CONCEPTO 20260120003601 DE 2026

(enero 9)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO -CRA-

Bogotá D.C.,

Asunto:

Consulta sobre Contratos de Condiciones Uniformes en el proceso de facturación conjunta. Radicado CRA: 2025-321-018326-2 del 11 de noviembre de 2025.

Respetado señor XXXXX:

En atención a la solicitud realizada mediante oficio de la referencia, de manera atenta se da respuesta en los siguientes términos:

I. ANTECEDENTES

La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico recibió la comunicación del asunto, mediante la cual la empresa Aguas de Cimitarra S.A.S. E.S.P., elevó consulta relacionada con la viabilidad jurídica de la facturación conjunta del servicio público de aseo en su componente de aprovechamiento.

En su comunicación, el peticionario manifestó lo siguiente:

"En tal sentido, de manera atenta, se solicita a esa Comisión emitir concepto u orientación sobre los siguientes interrogantes:

1. ¿Constituye infracción al régimen de los servicios públicos el hecho de que una organización de recicladores inicie la facturación y cobro del servicio de aprovechamiento sin haber perfeccionado el contrato de condiciones uniformes mediante aceptación de los usuarios?

2. ¿Puede la empresa de servicios públicos domiciliarios que presta la actividad de recolección y transporte de residuos no aprovechables incluir en su factura el cobro del servicio de aprovechamiento en' tales condiciones, o estaría incurriendo en una vulneración del régimen de protección al usuario?

3. ¿Es jurídicamente viable que la empresa prestadora de la actividad de recolección y transporte de residuos no aprovechables inicie la facturación conjunta del servicio de aprovechamiento, cuando la organización de recicladores cuenta con un Contrato de Condiciones Uniformes adoptado, pero no socializado ni perfeccionado con los usuarios?

4. ¿Podría entenderse que el proceso de formalización progresiva previsto en el Decreto 1381 de 2024 genera una confrontación jurídica con la Ley 142 de 1994 en lo referente a la implementación y perfeccionamiento del contrato de condiciones uniformes?

5. En caso de que dicha facturación no sea procedente hasta tanto se cumpla con el requisito de información al usuario, ¿qué procedimiento o medida transitoria recomienda la CRA para garantizar el cumplimiento progresivo de la obligación impuesta por el Decreto 1381 de 2024 teniendo en cuenta que la Organización de Recicladores del Carare entra dentro de la Fase 2 Año 2 del Proceso de Regularización?"

II. REFERENTES NORMATIVOS

1. REFERENTES NORMATIVOS

1.1. Ley 142 de 1994, artículos 128, 129, 131, 146 y 147.

1.2. Decreto 1077 de 2015, artículo 2.3.2.5.4.2, modificado por el Decreto 1381 de 2024.

1.3. Resolución CRA 943 de 2021, en lo relacionado con el contrato de condiciones uniformes, la facturación y la protección de los usuarios del servicio público de aseo.

1.4. Resolución CRA 1011 de 2025.

III. PROBLEMA JURÍDICO

En el presente caso se identifica un problema jurídico, a saber:

1. ¿Resulta jurídicamente viable que una organización de recicladores inicie la facturación y cobro del servicio de aprovechamiento sin haber perfeccionado el contrato de condiciones uniformes mediante aceptación de los usuarios?

2. ¿Resulta jurídicamente viable que una organización de recicladores adelante el proceso de facturación conjunta y cobro del servicio de aprovechamiento sin haber perfeccionado el contrato de condiciones uniformes mediante aceptación de los usuarios?

IV. CONSIDERACIONES DE LA OFICINA ASESORA JURÍDICA

Antes de dar respuesta a su consulta, se indica que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conceptos emitidos son orientaciones que no comprenden la solución directa de problemas específicos ni el análisis de situaciones particulares, la respuesta es general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante.

Dicho lo anterior, para resolver el problema jurídico sometido a consideración, se abordará el respectivo análisis empezando por la naturaleza jurídica del contrato de servicios públicos domiciliarios y su perfeccionamiento, el régimen aplicable a la facturación conjunta del servicio público de aseo en su componente de aprovechamiento, y el alcance del proceso de formalización progresiva previsto en el Decreto 1381 de 2024, para finalmente dar respuesta al problema jurídico planteado.

IV. CONSIDERACIONES DE LA OFICINA ASESORA JURÍDICA

1. Naturaleza jurídica del contrato de servicios públicos domiciliarios y su perfeccionamiento

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 128 y siguientes de la Ley 142 de 1994, la prestación de los servicios públicos domiciliarios se rige por un contrato de condiciones uniformes, el cual constituye el instrumento jurídico que regula la relación entre la persona prestadora y los suscriptores y/o usuarios del servicio.

El artículo 128 de la citada ley define el contrato de servicios públicos domiciliarios como un contrato uniforme y consensual, en virtud del cual una empresa presta un servicio público a un usuario a cambio del pago de un precio, de acuerdo con estipulaciones previamente definidas para ser aplicadas de manera general a una pluralidad indeterminada de usuarios. Debido a su naturaleza consensual, dicho contrato no se encuentra sometido a solemnidades especiales para su formación, por lo que no requiere la suscripción de un documento físico para producir efectos jurídicos.

"ARTÍCULO 128. Contrato de servicios públicos. Es un contrato uniforme, consensual, en virtud del cual una empresa de servicios públicos los presta a un usuario a cambio de un precio en dinero, de acuerdo a estipulaciones que han sido definidas por ella para ofrecerlas a muchos usuarios no determinados.

Hacen parte del contrato no solo sus estipulaciones escritas, sino todas las que la empresa aplica de manera uniforme en la prestación del servicio. Existe contrato de servicios públicos aun cuando algunas de las estipulaciones sean objeto de acuerdo especial con uno o algunos usuarios.

Los contratos entre quienes presten el servicio de larga distancia nacional e internacional y sus usuarios se someterán a las reglas del contrato de servicios públicos que contiene esta Ley. Las comisiones de regulación podrán señalar, por vía general, los casos en los que el suscriptor podrá liberarse temporal o definitivamente de sus obligaciones contractuales, y no será parte del contrato a partir del momento en que acredite ante la empresa, en la forma en que lo determinen las comisiones, que entre él y quienes efectivamente consumen el servicio existe actuación de policía o proceso judicial relacionado con la tenencia, la posesión material o la propiedad del inmueble. En estos casos se facilitará la celebración del contrato con los consumidores."

Por su parte, el artículo 129 de la Ley 142 de 1994 establece que existe contrato de servicios públicos desde el momento en que la persona prestadora define las condiciones uniformes en las que está dispuesta a prestar el servicio y el propietario, o quien utiliza un inmueble determinado, solicita recibirlo, siempre que el solicitante y el inmueble cumplan las condiciones previstas por el prestador. Así mismo, se entiende que existe contrato cuando el usuario recibe de manera efectiva y legal la prestación del servicio.

"ARTÍCULO 129. Celebración del contrato. Existe contrato de servicios públicos desde que la empresa define las condiciones uniformes en las que está dispuesta a prestar el servicio y el propietario, o quien utiliza un inmueble determinado, solicita recibir allí el servicio, si el solicitante y el inmueble se encuentran en las condiciones previstas por la empresa.

En la enajenación de bienes raíces urbanos se entiende que hay cesión de todos los contratos de servicios públicos domiciliarios, salvo que las partes acuerden otra cosa. La cesión operará de pleno derecho, e incluye la propiedad de los bienes inmuebles por adhesión o destinación utilizados para usar el servicio" (Negrilla fuera de texto)

Es importante poner de presente, que si bien el contrato de servicios públicos domiciliarios se perfecciona por el solo consentimiento de las partes, dicho consentimiento exige que el usuario haya tenido conocimiento previo, claro y suficiente de las condiciones uniformes que regulan la prestación del servicio. En ese sentido, el perfeccionamiento del contrato presupone no solo la prestación efectiva del servicio, sino también el cumplimiento del deber de información a cargo del prestador.

Este deber se encuentra expresamente consagrado en el artículo 131 de la Ley 142 de 1994, conforme al cual las personas prestadoras deben informar, con tanta amplitud como sea posible en el territorio donde presten sus servicios, las condiciones uniformes de los contratos, antes de iniciar la prestación del servicio. El conocimiento previo de dichas condiciones constituye un elemento esencial para la aceptación expresa o tácita del contrato por parte del usuario y, en consecuencia, para la exigibilidad de las obligaciones que de éste se derivan.

"ARTÍCULO 131. Deber de informar sobre las condiciones uniformes. Es deber de las empresas de servicios públicos informar con tanta amplitud como sea posible en el territorio donde prestan sus servicios, acerca de las condiciones uniformes de los contratos que ofrecen.

Las empresas tienen el deber de disponer siempre de copias de las condiciones uniformes de sus contratos; el contrato adolecerá de nulidad relativa si se celebra sin dar una copia al usuario que la solicite."

En concordancia con lo anterior, mientras el contrato de servicios públicos domiciliarios no se encuentre válidamente perfeccionado, no resultan exigibles las obligaciones derivadas de este, razón por la cual la publicidad y puesta en conocimiento de las condiciones uniformes constituye un elemento determinante para la oponibilidad de la relación contractual y para la legitimidad del cobro de las tarifas asociadas a la prestación del servicio.

En síntesis, el contrato de servicios públicos domiciliarios es de naturaleza consensual y uniforme, se perfecciona con la aceptación expresa o tácita del usuario debidamente informado y constituye el presupuesto jurídico indispensable para la exigibilidad de las obligaciones económicas derivadas de la prestación del servicio.

2. Régimen aplicable a la facturación conjunta del servicio público de aseo en su componente de aprovechamiento

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 146 y 147 de la Ley 142 de 1994, la facturación constituye el instrumento mediante el cual las personas prestadoras cobran a los suscriptores y/o usuarios los valores asociados a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, de acuerdo con las condiciones contractuales y tarifarias aplicables.

"ARTÍCULO 146. La medición del consumo, y el precio en el contrato.

Reglamentado por el Decreto Nacional 2668 de 1999. La empresa y el suscriptor o usuario tienen derecho a que los consumos se midan; a que se empleen para ello los instrumentos de medida que la técnica haya hecho disponibles; y a que el consumo sea el elemento principal del precio que se cobre al suscriptor o usuario.

Cuando, sin acción u omisión de las partes, durante un período no sea posible medir razonablemente con instrumentos los consumos, su valor podrá establecerse, según dispongan los contratos uniformes, con base en consumos promedios de otros períodos del mismo suscriptor o usuario, o con base en los consumos promedios de suscriptores o usuarios que estén en circunstancias similares, o con base en aforos individuales.

Habrá también lugar a determinar el consumo de un período con base en los de períodos anteriores o en los de usuarios en circunstancias similares o en aforos individuales cuando se acredite la existencia de fugas imperceptibles de agua en el interior del inmueble. Las empresas están en la obligación de ayudar al usuario a detectar el sitio y la causa de las fugas. A partir de su detección el usuario tendrá un plazo de dos meses para remediarlas. Durante este tiempo la empresa cobrará el consumo promedio de los últimos seis meses. Transcurrido este período la empresa cobrará el consumo medido.

La falta de medición del consumo, por acción u omisión de la empresa, le hará perder el derecho a recibir el precio. La que tenga lugar por acción u omisión del suscriptor o usuario, justificará la suspensión del servicio o la terminación del contrato, sin perjuicio de que la empresa determine el consumo en las formas a las que se refiere el inciso anterior. Se entenderá igualmente, que es omisión de la empresa la no colocación de medidores en un período superior a seis meses después de la conexión del suscriptor o usuario.

En cuanto al servicio de aseo, se aplican los principios anteriores, con las adaptaciones que exige la naturaleza del servicio y las reglas que esta Ley contiene sobre falla del servicio; entendiéndose que el precio que se exija al usuario dependerá no sólo de los factores de costos que contemplen las fórmulas tarifarias sino en todo caso de la frecuencia con la que se le preste el servicio y del volumen de residuos que se recojan.

En cuanto a los servicios de saneamiento básico y aquellos en que por razones de tipo técnico, de seguridad o de interés social, no exista medición individual, la comisión de regulación respectiva definirá los parámetros adecuados para estimar el consumo.

Las empresas podrán emitir factura conjunta para el cobro de los diferentes servicios que hacen parte de su objeto y para aquellos prestados por otras empresas de servicios públicos, para los que han celebrado convenios con tal propósito.

En todo caso, las empresas tendrán un plazo a partir de la vigencia de la presente Ley para elevar los niveles de macro y micromedición a un 95% del total de los usuarios, para lo cual deberán iniciar un plan, con un porcentaje mínimo de inversión, para la adquisición y financiación de los medidores a los estratos 1, 2, 3.

PARÁGRAFO. La Comisión de regulación respectiva, en un plazo no superior a tres años a partir de la vigencia de la presente Ley, reglamentará los aspectos relativos a ese artículo con el fin de evitar traumatismos en la prestación de los servicios objeto de esta Ley."

En particular, el artículo 147 de la Ley 142 de 1994 prevé la posibilidad de realizar facturación conjunta, entendida como la inclusión en una misma factura de los cobros correspondientes a distintos servicios públicos o actividades relacionadas con estos, siempre que se garantice al usuario información clara, suficiente y diferenciada respecto de cada uno de los conceptos facturados.

"ARTÍCULO 147. Naturaleza y requisitos de las facturas. Las facturas de los servicios públicos se pondrán en conocimiento de los suscriptores o usuarios para determinar el valor de los bienes y servicios provistos en desarrollo del contrato de servicios públicos.

En las facturas en las que se cobren varios servicios, será obligatorio totalizar por separado cada servicio, cada uno de los cuales podrá ser pagado independientemente de los demás con excepción del servicio público domiciliario de aseo y demás servicios de saneamiento básico. Las sanciones aplicables por no pago procederán únicamente respecto del servicio que no sea pagado.

En las condiciones uniformes de los contratos de servicios públicos podrá preverse la obligación para el suscriptor o usuario de garantizar con un título valor el pago de las facturas a su cargo.

PARÁGRAFO. Cuando se facturen los servicios de saneamiento básico y en particular los de aseo público y alcantarillado, conjuntamente con otro servicio público domiciliario, no podrá cancelarse este último con independencia de los servicios de saneamiento básico, aseo o alcantarillado, salvo en aquellos casos en que exista prueba de mediar petición, queja o recurso debidamente interpuesto ante la entidad prestataria del servicio de saneamiento básico, aseo o alcantarillado."

En el ámbito del servicio público de aseo, el Decreto 1077 de 2015, modificado por el Decreto 1381 de 2024, regula la facturación de las distintas actividades que integran dicho servicio, incluyendo el componente de aprovechamiento. En particular, el artículo 2.3.2.5.4.2 establece las reglas generales para la facturación del servicio de aprovechamiento y contempla la posibilidad de que este se facture de manera conjunta con las demás actividades del servicio público de aseo, en los términos previstos en la regulación expedida por esta Comisión.

"ARTÍCULO 2.3.2.5.4.2. Obligación de facturación integral del servicio público de aseo. Las personas prestadoras de la actividad de recolección y transporte de residuos no aprovechables deberán facturar, de manera integral, el servicio público de aseo incluyendo la actividad de aprovechamiento, sin exigir trámites, requisitos o información adicional a lo dispuesto en el presente capítulo.

PARÁGRAFO 1. Las personas prestadoras de la actividad de recolección y transporte de residuos no aprovechables deberán realizar el cálculo de la tarifa final por suscriptor de acuerdo con la metodología tarifaria vigente y la información publicada en el Sistema Único de Información (SUI), entre otras.

PARÁGRAFO 2. Las personas prestadoras del servicio público de aseo en la actividad de recolección y transporte de residuos sólidos no aprovechables deberán adelantar las gestiones ante el concedente de la facturación conjunta, para ajustar los convenios vigentes de acuerdo con lo dispuesto en la metodología tarifaria"

No obstante, es preciso señalar que la facturación conjunta, en los términos de la Ley 142 de 1994 y de la regulación vigente, no constituye un mecanismo destinado a crear, modificar o sustituir la relación contractual entre el prestador y el usuario. La facturación, ya sea individual o conjunta, se configura como una consecuencia de la existencia de una relación contractual válidamente constituida y perfeccionada, y no como una fuente autónoma de obligaciones.

En ese sentido, la inclusión de un determinado concepto en la factura presupone que la actividad correspondiente se encuentre amparada por un contrato de servicios públicos domiciliarios debidamente perfeccionado, en el cual se hayan definido y puesto en conocimiento del usuario las condiciones aplicables a la prestación del servicio, incluidos los aspectos económicos y tarifarios asociados.

Así, la facturación conjunta del servicio público de aseo en su componente de aprovechamiento debe entenderse como una modalidad de facturación prevista en el ordenamiento jurídico, cuya procedencia se encuentra supeditada al cumplimiento previo de los requisitos legales y contractuales que regulan la prestación de dicha actividad. En consecuencia, la facturación conjunta no crea ni presume la existencia del contrato de condiciones uniformes, ni habilita el cobro de actividades respecto de las cuales no se haya configurado una aceptación expresa o tácita por parte del usuario, debidamente informado.

De lo anterior se desprende que la procedencia de la facturación conjunta del servicio de aprovechamiento se encuentra estrechamente vinculada a la existencia y perfeccionamiento del contrato de servicios públicos domiciliarios correspondiente a dicha actividad, así como al cumplimiento de los deberes de información y protección al usuario previstos en la Ley 142 de 1994 y en la regulación vigente.

3. Alcance del proceso de formalización progresiva previsto en el Decreto 1381 de 2024

El Decreto 1381 de 2024 introdujo modificaciones al Decreto 1077 de 2015 con el propósito de establecer un proceso de formalización progresiva de las organizaciones de recicladores de oficio que prestan la actividad de aprovechamiento en el marco del servicio público de aseo. Dicho proceso se orienta a garantizar la inclusión de estas organizaciones en la prestación del servicio, bajo criterios de gradualidad y acompañamiento institucional.

En particular, el mencionado decreto prevé la implementación progresiva de la facturación del servicio público de aseo en su componente de aprovechamiento, atendiendo a las condiciones operativas, administrativas y organizacionales de las organizaciones de recicladores, así como a las fases y plazos definidos para su proceso de regularización.

No obstante, es preciso señalar que el carácter progresivo del proceso de formalización previsto en el Decreto 1381 de 2024 no implica la inaplicación ni la derogatoria del régimen legal establecido en la Ley 142 de 1994, ni de las disposiciones que regulan la naturaleza contractual de la prestación de los servicios públicos domiciliarios, el deber de información al usuario y la exigibilidad de las obligaciones económicas derivadas de dicha prestación.

En ese sentido, el proceso de formalización progresiva debe ser interpretado de manera armónica con el régimen de los servicios públicos domiciliarios, de tal forma que la gradualidad en la implementación de las obligaciones regulatorias no se traduzca en la afectación de los derechos de los usuarios ni en el desconocimiento de los requisitos legales asociados al perfeccionamiento del contrato de condiciones uniformes.

Así, si bien el Decreto 1381 de 2024 reconoce la necesidad de establecer medidas transitorias y progresivas para la incorporación de las organizaciones de recicladores al esquema formal de prestación del servicio público de aseo en su componente de aprovechamiento, dichas medidas no habilitan el inicio de la facturación ni el cobro del servicio en ausencia de una relación contractual válidamente perfeccionada, ni eximen del cumplimiento del deber de información previa y suficiente a los usuarios.

En consecuencia, la formalización progresiva prevista en el Decreto 1381 de 2024 debe entenderse como un proceso orientado a facilitar el cumplimiento gradual de las obligaciones regulatorias por parte de las organizaciones de recicladores, sin que ello suponga una excepción al marco jurídico general que regula la prestación del servicio público de aseo, la protección de los usuarios y la exigibilidad de las obligaciones económicas derivadas de la prestación del servicio.

4. Del Régimen de Regularización de las ORO

El Decreto 1381 de 2024, el cual modificó el Decreto 1077 de 2015, en lo que respecta a la operatividad de la actividad de aprovechamiento, determinó un régimen de regularización, en el cual se incluyen 5 fases, para que las organizaciones recicladores de oficio surtan los trámites necesarios que les permita disponer de las capacidades administrativas, técnicas, operativas y financieras mínima s para prestar el servicio en las condiciones exigidas por la normatividad y que las organizaciones de recicladores se conviertan en prestadores de la actividad, con el fin de que les permita competir en igualdad en condiciones con otros actores, distribuir sus beneficios a sus asociados y, así, superar las condiciones de vulnerabilidad histórica antes descrita.

Vale la pena destacar que este periodo de cinco (5) años se fijó ya que la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (C RA), de conformidad con lo dispuesto en el artículo 125 de la Ley 142 de 1994, debe actualizar las metodologías tarifarias cada 5 años, y a que, para el caso particular del aprovechamiento, la última metodología tarifaria se adoptó en el año 2015, antes de la expedición del Decreto 596 de 2016 y se hace necesario el reconocimiento de los costos reales de la actividad.

En ese orden, el artículo 2, del Decreto 1381 de 2024 adicionó numerales al artículo 2.3.2.1.1. del Capítulo 1, del Título 2, de la Parte 3, del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio, Decreto 1077 del 26 de mayo de 2015, así:

"100. Regularización en la actividad de aprovechamiento. Es el proceso que asume la organización de recicladores de oficio para cumplir progresivamente con los estándares de la prestación de la actividad de aprovechamiento en el marco del servicio público de aseo."

Más adelante, se señala en los artículos 2.3.2.5.3.1 y 2.3.2.5.3.3. del Decreto 1077 de 2015, subrogado por el Decreto 1381 de 2024, lo siguiente:

"ARTÍCULO 2.3.2.5.3.1. Régimen de regularización para las organizaciones de recicladores de oficio prestadoras de la actividad de aprovechamiento. A partir de la entrada en vigencia del presente Decreto, las organizaciones de recicladores de oficio prestadoras de la actividad de aprovechamiento contarán con un término de cinco (5) años para cumplir de manera progresiva con las fases, las obligaciones y las disposiciones definidas en el régimen de regularización de la presente sección."

(...)

ARTÍCULO 2.3.2.5.3.3. Obligaciones de las organizaciones de recicladores de oficio con posterioridad al régimen de regularización. Cumplidos los cinco (5) años del régimen de regularización, las organizaciones de recicladores de oficio deberán realizar la prestación de la actividad de aprovechamiento, atendiendo la totalidad de las obligaciones establecidas en la normatividad vigente."

Específicamente, el artículo 2.3.2.5.3.5 del Decreto 1077 de 2015, respecto de las fases para la regularización progresiva, determinó que las organizaciones de recicladores de oficio prestadoras de la actividad de aprovechamiento deberán cumplir con los siguientes aspectos, dentro de los plazos aquí establecidos y de acuerdo con las siguientes fases:

"5. "Elaborar la base de datos de los usuarios con base únicamente en la nomenclatura de los predios atendidos mediante las rutas de recolección definidas por cada organización en su programa de prestación."

(...)"

Con lo anterior es viable concluir que el Decreto 1381 de 2024 estableció un término máximo de cinco (5) años para que las organizaciones de recicladores de oficio pudieran desarrollar las fases necesarias para cumplir progresivamente con los estándares de la prestación de la actividad de aprovechamiento en el marco del servicio público de aseo, y en particular, para la elaboración de las bases de datos objeto de consulta, estableció que dicha actividad debería ser desarrollada en la última fase (5) de dicho régimen de regularización.

4. Del caso concreto

Conforme lo señalado en líneas anteriores, para resolver los problemas jurídicos planteados, es decir, para determinar si resulta jurídicamente viable que una organización de recicladores inicie la facturación y cobro del servicio de aprovechamiento o el proceso de facturación conjunta, haber perfeccionado el contrato de condiciones uniformes mediante aceptación de los usuarios, es importante resaltar que el contrato de servicios públicos domiciliarios constituye el presupuesto indispensable para la exigibilidad de las obligaciones económicas derivadas de la prestación del servicio. En tal sentido, mientras no se encuentre válidamente perfeccionado el contrato de condiciones uniformes, no resultan exigibles las obligaciones a cargo del usuario.

En consecuencia, el inicio de la facturación y el cobro del servicio público de aseo en su componente de aprovechamiento, sin que se haya configurado una relación contractual válidamente perfeccionada y sin el cumplimiento del deber de información previa y suficiente al usuario, resulta contrario al régimen legal de los servicios públicos domiciliarios, en particular a lo dispuesto en los artículos 128, 129 y 131 de la Ley 142 de 1994.

Por otra parte, el Decreto 1381 de 2024 estableció un término máximo de cinco (5) años para que las organizaciones de recicladores de oficio pudieran desarrollar las fases necesarias para cumplir progresivamente con los estándares de la prestación de la actividad de aprovechamiento en el marco del servicio público de aseo.

V. CONCLUSIONES

Ahora bien, en relación con cada una de las preguntas elevadas a esta comisión, procedemos a resolver en el siguiente orden:

1. ¿Constituye infracción al régimen de los servicios públicos el hecho de que una organización de recicladores inicie la facturación y cobro del servicio de aprovechamiento sin haber perfeccionado el contrato de condiciones uniformes mediante aceptación de los usuarios?

De conformidad con lo expuesto en las consideraciones precedentes, el contrato de servicios públicos domiciliarios constituye el presupuesto indispensable para la exigibilidad de las obligaciones económicas derivadas de la prestación del servicio. En tal sentido, mientras no se encuentre válidamente perfeccionado el contrato de condiciones uniformes, no resultan exigibles las obligaciones a cargo del usuario.

En consecuencia, el inicio de la facturación y el cobro del servicio público de aseo en su componente de aprovechamiento, sin que se haya configurado una relación contractual válidamente perfeccionada y sin el cumplimiento del deber de información previa y suficiente al usuario, resulta contrario al régimen legal de los servicios públicos domiciliarios, en particular a lo dispuesto en los artículos 128, 129 y 131 de la Ley 142 de 1994.

La determinación de si dicha conducta configura o no una infracción administrativa concreta corresponde a la autoridad competente en materia de inspección, vigilancia y control, esto es, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en el marco de sus atribuciones legales.

2. ¿Puede la empresa de servicios públicos domiciliarios que presta la actividad de recolección y transporte de residuos no aprovechables incluir en su factura el cobro del servicio de aprovechamiento en tales condiciones, o estaría incurriendo en una vulneración del régimen de protección al usuario?

De acuerdo con el régimen de facturación previsto en los artículos 146 y 147 de la Ley 142 de 1994, así como con la regulación aplicable al servicio público de aseo, la facturación conjunta constituye una modalidad de facturación permitida por el ordenamiento jurídico.

No obstante, tal como se indicó en este concepto, la facturación conjunta no crea ni presume la existencia de una relación contractual, ni suple el perfeccionamiento del contrato de condiciones uniformes correspondiente a cada una de las actividades facturadas.

En ese sentido, la inclusión en la factura del cobro correspondiente al servicio de aprovechamiento presupone que dicha actividad se encuentre amparada por un contrato de servicios públicos domiciliarios válidamente perfeccionado y que el usuario haya sido debidamente informado de las condiciones aplicables. En ausencia de tales presupuestos, la inclusión del cobro podría afectar los derechos de información y protección del usuario previstos en la Ley 142 de 1994.

3. ¿Es jurídicamente viable que la empresa prestadora de la actividad de recolección y transporte de residuos no aprovechables inicie la facturación conjunta del servicio de aprovechamiento, cuando la organización de recicladores cuenta con un Contrato de Condiciones Uniformes adoptado, pero no socializado ni perfeccionado con los usuarios?

Con fundamento en lo expuesto, la sola adopción del contrato de condiciones uniformes por parte de la organización de recicladores no resulta suficiente para habilitar la facturación del servicio de aprovechamiento, ni de manera individual ni conjunta.

Sin que se pueda entender como una decisión de una actuación de carácter particular, en nuestra opinión jurídica, para que la facturación conjunta sea jurídicamente viable, es necesario que el contrato de servicios públicos domiciliarios correspondiente al servicio de aprovechamiento se encuentre válidamente perfeccionado, lo cual exige, además de la prestación efectiva del servicio, el cumplimiento del deber de información previa y suficiente a los usuarios respecto de las condiciones uniformes aplicables.

En consecuencia, mientras el contrato de condiciones uniformes del servicio de aprovechamiento no haya sido debidamente socializado y aceptado, de forma expresa o tácita, por los usuarios, no se configura el presupuesto jurídico necesario para el inicio de la facturación conjunta de dicha actividad.

4. ¿Podría entenderse que el proceso de formalización progresiva previsto en el Decreto 1381 de 2024 genera una confrontación jurídica con la Ley 142 de 1994 en lo referente a la implementación y perfeccionamiento del contrato de condiciones uniformes?

No. Tal como se analizó en el presente concepto, el proceso de formalización progresiva previsto en el Decreto 1381 de 2024 no deroga, sustituye ni excepciona el régimen legal establecido en la Ley 142 de 1994.

Dicho proceso debe ser interpretado de manera armónica con el régimen de los servicios públicos domiciliarios, en particular con las disposiciones relativas a la naturaleza contractual de la prestación del servicio, el deber de información al usuario y el perfeccionamiento del contrato de condiciones uniformes.

En consecuencia, no existe una confrontación normativa entre el Decreto 1381 de 2024 y la Ley 142 de 1994, sino una relación de complementariedad, en la cual la progresividad en la implementación de obligaciones regulatorias no puede traducirse en el desconocimiento de los requisitos legales que rigen la relación contractual con los usuarios.

5. En caso de que dicha facturación no sea procedente hasta tanto se cumpla con el requisito de información al usuario, ¿qué procedimiento o medida transitoria recomienda la CRA para garantizar el cumplimiento progresivo de la obligación impuesta por el Decreto 1381 de 2024 teniendo en cuenta que la Organización de Recicladores del Carare entra dentro de la Fase 2 Año 2 del Proceso de Regularización?

De conformidad con las competencias de esta Comisión, corresponde precisar que la CRA no se encuentra facultada para recomendar procedimientos operativos específicos ni para definir medidas transitorias de carácter particular aplicables a situaciones concretas.

Sin perjuicio de lo anterior y conforme al marco normativo vigente, el proceso de formalización progresiva previsto en el Decreto 1381 de 2024 debe orientarse a que las organizaciones de recicladores adopten, publiquen y socialicen oportunamente sus contratos de condiciones uniformes, garantizando que los usuarios cuenten con información clara, suficiente y accesible sobre las condiciones del servicio de aprovechamiento, sin que la ubicación en una determinada fase del proceso de regularización implique, por sí misma, la habilitación para iniciar la facturación o el cobro del servicio en ausencia de una relación contractual válidamente perfeccionada.

Así mismo, durante dicho proceso, las personas prestadoras deberán adoptar las medidas necesarias para armonizar el cumplimiento gradual de las obligaciones regulatorias con la protección de los derechos de los usuarios, en especial en lo relativo al deber de información y a la exigibilidad de las obligaciones económicas, sin que ello implique el inicio de la facturación o el cobro del servicio en ausencia de una relación contractual válidamente perfeccionada, en los términos previstos en la Ley 142 de 1994.

En atención a lo expuesto, se debe concluir que, respecto a su consulta, que la facturación conjunta del servicio público de aseo en su componente de aprovechamiento debe adelantarse en armonía con el régimen de los servicios públicos domiciliarios, de tal forma que la implementación progresiva prevista en el Decreto 1381 de 2024 no desconozca la naturaleza contractual de la prestación del servicio, el deber de información al usuario ni los requisitos para el perfeccionamiento del contrato de condiciones uniformes.

En consecuencia, la procedencia del cobro del servicio de aprovechamiento, ya sea de manera individual o conjunta, se encuentra supeditada a la existencia de una relación contractual válidamente perfeccionada, sin perjuicio de las competencias atribuidas a las autoridades de inspección, vigilancia y control.

Finalmente, le informamos que en caso de requerir información adicional y/o asesoría en materia tarifaria, le sugerimos comunicarse con la Subdirección de Regulación al teléfono en Bogotá: (1) 4873820 o a la línea gratuita nacional: 01 8000 51 75 65 y uno de nuestros asesores atenderá sus inquietudes.

Cordial saludo,

CAMILO ANDRÉS BUSTOS PARRA

Jefe Oficina Asesora Jurídica (E)