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CONCEPTO 551 DE 2024
(diciemre 23)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
Bogotá, D.C.,
Señora
XXXXXX
Ref. Solicitud de concepto(1)
COMPETENCIA
De conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 11 del Decreto 1369 de 2020(2), la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - Superservicios es competente para “…absolver las consultas jurídicas externas relativas al régimen de los servicios públicos domiciliarios”.
ALCANCE DEL CONCEPTO
Se precisa que la respuesta contenida en este documento corresponde a una interpretación jurídica general de la normativa que conforma el régimen de los servicios públicos domiciliarios, razón por la cual los criterios aquí expuestos no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, tal como lo dispone el artículo 28 de la Ley 1437 de 2011(3), sustituido por el artículo 1o de la Ley 1755 de 2015(4).
Por otra parte, la Superservicios no puede exigir que los actos o contratos de un prestador de servicios públicos domiciliarios se sometan a su aprobación previa, ya que de hacerlo incurriría en una extralimitación de funciones, así lo establece el parágrafo 1 del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.
CONSULTA
A continuación, se transcribe la consulta elevada, relacionada con la viabilidad y el marco jurídico aplicable para la contratación directa de una empresa de servicios públicos municipales por parte de una Alcaldía para el desarrollo de ciertas actividades que no forman parte de los servicios públicos domiciliarios tradicionales.
“1. Contratación para el mantenimiento de escenarios deportivos y otros sitios que no son espacios públicos ni vías:
- ¿Es viable que una Alcaldía contrate directamente a una empresa de servicios públicos municipales para realizar el mantenimiento de escenarios deportivos, teniendo en cuenta que estas actividades no están relacionadas con los servicios públicos domiciliarios definidos en la Ley 142 de 1994?
- En caso afirmativo, ¿qué consideraciones normativas o contractuales deben cumplirse para garantizar la legalidad de este tipo de contrato?
2. Viabilidad de contratación para la recolección de inservibles:
- ¿Es procedente que una Alcaldía celebre un contrato con una empresa de servicios públicos municipales para la recolección de residuos inservibles, como muebles, colchones u otros desechos voluminosos que no hacen parte del esquema tradicional de aseo?
- ¿Qué modalidad contractual sería la más adecuada para este caso, y qué requisitos debe observarse en el marco de la Ley 142 de 1994 y las demás normas aplicables?
3. Modelo de contratación entre la Alcaldía y la empresa de servicios públicos:
- En el caso de que las actividades mencionadas no puedan ser cubiertas mediante tarifas a los usuarios, ¿es viable que la Alcaldía asuma directamente los costos de estos servicios mediante un contrato?
- ¿Cuál sería el modelo de contratación más adecuado en estos casos, teniendo en cuenta que los recursos se cubrirían con presupuesto municipal?”
NORMATIVA Y DOCTRINA APLICABLE
Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015(6)
CONSIDERACIONES
Para comenzar es determinante indicar que las disposiciones contenidas en el régimen de los servicios públicos domiciliarios, Ley 142 de 1994, son aplicables exclusivamente a los servicios públicos domiciliarios, estos son: Acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica y gas combustible, así como a sus actividades complementarias, ya que así lo estableció el artículo 1o de la mencionada ley(7)
Por su parte, el servicio público domiciliario de aseo es la actividad de recolección municipal de residuos, principalmente sólidos, la cual comprende una serie de actividades complementarias, tal como lo señala el numeral 14.24 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 14. DEFINICIONES. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: (…)
14.24. Servicio público domiciliario de aseo. Es el servicio de recolección municipal de residuos, principalmente sólidos. También se aplicará esta Ley a las actividades complementarias de transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de tales residuos.
Igualmente incluye, entre otras, las actividades complementarias de corte de césped y poda de árboles ubicados en las vías y áreas públicas; de lavado de estas áreas, transferencia, tratamiento y, aprovechamiento.” (Subraya fuera de texto)
Las actividades complementarias, a las que hace referencia la norma, están relacionadas en el artículo 2.3.2.2.2.1.13 del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015, así:
“ARTÍCULO 2.3.2.2.2.1.13. ACTIVIDADES DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO. Para efectos de este capítulo se consideran como actividades del servicio público de aseo, las siguientes:
1. Recolección.
2. Transporte.
3. Barrido, limpieza de vías y áreas públicas.
4. Corte de césped, poda de árboles en las vías y áreas públicas.
5. Transferencia.
6. Tratamiento.
7. Aprovechamiento.
8. Disposición final.
9. Lavado de áreas públicas.
(Decreto 2981 de 2013, artículo 14).” (Subrayado fuera del texto)
En ese orden de ideas, la definición del servicio no da lugar a dudas en cuanto a que, el servicio público de aseo se concentra en la recolección de residuos, principalmente sólidos, de quien los produce y presenta al prestador de aseo para su recolección. De ahí que se encuentre sujeto a que el usuario ubique los residuos sólidos debidamente almacenados para su transporte y posterior tratamiento, aprovechamiento y/o disposición.
Inclusive, tanto la actividad de recolección como la de trasporte de estos residuos debe adelantarse a través del vehículo recolector, concebido por la reglamentación, como “(…) el vehículo utilizado en las actividades de recolección de los residuos sólidos desde los lugares de presentación y su transporte hasta las estaciones de clasificación y aprovechamiento, plantas de aprovechamiento, estaciones de transferencia o hasta el sitio de disposición final”, el cual deben cumplir con las características definidas en el artículo 2.3.2.2.2.3.36. ibídem.
De este modo, la naturaleza de la prestación del servicio público de aseo descarta operaciones como el mantenimiento de escenarios deportivos y otros sitios que no son espacios públicos ni vías, así como la gestión de muebles, colchones u otros desechos voluminosos, en la medida que por su caracterización se descarta su gestión a través del servicio público de aseo. De este modo, la gestión amparada por el régimen de los servicios públicos se encuentra sujeta a la presentación que haga el usuario de los residuos sólidos ordinarios en la acera, unidades de almacenamiento o cajas de almacenamiento, de acuerdo con los sistemas de recolección, para que, a su vez, los residuos sean recolectados a través del vehículo correspondiente.
Para el efecto de lo que debe considerarse como “residuo sólido”, los numerales 40, 41, 42 y 43 del artículo 2.3.2.1.1 del referido decreto, señalan lo siguiente:
“Artículo 2.3.2.1.1. Definiciones. Adóptense las siguientes definiciones:
(…) 40. Residuo sólido. Es cualquier objeto, material, sustancia o elemento principalmente sólido resultante del consumo o uso de un bien en actividades domésticas, industriales, comerciales, institucionales o de servicios, que el generador presenta para su recolección por parte de la persona prestadora del servicio público de aseo. Igualmente, se considera como residuo sólido, aquel proveniente del barrido y limpieza de áreas y vías públicas, corte de césped y poda de árboles. Los residuos sólidos que no tienen características de peligrosidad se dividen en aprovechables y no aprovechables. (Decreto 2981 de 2013, artículo 2o).
41. Residuo sólido aprovechable. Es cualquier material, objeto, sustancia o elemento sólido que no tiene valor de uso para quien lo genere, pero que es susceptible de aprovechamiento para su reincorporación a un proceso productivo. (Decreto 2981 de 2013, artículo 2o).
42. Residuo sólido especial. Es todo residuo sólido que por su naturaleza, composición, tamaño, volumen y peso, necesidades de transporte, condiciones de almacenaje y compactación, no puede ser recolectado, manejado, tratado o dispuesto normalmente por la persona prestadora del servicio público de aseo. El precio del servicio de recolección, transporte y disposición de los mismos será pactado libremente entre la persona prestadora y el usuario, sin perjuicio de los que sean objeto de regulación del Sistema de Gestión Posconsumo. (Decreto 2981 de 2013, artículo 2o).
43. Residuo sólido ordinario. Es todo residuo sólido de características no peligrosas que por su naturaleza, composición, tamaño, volumen y peso es recolectado, manejado, tratado o dispuesto normalmente por la persona prestadora del servicio público de aseo. El precio del servicio de recolección, transporte y disposición final de estos residuos se fija de acuerdo con la metodología adoptada por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico.
Los residuos provenientes de las actividades de barrido y limpieza de vías y áreas públicas, corte de césped y poda de árboles ubicados en vías y áreas públicas serán considerados como residuos ordinarios para efectos tarifarios. (Decreto 2981 de 2013, artículo 2o).”
En consideración con lo anterior, son las específicas condiciones del residuo las que permiten considerar su gestión a través del servicio público de aseo, ya que unos, como los no aprovechables, por lo general, son objeto de disposición en los sitios previstos por la regulación de la actividad, mientras que los aprovechables son objeto de reincorporación a un proceso productivo por parte de quienes prestan la actividad complementaria de aprovechamiento del servicio público de aseo.
En todo caso, ambos tipos de residuos deben: i) tener su origen en el consumo o uso de un bien en actividades domésticas, industriales, comerciales, institucionales o de servicios, para su recolección y transporte por parte de un prestador del servicio público de aseo, pues de lo contrario, no podrán ser gestionados a través de tal servicio público de aseo y ii) corresponder a la caracterización de residuos sólidos que se producen en los hogares de Colombia, en armonía con la normativa ambiental, sanitaria y el régimen de servicios públicos domiciliarios, pues no todos los residuos son gestionados a través del servicio público de aseo.
Atendiendo lo anterior, los residuos especiales, considerados, según el numeral 42 del artículo 2.3.2.1.1 del Decreto 1077 de 2015, como “(…) todo residuo sólido que por su naturaleza, composición, tamaño, volumen y peso, necesidades de transporte, condiciones de almacenaje y compactación, no puede ser recolectado, manejado, tratado o dispuesto normalmente por la persona prestadora del servicio público de aseo. El precio del servicio de recolección, transporte y disposición de los mismos será pactado libremente entre la persona prestadora y el usuario, sin perjuicio de los que sean objeto de regulación del Sistema de Gestión Posconsumo. (Decreto 2981 de 2013, artículo 2o), (resaltado fuera de texto); no son considerados como residuos propios del servicio público de aseo, dadas sus especiales condiciones de naturaleza, composición, tamaño, volumen y peso, necesidades de transporte, condiciones de almacenaje y compactación.
Ello considerando que, la Gestión Integral de Residuos Sólidos impone la estructuración de políticas públicas integrales que involucran no sólo la prestación del servicio público de aseo, sino también el enfoque ambiental de la actividad, con el fin de obtener un mayor impacto en materia de cobertura y calidad. En ese sentido, la política de la gestión de los residuos es integral, en tanto confluyen básicamente dos componentes: uno ambiental y el otro de prestación del servicio público de aseo, de cuyas actividades complementarias, entre otras, se destacan el aprovechamiento y la disposición final de residuos.
Así, en cuanto a la prestación del servicio público de aseo, la operación debe ser realizada por el prestador en el área donde realice las actividades de recolección y transporte, de acuerdo con la frecuencia y horarios establecidos en el Programa para la Prestación del Servicio Público de Aseo (PPSA), y cumpliendo con las exigencias establecidas en el Plan Integral de Gestión de Residuos Sólidos (PGIRS) del respectivo municipio o distrito, tal como lo exige el artículo 2.3.2.2.2.4.51. y siguientes del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015; razón por la cual, el desarrollo de la actividad implica zonas de prestación cuyos residuos sólidos son barridos y, en consecuencia, solidos.
Valga anotar que, atendiendo el contexto de la consulta formulada, es pertinente señalar que el artículo 2.3.2.2.2.1.14. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2915, dispone qué costos se encuentran asociados a la prestación del servicio público de aseo, en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 2.3.2.2.2.1.14. Costos asociados al servicio público de aseo. Los costos asociados al servicio público de aseo, deberán corresponder a las actividades del servicio definidas en este capítulo.
Igualmente, deberá incorporar los de limpieza de playas en áreas urbanas definidas por la entidad territorial en el PGIRS.
En el caso de los residuos de construcción y demolición así como de otros residuos especiales, el usuario que solicite este servicio será quién asuma los costos asociados con el mismo. Este servicio podrá ser suministrado por la persona prestadora del servicio público de aseo de conformidad con la normatividad vigente para este tipo de residuos.
PARÁGRAFO. El precio por la prestación del servicio público de aseo para el manejo de residuos de construcción y demolición, así como de otros residuos especiales, será pactado libremente por el usuario que lo solicite y la persona prestadora del servicio.
(Decreto 2981 de 2013, artículo 15).” (resaltado fuera de texto)
De este modo, el artículo 2.3.2.2.2.1.14. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 permite que el precio por el manejo de residuos especiales sea pactado libremente por el usuario que lo solicite y la persona prestadora del servicio, si ella lo presta; razón por la cual una Alcaldía podría acudir a un prestador para el manejo de actividades que no son propias del servicio público de aseo; sin que ello haga parte de la tarifa de estos últimos, pues se reitera, los residuos especiales no constituyen residuos propios de la gestión del servicio público de aseo.
No obstante, ante la ausencia de precisión reglamentaria sobre la caracterización de los residuos sólidos, ha de entenderse que no podrán tratarse a través del servicio público de aseo, además de residuos que no puedan ser gestionados por el mismo, aquellos cuyo manejo esté reglamentado por normas de carácter ambiental y/o cuyo costo de gestión se encuentre excluido de la tarifa que se cobra al usuario por la prestación del mismo, tales como:
- RESPEL - Residuos Sólidos Peligrosos. En virtud de lo previsto en artículo 16 de la Ley 1252 de 2008 y el artículo 2.2.6.2.3.5. del Decreto Único Reglamentario 1076 de 2015, compilatorio del Decreto 4741 de 2005, la vigilancia y el control de la gestión de estos residuos corresponde a las autoridades ambientales. Adicionalmente, tanto el Documento CONPES 3530 de 2008 como el CONPES 3874 de 2016 excluyen de la Política Pública de Gestión Integral de Residuos Sólidos la gestión de los RESPEL, en tanto cuentan con una dinámica y política pública propia, denominada “Política Ambiental para la Gestión Integral de Residuos o Desechos Peligrosos”, de diciembre de 2005 y que recientemente fue actualizada mediante la “Política ambiental para la gestión integral de residuos peligrosos y Plan de acción 2021-2030”
- RES - Residuos Sólidos Especiales. Dentro de esta clasificación se encuentran los Residuos de Construcción y Demolición (RCD), así como los Residuos de Aparatos Eléctricos y Electrónicos (RAEE), cuya autoridad de supervisión también es la ambiental, según lo señalado en el numeral 2 del artículo 18 de la Resolución 0472 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el artículo 18 de la Ley 1672 de 2013.
- Llantas usadas, cuyos sistemas de recolección selectiva y gestión ambiental fueron establecidos por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) a través de las Resoluciones 1457 de 2010 y 1326 de 2017. Estos sistemas están sujetos a la aprobación de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), mientras que el control y seguimiento de las obligaciones establecidas en los permisos, concesiones, y demás autorizaciones ambientales otorgadas a los sitios de almacenamiento y aprovechamiento de llantas usadas, se encuentra a cargo de las Autoridades Ambientales Regionales, de acuerdo con el artículo 20 de la Resolución 1326 de 2017.
En este sentido, aunque el objeto de la consulta desborda las competencias asignadas a esta entidad, pues principalmente los artículos 79 de la Ley 142 de 1994 y 6o del Decreto 1369 de 2020 atribuyeron a esta Superintendencia las funciones de inspección, vigilancia y control de los prestadores de servicios públicos domiciliarios, de forma genérica, en lo concerniente a la ejecución de los contratos de servicios públicos que estos celebren con los usuarios, como también sobre el cumplimiento de las leyes, reglamentos, regulación y en general normativa a la cual se encuentren sujetas las personas naturales o jurídicas que prestan los servicios públicos domiciliarios o las actividades complementarias a estos; lo cierto es que una de las opciones con que cuenta una Alcaldía es pactar libremente con un prestador (en caso de que este preste las actividades que requiere) un precio por el manejo de residuos especiales.
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones expuestas, se presentan las siguientes conclusiones:
- Conforme con lo previsto en el numeral 14.24 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, el servicio público de aseo “Es el servicio de recolección municipal de residuos, principalmente sólidos. (…)” (subrayas fuera de texto) e incluye las actividades complementarias de recolección, transporte, barrido, limpieza de vías y áreas públicas, corte de césped, poda de árboles en las vías y áreas públicas, transferencia, tratamiento, aprovechamiento, disposición final y lavado de áreas públicas.
De allí que, conforme con la definición y la naturaleza del servicio público, el aseo gestiona exclusivamente los residuos sólidos (aprovechables y no aprovechables) que son presentados por los usuarios en la acera, unidades de almacenamiento o cajas de almacenamiento, de acuerdo con los sistemas de recolección, para que, a su vez, los residuos sean recolectados a través del vehículo correspondiente, con la frecuencia y horarios establecidos en el Programa para la Prestación del Servicio Público de Aseo (PPSA), y cumpliendo con las exigencias establecidas en el Plan Integral de Gestión de Residuos Sólidos (PGIRS), aspecto que descarta la limpieza de quebradas, ríos, fuentes hídricas y sus cauces, en la medida que no constituyen lugares o sitios de presentación de los residuos sólidos.
- El servicio público de aseo no involucra operaciones como el mantenimiento de escenarios deportivos y otros sitios que no son espacios públicos ni vías, así como la gestión de muebles, colchones u otros desechos voluminosos. Por esta razón las metodologías tarifarias no contemplan costos ajenos a las actividades complementarias de servicio. Por ello, esta Superintendencia carece de competencia para desarrollar sus funciones de supervisión sobre actividades que no constituyen la prestación de los servicios públicos domiciliarios, de acuerdo con lo previsto en el artículo 79 de la Ley 142 de 1994, así como para indicar la modalidad de contratación de servicios que son ajenos al régimen de los servicios públicos.
En todo caso, el artículo 2.3.2.2.2.1.14. del Decreto Único Reglamentario 1077 de 2015 permite que el precio por el manejo de residuos especiales sea pactado libremente por el usuario que lo solicite y la persona prestadora del servicio, si lo presta; razón por la cual una Alcaldía podría acudir a un prestador para el manejo de actividades que no son propias del servicio público de aseo; sin que ello haga parte de la tarifa de estos últimos, pues, se reitera, no constituyen residuos propios de la gestión del servicio público de aseo.
Cordialmente,
JHONN VICENTE CUADROS CUADROS
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Radicado 20245295149042
TEMA: RECOLECCIÓN DE RESIDUOS QUE NO SON OBJETO DE GESTIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO.
Subtemas: Falta de competencia de la SSPD.
2. “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios”.
3. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
5. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”
6. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio.”
7. “ARTÍCULO 1o. ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA LEY. <*Ver Notas de Vigencia, en relación con los textos subrayados> <Aparte entre paréntesis cuadrados [...] adicionado mediante FE DE ERRATAS. El texto corregido es el siguiente:> Esta Ley se aplica a los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía [fija] pública básica conmutada y la telefonía local móvil en el sector rural*; a las actividades que realicen las personas prestadoras de servicios públicos de que trata el artículo 15 de la presente Ley, y a las actividades complementarias definidas en el Capítulo II del presente título y a los otros servicios previstos en normas especiales de esta Ley.”
