CONCEPTO 1647 DE 1999

(noviembre 12)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

MEMORANDO INTERNO

REF: Artículo 94 de la Ley 508 de 1999

En atención a la solicitud que se ha hecho a esta oficina sobre el asunto de la referencia, nos permitimos hacer las siguientes consideraciones:

El Artículo 89 (inciso 1 y numerales 89.1 y 89.2) de la Ley 142 de 1994 estableció lo siguiente:

“ARTICULO 89.- Aplicación de los criterios de solidaridad y redistribución de ingresos. Las comisiones de regulación exigirán gradualmente a todos quienes prestan servicios públicos que, al cobrar las tarifas que estén en vigencia al promulgarse esta ley, distingan en las facturas entre el valor que corresponde al servicio y el factor que se aplica para dar subsidios a los usuarios de los estratos 1 y 2. Igualmente, definirán las condiciones para aplicarlos al estrato 3. Los concejos municipales están en la obligación de crear "fondos de solidaridad y redistribución de ingresos", para que al presupuesto del municipio se incorporen las transferencias que a dichos fondos deberán hacer las empresas de servicios públicos, según el servicio de que se trate, de acuerdo con lo establecido en el artículo 89.2 de la presente ley. Los recursos de dichos fondos serán destinados a dar subsidios a los usuarios de estratos 1, 2 y 3, como inversión social, en los términos de esta ley. A igual procedimiento y sistema se sujetarán los fondos distritales y departamentales que deberán ser creados por las autoridades correspondientes en cada caso.

89.1.- Se presume que el factor aludido nunca podrá ser superior al equivalente del 20% del valor del servicio y no podrán incluirse factores adicionales por concepto de ventas o consumo del usuario. Cuando comiencen a aplicarse las fórmulas tarifarias de que trata esta ley, las comisiones sólo permitirán que el factor o factores que se han venido cobrando, se incluyan en las facturas de usuarios de inmuebles residenciales de los estratos 5 y 6, y en las de los usuarios industríales y comerciales. Para todos estos, el factor o factores se determinará en la forma atrás dispuesta, se discriminará en las facturas, y los recaudos que con base en ellos se hagan, recibirán el destino señalado en el articulo 89.2 de esta ley.

89.2. .- Quienes presten los servicios públicos harán los recaudos de las sumas que resulten al aplicar los factores de que trata este artículo y los aplicarán al pago de subsidios, de acuerdo con las normas pertinentes, de todo lo cual llevarán contabilidad y cuentas detalladas. Al presentarse superávits, por este concepto, en empresas de servicios públicos oficiales de orden distrital, municipal o departamental se destinarán a "fondos de solidarídad y redistribución de ingresos" para empresas de la misma naturaleza y servicio que cumplan sus actividades en la misma entidad territorial al de la empresa aportante. Si los "fondos de solidaridad y redistribución de ingresos" después de haber atendido los subsidios de orden distrital, municipal o departamental, según sea el caso, presentaren superávits, estos últimos se destinarán para las empresas de la misma naturaleza y servicio con sede en departamentos, distritos o municipios limítrofes, respectivamente. Los repartos se harán de acuerdo a los mecanismos y criterios que establezcan las comisiones de regulación respectivas. Los superávits, por este concepto, en empresas privadas o mixtas prestatarias de los servicios de agua potable o saneamiento básico y telefonía local fija, se destinarán a los "fondos de solidaridad y redistribución de ingresos" del municipio o distrito correspondiente y serán transferidos mensualmente, de acuerdo con los mecanismos que establezcan las comisiones de regulación respectivas. Los superávits, por este concepto, en empresas privadas o mixtas prestatarias de los servicios de energía eléctrica y gas combustible irán a los fondos que más adelante se desarrollan en este mismo articulo.

(...)"

El Artículo 99, numerales 99.6 y 99.7 de la Ley 142 de 1994 estableció lo siguiente:

“99.6.- La parte de la tarifa que refleje los costos de administración, operación y mantenimiento a que dé lugar el suministro será cubierta siempre por el usuario; la que tenga el propósito de recuperar el valor de las inversiones hechas para prestar el servicio podrá ser cubierta por los subsidios, y siempre que no lo sean, la empresa de servicios públicos podrá tomar todas las medidas necesarias para que los usuarios las cubran. En ningún caso el subsidio será superior al 15% del costo medio del suministro para el estrato 3, al 40% del costo medio del suministro para el estrato 2, ni superior al 50% de éste para el estrato 1". (La negrilla es nuestra)

99.7.- Los subsidios sólo se otorgarán a los usuarios de inmuebles residenciales y a las zonas rurales de los estratos 1 y 2; las comisiones de regulación definirán las condiciones para otorgarlos al estrato 3.

De otra parte, la Ley 286 de 1996 estableció en el Artículo 1, la función a la Comisión de determinar los plazos y la celeridad para alcanzar los límites establecidos en la Ley en materia de factores de contribución, tarifas y subsidios, cuyo tenor es el siguiente:

“ARTÍCULO 1.- Tránsito de Legislación: Las empresas de servicios públicos deberán alcanzar progresivamente los límites establecidos en las leyes 142 y 143 de 1994 y la Ley 223 de 1995 en materia de factores de contribución, tarifas y subsidios en el plazo y con la celeridad que establezca antes del 30 de noviembre de 1996 la respectiva Comisión de regulación. En ningún caso, el periodo de transición podrá exceder los plazos que se señalan a continuación:

1. Para los servicios de energía eléctrica y de gas combustible hasta el 31 de diciembre del año 2.000, y

2. Para los servicios de agua potable, saneamiento básico y telefonía pública básica conmutada hasta el 31 de diciembre del 2.001.

(...)”.(La negrilla es nuestra)

En desarrollo de estas disposiciones la Comisión expidió las Resoluciones 22 y 31 de 1996 de las cuales se transcribe la parte pertinente a continuación:

Resolución 22 de 1996

“ARTÍCULO 2o. -Ámbito de aplicación: La presente resolución se aplica a todas las entidades del país que presten los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo.

ARTÍCULO 3o. - Plazo y celeridad de los ajustes tarifarios: Las entidades que presten los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, deberán ajustar en forma gradual las tarifas que se encuentren por debajo de las resultantes de la aplicación de las metodologías definidas por esta comisión. La gradualidad deberá iniciarse a más tardar (es decir, sin perjuicio de iniciarla con anterioridad), en la facturación correspondiente al consumo de las siguientes vigencias y según el número de usuarios así:

a. Octubre de 1996: las entidades que atienden más de 8000 usuarios en los servicios de acueducto y alcantarillado.

b. Enero de 1997: las entidades que atienden más de 8000 usuarios en el servicio de aseo.

c. Marzo de 1997: las entidades que atienden menos de 8000 usuarios en los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo.

Parágrafo.- Sin perjuicio de realizar el total del ajuste para cualquiera de los servicios y/o rangos de consumo antes de los plazos definidos en este artículo, las tarifas de acueducto y alcantarillado, deberán alcanzar el cien por ciento (100%) del ajuste en: el consumo suntuario, en diciembre de 1997; el consumo complementario, en diciembre de 1998; y los consumos de los sectores industrial y comercial, en diciembre de 1998. (La negrilla es nuestra)

ARTÍCULO 4o.- Ajustes de sobreprecios. Las entidades que presten los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, que tengan sobreprecios por encima del 20%, podrán mantenerlos para los sectores y estratos objeto de la contribución, por razones de suficiencia financiera para atender los subsidios de los usuarios de menores ingresos.

Por la misma razón y para los mismos sectores y estratos, las entidades en cuyas tarifas no existen factores de sobreprecio, podrán establecerlos hasta un valor máximo del 50% del costo medio.

En ambos casos los sobreprecios deberán ajustarse de manera que al final del período de transición sean máximo del 20%”. (La negrilla es nuestra)

Resolución 31 de 1996.

“ARTÍCULO 1o.- Ampliación del Plazo. Ampliar hasta el 1o. de marzo de 1997 el plazo contemplado en el literal b) del Artículo 3o. de la Resolución No. 22 de 1996, para que las entidades prestadoras del servicio de aseo que atienden a más de 8,000 usuarios inicien el ajuste gradual de las tarifas, que se encuentren por debajo de las resultantes de la aplicación de la metodología, contendida en la Resolución No. 12 de 1996, sin perjuicio de poder iniciar el ajuste gradual de sus tarifas con anterioridad a esta fecha”. (La negrilla es nuestra)

Por último, la Ley 508 establece un régimen de transición de la siguiente forma:

"ARTICULO 94. Régimen de Transición. Las entidades prestadoras de los servicios de acueducto y alcantarillado deberán alcanzar los límites establecidos en la Ley 142 de 1994, en materia de subsidios, en el plazo, condiciones y celeridad que establezca, antes del 31 de diciembre de 1999, la Comisión de Agua Potable y Saneamiento Básico. En ningún caso, el período de transición podrá exceder el 31 de diciembre del año 2004 ni el desmonte de los subsidios a realizarse en una proporción anual inferior a la quinta parte del desmonte total necesario.

Para las entidades prestadoras de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, el factor a que se refiere el artículo 89 de la Ley 142, que será también aplicable al consumo suntuario de todos los usuarios, podrá mantenerse en el porcentaje que actualmente se cobra, para asegurar que el monto de las contribuciones sea suficiente para cubrir los subsidios que se apliquen, de acuerdo con los límites de dicha ley, y se mantenga este equilibrio. Las entidades prestadoras destinarán el recaudo de la aplicación de este factor para el pago de subsidios a los usuarios atendidos por la entidad, dentro de su ámbito de operaciones.

En todo caso, se mantendrán los subsidios establecidos en las Leyes 142 y 143 de 1994, una vez superado el período de transición aquí establecido, relacionado en los artículos 99.6 y 99.7 de la Ley 142 de 1994”. (La negrilla es nuestra).

ANÁLISIS Y CONCEPTO

De acuerdo con las normas transcritas se tiene lo siguiente:

- El Artículo Primero de la Ley 286 del 3 de julio de 1996 estableció para los servicios de acueducto y saneamiento básico un período de transición hasta el 31 de diciembre del 2001, dentro del cual todas las entidades prestadoras irían alcanzando con la celeridad y en los plazos señalados por la Comisión antes del 30 de noviembre de 1996, los límites legales en materia de tarifas, subsidios y sobreprecios. Con base en esta facultad, la CRA expidió las Resolución 22 de 1996.

- El ajuste gradual de las tarifas de los servicios públicos de acueducto alcantarillado y aseo que se encontraban por debajo de las resultantes de la aplicación de las metodologías definidas por esta comisión, debió iniciarse a más tardar (sin perjuicio de iniciarla con anterioridad) en la facturación correspondiente al consumo de las vigencias de octubre de 1996, para las subsidios y sobreprecios. Con base en esta facultad, la CRA expidió las Resolución 22 de 1996.

- El ajuste gradual de las tarifas de los servicios públicos de acueducto alcantarillado y aseo que se encontraban por debajo de las resultantes de la aplicación de las metodologías definidas por esta comisión, debió iniciarse a más tardar (sin perjuicio de iniciarla con anterioridad) en la facturación correspondiente al consumo de las vigencias de octubre de 1996, para las entidades que atienden más de 8000 usuarios en los servicios de acueducto y alcantarillado; y marzo de 1997, para las entidades prestadoras del servicio de aseo (más y menos de 8.000 usuarios) y las que atienden menos de 8000 usuarios en los servicios de acueducto y alcantarillado, en los plazos establecidos en el parágrafo del Artículo 3 de la Resolución 22 de 1996.

- La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, antes del 31 de diciembre de 1999, debe señalar el plazo, las condiciones y la celeridad para que las entidades prestadoras de los servicios de acueducto y alcantarillado alcancen los límites establecidos en la Ley 142 de 1994, en materia de subsidios. En este caso el período de transición no podrá exceder el 31 de diciembre del año 2004.

- El desmonte de los subsidios para los servicios de acueducto y alcantarillado no puede realizarse en una proporción anual inferior a la quinta parte del desmonte total necesario.

- Para las entidades prestadoras de los servicios de acueducto y alcantarillado el factor de sobreprecio será también aplicable al consumo suntuario de todos los usuarios. Esta disposición es de aplicación inmediata, sin embargo, es necesario ajustar las resoluciones de esta Comisión que no contemplan el factor de sobreprecio para el consumo suntuario.

Se considera que esto no aplica para las entidades prestadoras del servicio de aseo ya que la interpretación de la norma no puede llevar al absurdo, dado que en este servicio no puede hablarse de “consumo suntuario”.

- Haciendo una interpretación exegética o dogmática de la norma, la transición contenida en la Ley 508 de 1999 hace referencia a los subsidios en materia de servicios públicos de acueducto y alcantarillado y por tanto, en materia de sobreprecios se mantiene la transición establecida en la Resolución 22 de 1996 en desarrollo de la Ley 286 de 1996.

De esta forma durante el período de transición pueden mantenerse sobreprecios superiores al 20% señalado en el Artículo 89.1 los cuales deben ir disminuyéndose en forma gradual hasta alcanzar al final del período el máximo legal.

En este sentido, se observa que la exposición de motivos de la Ley 508 de 1999 señala lo Siguiente: “Por otra parte, se modifica el régimen de contribuciones, tarifas y subsidios para que el desmonte de las contribuciones se produzca cuando se logre el equilibrio entre las contribuciones y subsidios

De otra parte, haciendo una interpretación histórica de la norma, el contenido del Artículo 94 de la Ley 508 de 1999 debe ajustarse a las circunstancias y necesidades propias del momento. Es decir, no se puede entender que la transición procede solamente en materia de subsidios, excluyendo los sobreprecios, toda vez que no se contaría con recursos suficientes para el otorgamiento de aquellos, repercutiendo en la suficiencia financiera de la empresa.

- De acuerdo con lo anterior, las empresas durante el período de transición podrán mantener el porcentaje de sobreprecios que actualmente se cobra, para asegurar que el monto de las contribuciones sea suficiente para cubrir los subsidios que se apliquen, de acuerdo con los límites de dicha ley, y se mantenga este equilibrio. Es decir, que la Empresa no puede establecer nuevos sobreprecios sino mantenerlos en los porcentajes señalados por

En este orden de ideas, a juicio de esta oficina, después del período de transición no se puede mantener este porcentaje ya que esto implicaría una derogatoria tácita del Artículo 89 numeral 89.1 de la Ley 142 de 1994 contradiciendo lo establecido en el Artículo 186 de la Ley 142 de 1994 que establece lo siguiente: “(...) En caso de conflicto con otras leyes sobre tales servicios, se preferirá ésta, y para efectos de excepciones o derogatorias, no se entenderá que ella resulta contrariada por normas posteriores sobre la materia, sino cuando éstas identifiquen de modo preciso la norma de esta ley objeto de excepción, modificación o derogatoria.” Es decir, que una nueva ley no puede derogar lo dispuesto en la Ley 142 de 1994 por el hecho de contener disposiciones incompatibles con aquella, sino que debe especificarse en forma precisa la norma que se deroga, lo cual no sucedió en el presente caso.

- Se considera que de acuerdo con el inciso final del Artículo 94 de la Ley 508 de 1999, los subsidios establecidos en la Ley 142 de 1994, se pueden^-'^3, mantener en los porcentajes señalados por la misma, una vez superado el período de transición a que hace referencia el Artículo 94 de la Ley 508 de 1994<sic, es 1999>, relacionado en los numerales 99.6 y 99.7 del Artículo 99 de la Ley 142 de 1994.

- La Comisión debe establecer antes del 31 de diciembre de 1999 el plazo, las condiciones y celeridad en que las entidades prestadoras de los servicios de acueducto y alcantarillado deberán alcanzar los límites establecidos en la Ley 142 de 1994, en materia de subsidios, de conformidad con el Artículo 94 de la Ley 508 de 1999.

Cordialmente,

FIRMA