteados a partir del estudio de los siguientes ejes temáticos: (i) clasificación de inmuebles para la prestación del servicio de aseo; y (ii) estratificación de inmuebles.
(i) Clasificación de inmuebles para la prestación del servicio de aseo
De manera inicial, es preciso indicar que la clasificación de los inmuebles para efectos tarifarios en materia de servicios públicos domiciliarios, debe atender el uso dado a estos y a los criterios reglamentarios y regulatorios existentes.
Valga indicar que esta clasificación es de exclusiva competencia de las personas - naturales o jurídicas - que prestan los servicios públicos domiciliarios, quienes deben realizar visitas técnicas a los inmuebles en los que prestan dichos servicios, a fin de verificar el uso real que los propietarios o poseedores dan a los mismos. Por lo anterior, la clasificación de los inmuebles depende únicamente de los resultados que arroje la visita técnica realizada por el prestador y de la aplicación de los lineamientos señalados por las comisiones de regulación.
Para el servicio público de aseo, el artículo 2.3.2.2.4.2.106 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 señala que los inmuebles deben clasificarse tanto en función de su uso, como en función del volumen de residuos que produzcan. Veamos:
“Artículo 2.3.2.2.4.2.106. Clasificación de los suscriptores y/o usuarios del servicio de aseo. Los usuarios del servicio público de aseo se clasificarán en residenciales y no residenciales, y estos últimos en pequeños y grandes generadores de acuerdo con su producción”.
Lo anterior, se debe leerse en concordancia con las siguientes definiciones, contenidas en el mismo decreto en el artículo 2.3.2.1.1:
“21. Grandes generadores o productores. Son los suscriptores y/o usuarios no residenciales que generan y presentan para la recolección residuos sólidos en volumen igual o superior a un metro cúbico mensual.
(…)
30. Pequeños generadores o productores: Son los suscriptores y/o usuarios no residenciales que generan y presentan para la recolección residuos sólidos en volumen menor a un (1) metro cúbico mensual.
(…)
51. Usuario no residencial. Es la persona natural o jurídica que produce residuos sólidos derivados de la actividad comercial, industrial y los oficiales que se benefician con la prestación del servicio público de aseo.
52. Usuario residencial. Es la persona que produce residuos sólidos derivados de la actividad residencial y se beneficia con la prestación del servicio público de aseo. Se considera usuario residencial del servicio público de aseo a los ubicados en locales que ocupen menos de veinte (20) metros cuadrados de área, exceptuando los que produzcan más de un (1) metro cúbico mensual”.
De las normas trascritas se tiene que, de acuerdo a la producción de residuos sólidos, los usuarios del servicio de aseo se pueden clasificar en: (i) no residenciales, siendo aquellos que generan y presentan la recolección de residuos en volumen igual o superior a un metro cúbico mensual, y (ii) residenciales, aquellos que generen o presenten menos de un metro cúbico mensual.
En concordancia con lo anterior, conviene traer a colación lo manifestado por esta Oficina Asesora Jurídica respecto del procedimiento para la clasificación de usuarios, en el Concepto SSPD- OJ-2023-141, en el cual se indicó:
“(…) es preciso indicar que ni la ley ni la regulación establecieron un procedimiento determinado que indique la forma en que deben clasificarse los inmuebles según su uso. Así las cosas, los prestadores de los servicios públicos domiciliarios, en este caso, de acueducto, alcantarillado y aseo, para efecto del cobro de las tarifas de los servicios deben clasificar los inmuebles en los cuales prestan los mismos realizando visitas técnicas en las que verifiquen el uso real dado a los predios, de acuerdo a las definiciones contenidas en el Decreto Único reglamentario 1077 de 2015, en los artículos antes citados”. (Subraya fuera del texto)
Conforme lo anterior, es dable concluir que, para que un usuario sea clasificado por el uso del inmueble como residencial, o ya estando clasificado, se realice el cambio de uso del inmueble por cumplir con los requisitos señalados en la definición de uso residencial del 2.3.2.1.1 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, debe solicitar a la empresa de servicio público de aseo la realización de una visita técnica, en la que se corrobore el efectivo uso del inmueble, o el cumplimiento de las características descritas, esto es, tener un local que ocupe menos de veinte (20) metros cuadrados de área, y que produzca menos de un (1) metro cubico mensual.
(ii) Estratificación de inmuebles
Ahora bien, la estratificación socioeconómica de los inmuebles es un procedimiento en el que los inmuebles residenciales se clasifican en estratos, con el propósito, entre otros aspectos, de realizar el cobro de los servicios públicos de forma diferencial.
Al respecto, el numeral 4 del artículo 5o de la Ley 142 de 1994, establece que la competencia de la estratificación socioeconómica de los inmuebles residenciales está en cabeza de los municipios. Veamos:
“Artículo 5o. Competencia de los municipios en cuanto a la prestación de los servicios públicos. Es competencia de los municipios en relación con los servicios públicos, que ejercerán en los términos de la ley, y de los reglamentos que con sujeción a ella expidan los concejos:
(…)
5.4. Estratificar los inmuebles residenciales de acuerdo con las metodologías trazadas por el Gobierno Nacional (…)”
De la disposición normativa en cita se puede afirmar, que esta función se encuentra a cargo de manera indelegable en los municipios y distritos, quienes deben realizar la estratificación de conformidad con las metodologías establecidas por el Gobierno Nacional.
Sobre el particular, esta Oficina Asesora Jurídica a través del Concepto Unificado SSPDOJU-2009-10, actualizado el 7 de octubre de 2020, manifestó lo siguiente:
“2. ESTRATIFICACIÓN SOCIOECONÓMICA DE INMUEBLES RESIDENCIALES.
2.1. Definición conceptual y utilidad del concepto de estratificación socioeconómica.
La estratificación socioeconómica es el instrumento técnico que permite clasificar la población de los municipios y distritos del país, a través de la caracterización física de las viviendas y su entorno, en estratos o grupos socioeconómicos diferentes. Al respecto, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, define la estratificación socioeconómica como “(…) una clasificación en estratos de los inmuebles residenciales que deben recibir servicios públicos, para el cobro diferencial, es decir, para asignar subsidios y cobrar sobrecostos o contribuciones” [6], de suerte que quienes tienen más capacidad económica paguen más por los servicios públicos domiciliarios, contribuyendo de esa forma a que los usuarios de estratos bajos puedan pagar sus facturas y acceder por esa vía a dichos servicios.
(…)
2.3. Competencia para estratificar y adoptar la estratificación socioeconómica.
De conformidad con lo establecido en los numerales 1 y 3 del artículo 101 de la Ley 142 de 1994, es deber de cada municipio y/o distrito clasificar en estratos los inmuebles residenciales que deben recibir servicios públicos domiciliarios, siendo obligación indelegable del alcalde la de realizar la estratificación respectiva, a través de decreto que se deberá difundir en forma amplia y deberá ser informado a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para el ejercicio de sus funciones.
(…)
2.5. Función de los prestadores de servicios públicos domiciliarios en materia de estratificación socioeconómica.
2.5.1. Deber de dar aplicación a los decretos de adopción y actualización de la estratificación y de prestar su concurso económico para que las estratificaciones se adopten y actualicen en forma permanente.
Si bien a los prestadores de servicios públicos domiciliarios no les corresponde realizar la estratificación socioeconómica, estos sí deberán (i) aplicar la estratificación adoptada por el municipio o distrito respectivo y cobrar las tarifas que correspondan, de acuerdo con los resultados que el ejercicio de estratificación arroje y (ii) prestar su concurso económico para garantizar la existencia de recursos para adoptar y actualizar la estratificación en forma permanente.
Al respecto, el artículo 11 de la Ley 505 de 1999 señala lo siguiente: “Los alcaldes deberán garantizar que las estratificaciones se realicen, se adopten, se apliquen y permanezcan actualizadas a través del Comité Permanente de Estratificación Municipal o Distrital. Para esto contarán con el concurso económico de las empresas de servicios públicos domiciliarios en su localidad, quienes aportaran en partes iguales a cada servicio que se preste, descontando una parte correspondiente a la localidad; tratándose de varias empresas prestadoras de un mismo servicio, el monto correspondiente al servicio se repartirá proporcionalmente entre el número de empresas que lo presten”
(…)
2.5.2. Ausencia de Estratificación Socioeconómica respecto de determinados predios – Deber de adoptar estratificaciones provisionales por parte de los prestadores de servicios públicos domiciliarios.
Como se ha dicho, por regla general los prestadores deben aplicar de forma directa la estratificación oficial elaborada por las respectivas entidades territoriales, de forma tal que su facturación sea un reflejo de esta y que la asignación de subsidios, o el cobro de contribuciones, responda a la voluntad del ente territorial de estratificar una serie de inmuebles de una forma u otra.
No obstante, teniendo en cuenta que pueden existir zonas del territorio nacional donde no se ha realizado la estratificación o zonas en los municipios o distritos que no estén contempladas en los decretos vigentes de estratificación, es posible que los prestadores implementen un mecanismo provisional que les permita facturar adecuadamente el servicio, en consideración a que a los usuarios de servicios públicos les asiste el derecho a que el costo del servicio se determine de acuerdo al consumo y al estrato socioeconómico del inmueble en que se reciben.
(…)
2.8. Estratos y metodologías de Estratificación Socioeconómica
2.8.1. Clasificación de los inmuebles residenciales
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 101 a 104 de la Ley 142 de 1994, los inmuebles residenciales se clasificarán máximo en seis (6) estratos socioeconómicos así: (i) bajo-bajo, (ii) bajo, (iii) medio-bajo, (iv) medio, (v) medio-alto y (vi) alto.
La clasificación de la estratificación depende de las características particulares de los municipios y distritos y en atención, exclusivamente, a la puesta en práctica de las metodologías de estratificación de que trata la Ley 142 de 1994 elaboradas por el Departamento Nacional de Planeación. El literal g artículo 2o del Decreto 262 de 2004, le asignó al DANE la función de “diseñar las metodologías de estratificación y los sistemas de seguimiento y evaluación de dichas metodologías, para ser utilizados por las entidades nacionales y territoriales.” (…)” (subraya fuera del texto).
Finalmente es de señalar, que el artículo 101 de la Ley 142 de 1994 el cual consagra el régimen de estratificación de los inmuebles, señala:
“Artículo 101. Régimen de estratificación. La estratificación se someterá a las siguientes reglas. (…)
101.4. En cada municipio existirá una sola estratificación de inmuebles residenciales, aplicable a cada uno de los servicios públicos (…)” (Subraya fuera del texto)
Bajo el anterior contexto normativo, se tiene que, la estratificación socioeconómica de los inmuebles es un procedimiento a cargo de los entes territoriales, a través del cual, los inmuebles residenciales se clasifican en estratos, con el propósito, entre otros, de realizar el cobro de los servicios públicos domiciliarios de forma diferencial.
Así, el numeral 4 del artículo 101 de la Ley 142 de 1994, señala que en cada municipio y/o distrito existirá una sola estratificación de inmuebles residenciales aplicable a cada uno de los servicios públicos domiciliarios, es decir, que no puede existir una doble estratificación en un mismo municipio o distrito.
Por lo tanto, es obligación de los prestadores de servicios públicos domiciliarios aplicar la estratificación adoptada por el municipio o distrito respectivo y cobrar las tarifas que correspondan, de acuerdo con los resultados que el ejercicio de estratificación arroje.
Finalmente, es de resaltar que el Decreto a través del cual se adopte o actualice la estratificación en un territorio se presumirá legal y será obligatorio hasta tanto el mismo no haya sido revocado por la misma autoridad que lo expidió, o se haya ordenado su suspensión o anulación por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, a procederá a resolver los interrogantes formulados en la consulta, así:
“1. ¿Cuál es el procedimiento correcto para asignar un estrato a un local comercial que, según el Decreto 1077 de 2015, debe ser facturado como usuario residencial por ocupar menos de 20 metros cuadrados y generar menos de 1 metro cúbico de residuos mensuales? Según la Oficina Asesora de Planeación Municipal, esta entidad no asignará un estrato a un predio con uso distinto al residencial”.
En primer lugar, es preciso señalar que ni la ley ni la regulación establecieron un procedimiento determinado que indique la forma en que deben clasificarse los inmuebles según su uso. Por tal razón, como se indicó en las consideraciones del presente concepto, los prestadores del servicio público de aseo deben verificar los requisitos señalados en el Decreto 1077 de 2015, para que un inmueble pueda ser clasificado como residencial, los cuales son: (i) que ocupe menos de veinte metros cuadrados (20 m²) y no producir más de un metro cúbico (1 m³) de residuos sólidos al mes.
Para tal fin, los prestadores deben realizar visitas técnicas a los inmuebles, con el fin de verificar el cumplimiento de los presupuestos mencionados y así determinar si es procedente clasificar un inmueble como residencial o realizar el cambio de la clasificación.
En segundo lugar, es importante tener en cuenta que la estratificación socioeconómica de los inmuebles es un procedimiento a cargo de los entes territoriales, a través del cual, los inmuebles residenciales se clasifican en estratos, con el propósito, entre otros, de realizar el cobro de los servicios públicos domiciliarios de forma diferencial.
Vale advertir que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 101 a 104 de la Ley 142 de 1994, los inmuebles residenciales se clasificarán máximo en seis (6) estratos socioeconómicos así: (i) bajo-bajo, (ii) bajo, (iii) medio-bajo, (iv) medio, (v) medio-alto y (vi) alto.
La clasificación de la estratificación depende de las características particulares de los municipios y distritos y en atención, exclusivamente, a la puesta en práctica de las metodologías de estratificación de que trata la Ley 142 de 1994 elaboradas por el Departamento Nacional de Planeación. Particularmente, el literal g artículo 2o del Decreto 262 de 2004, le asignó al DANE la función de “diseñar las metodologías de estratificación y los sistemas de seguimiento y evaluación de dichas metodologías, para ser utilizados por las entidades nacionales y territoriales.”, razón por la cual, dichas metodologías deben ser atendida por los entes territoriales.
En todo caso, el diseño y aplicación de la metodología para realizar la estratificación es un asunto que se escapa de la órbita de competencia del régimen de los servicios públicos domiciliarios, y por ende, de esta Superintendencia.
“2. ¿Existen limitaciones o restricciones para la aplicación de esta clasificación en casos específicos, como locales ubicados en centros comerciales u otros establecimientos claramente comerciales pero que ocupan menos de 20 metros cuadrados y generan menos de 1 metro cúbico de residuos mensuales?”
El numeral 52, artículo 2.3.2.1.1 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2014 establece la posibilidad de dar tratamiento de uso residencial, a aquellos bienes inmuebles que, a pesar de ser comerciales, tienen menos de veinte (20) metros cuadrados y generan menos de un (1) metro cúbico de residuos, sin que dicha norma establezca alguna condición y/o excepción en virtud de la ubicación del local. Por ende, no existe limitación para dar tratamiento de residencial a los establecimientos comerciales que se encuentren en centros comerciales, siempre y cuando cumplan con las características descritas.
“3. ¿Estos locales comerciales, al ser clasificados como usuarios residenciales, son beneficiarios de los subsidios estatales destinados a los estratos 1, 2 y 3?”
Para resolver este interrogante traemos a colación lo señalado por la Oficina Asesora Jurídica mediante Concepto SSPD- OJ-2023-141, en el cual se resaltó lo siguiente:
“La estratificación socioeconómica de los inmuebles es un procedimiento en el que los inmuebles residenciales se clasifican en estratos con el propósito, entre otros aspectos, de realizar el cobro de los servicios públicos de forma diferencial. Bajo este entendido, es dable señalar que solo los inmuebles cuya destinación sea residencial serán objeto de estratificación por parte de los entes territoriales.
Ahora, es de señalar que es obligación de los prestadores de servicios públicos domiciliarios aplicar la estratificación adoptada por el municipio o distrito respectivo, y cobrar las tarifas que correspondan, de acuerdo con los resultados que el ejercicio de estratificación arroje. Valga indicar que para los inmuebles clasificados como comerciales, industriales, oficiales u otros distintos a los residenciales, el cobro de la tarifa atenderá el uso dado al mismo, mas no, el estrato” (Énfasis agregado).
Conforme lo anterior, se tiene que los bienes inmuebles debidamente clasificados como residenciales, son susceptibles de estratificación por parte de los entes territoriales, pero ello no implica que el usuario deba clasificarse en estrato 1, 2 o 3 y por ende hacerse acreedor de subsidios. Debe recordarse que la estratificación es competencia del municipio y obedece a la aplicación de las metodologías de estratificación establecidas por el DANE.
De igual manera, es de aclarar que las competencias de la Superintendencia de Servicios Públicos de circunscriben a la inspección, vigilancia y control de los servicios públicos domiciliarios, y los trámites y decisiones relacionados con la estratificación son de competencia exclusiva de la Alcaldía, o del ente territorial que corresponda.
“4. Como municipio, teniendo en cuenta que de manera mensual se recibe el reporte de usuarios en la Alcaldía para el pago de subsidios otorgados por concepto del servicio público de aseo, ¿qué consideraciones especiales deben tenerse en cuenta al recibir este catastro de usuarios residenciales ante la secretaría de hacienda municipal para el cruce del dinero recaudado por aportes vs el dinero adeudado por subsidios?”
Frente este punto, se reitera que, al ser un tema de competencia del municipio, se escapa del ámbito de competencia de la Superintendencia de Servicios Públicos de conformidad con lo dispuesto en los artículos 79 de la Ley 142 de 1994 y 6o del Decreto 1369 de 2020.
Sin perjuicio de lo anterior, en términos generales, el numeral 99.8 del artículo 99 de la Ley 142 de 1994 establece que, para asegurar la transferencia de los recursos destinados a subsidios, los prestadores y los municipios deben suscribir contratos con tal propósito; sin embargo, corresponde al ente territorial entregar los recursos presupuestales pertinentes, a pesar de que no se hubiere suscrito el contrato o convenio referido, pues se trata de recursos con destinación específica que deben cumplir la finalidad dispuesta por el legislador, motivo por el cual, la factura o cuenta de cobro presentada por el prestador, será suficiente para que se realice dicho giro.
El contrato para la trasferencia de subsidios es especial no tipificado, por lo que su operatividad corresponde a la entera autonomía de las partes. Esto permite establecer que es el ente territorial y el prestador del servicio quienes deben establecer en el respectivo contrato, las condiciones y parámetros bajo los cuales el prestador presentará la cuenta de cobro y el prestador realizará el giro de los subsidios, entendiendo en todo caso, que se tendrán que atender aspectos tales como: i) que el área de prestación de servicio (APS) del prestador que presenta la cuenta de cobro se encuentre dentro del territorio del municipio, ii) que los usuarios relacionados en la cuenta de cobro y a quienes se les pretende asignar subsidios estén vinculados con el prestador, se encuentren ubicados dentro de su APS y sean destinatarios de subsidios; (iii) cual es el servicio público prestado y respecto del cual se hace la asignación de subsidios, (iv) la prestación efectiva del servicio y la aplicación de los subsidios; y (v) todos los demás que las partes encuentren necesarios para la efectiva trasferencia de los recursos.
Finalmente, le informamos que esta Superintendencia ha puesto a disposición de la ciudadanía un sitio de consulta al que usted puede acceder en la dirección electrónica https://www.superservicios.gov.co/Normativa/Compilacion-juridica-del-sector, donde encontrará la normativa, jurisprudencia y doctrina sobre los servicios públicos domiciliarios, así como los conceptos emitidos por esta entidad.
Cordialmente,
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20245294681002
TEMA: CLASIFICACIÓN DE USUARIOS DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO.
Subtemas: Estratificación socioeconómica.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.
6. “Por la cual se establecen nuevos plazos para realizar, adoptar y aplicar las estratificaciones socioeconómicas urbanas y rurales en el territorio nacional y se precisan los mecanismos de ejecución, control y atención de reclamos por el estrato asignado”.
7. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”.
