CONCEPTO 7783 DE 2010

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<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Bogotá, D.C.

Señores

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ASUNTO: Respuesta Memorando 20102110007413 del 2 de agosto de 2010; concepto técnico respecto a los hechos y fundamentos argumentados por el señor CARLOS ALVEAR SERRANO en la acción popular presentada contra el DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA Y OTROS

Apreciada Doctora:

De acuerdo con su solicitud, hemos revisado los hechos y fundamentos argumentados por el demandante contra el DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA, COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO Y SOCIEDAD DE ACUEDUCTO, ASEO Y ALCANTARILLADO TRIPLE A SA ESP en la acción popular interpuesta, así nos permitimos dar el siguiente concepto técnico.

Las Comisiones son entidades del orden nacional creadas en la Ley 142 de 1994 para regular los servicios públicos en Colombia, según mandato legal y con funciones delegadas del Presidente de la República, (art. 68 de la Ley 142 de 1994).

Dentro de las funciones establecidas para la CRA en los artículos 73 y 74 de la misma Ley, se encuentran:

Regular los monopolios cuando la competencia no sea posible: Se desarrolla mediante la fijación de metodologías tarifarias que simulan la competencia, garantizando suficiencia financiera de las empresas y eficiencia económica para los usuarios.

Promover la competencia: a través de la fijación de reglas claras para los prestadores y la verificación de motivos para permitir la inclusión de áreas de servicio exclusivo.

Regulación de la gestión empresarial: Definición de Indicadores de nivel de riesgo que permitan medir la gestión financiera, técnica y administrativa de los prestadores >

Así, y en cumplimiento de sus funciones, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA expidió la Resolución CRA 287 de 2004, mediante la cual se presenta la metodología tarifaria para regular el cálculo de los costos de prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado, como una combinación entre un cargo fijo y un cargo por consumo.

Se debe destacar que las metodologías expedidas por la Comisión se encuentran desarrolladas siguiendo los criterios orientadores del régimen tarifario, señalados en el artículo 87 de la Ley 142 de 1994, a saber:

Por eficiencia económica se entiende que el régimen de tarifas procurará que éstas se aproximen a lo que serían ios precios de un mercado competitivo; que las fórmulas tarifarias deben tener en cuenta no solo los costos sino los aumentos de productividad esperados, y que éstos deben distribuirse entre la empresa y los usuarios, tal como ocurriría en un mercado competitivo.

Por neutralidad se entiende que cada consumidor tendrá el derecho a tener el mismo tratamiento tarifario que cualquier otro si las características de los costos que ocasiona a las empresas de servicios públicos son iguales.

Por solidaridad y redistribución se entiende que al poner en práctica el régimen tarifario se adoptarán medidas para asignar recursos a "fondos de solidaridad y redistribución", para que los usuarios de los estratos altos y los usuarios comerciales e industriales, ayuden a los usuarios de estratos bajos a pagar las tarifas de los servicios que cubran sus necesidades básicas.

Por suficiencia financiera se entiende que las fórmulas de tarifas garantizarán la recuperación de los costos y gastos propios de operación, incluyendo la expansión, la reposición y el mantenimiento; permitirán remunerar el patrimonio de los accionistas en la misma forma en la que lo habría remunerado una empresa eficiente en un sector de riesgo comparable; y permitirán utilizar las tecnologías y sistemas administrativos que garanticen la mejor calidad, continuidad y seguridad a sus usuarios.

Por simplicidad se entiende que las fórmulas de tarifas se elaborarán en tal forma que se facilite su comprensión, aplicación y control.

Por transparencia se entiende que el régimen tarifario será explícito y completamente público para todas las partes involucradas en el servicio, y para los usuarios.

Toda tarifa tendrá un carácter integral, en el sentido de que supondrá una calidad y grado de cobertura del servicio, cuyas características definirán las comisiones reguladoras. Un cambio en estas características se considerará como un cambio en la tarifa.

Siguiendo los anteriores preceptos, la metodología tarifaria se encuentra establecida como regulación por costos medios, entendida ésta como la determinación de un costo por unidad ($/m³). El cargo fijo se calcula utilizando el concepto del Costo Medio de Administración (CMA), el cual se determina dividiendo el total de gastos administrativos entre el total de suscriptores servidos por la empresa prestadora. Hay que anotar que para las empresas con más de 2500 suscriptores es necesario calcular un componente comparable del CMA, el cual surge de la aplicación de un modelo de eficiencia comparativa entre las empresas del sector. Así las cosas, el valor del CMA se calcula utilizando las expresiones mostradas en el Capítulo II de la Resolución CRA 287 de 2004.

El cargo por consumo se calcula como la suma de varios costos, a saber: el Costo Medio de Operación (CMO), el Costo Medio de Inversión (CMI) y el Costo Medio de Tasas Ambientales (CMT).

Los Costos Medios de Operación (CMO} se dividen en Costos Medios de Operación Particulares del prestador, integrados por costos tales como energía para bombeo, insumos químicos e impuestos operativos, y Costos Medios de Operación comparables. Estos últimos, al igual que como ocurre para el cálculo del CMA, se establecen con base en comparaciones con otros prestadores similares. Cabe anotar que la aplicación del modelo de eficiencia comparativa establece un puntaje para cada prestador, el cual finalmente va a definir la proporción de los Costos Totales Operativos que este puede transferir a los Costos Medios de Operación por comparación que integran el Cargo por Consumo.

El CMI corresponde a la suma de los valores presentes en expansión, reposición y rehabilitación de los activos (VPIRER), y los activos existentes al momento del cálculo (VA), divididos entre el valor presente de la demanda de agua proyectada (VPD). A este cociente se le suma luego el Costo Medio de Inversión en Terrenos (CMIT). Las expresiones utilizadas para calcular este costo se encuentran en el Capítulo IV de la Resolución CRA 287 de 2004. Es importante destacar que las personas prestadoras deben proyectar sus inversiones, sujetas a sus metas de cobertura, vulnerabilidad y de reducción de pérdidas. Estas obras deben ser consecuentes con el principio de priorización de ejecuciones, sin sobredimensionamientos y con diseños de mínimo costo y análisis de cuellos de botella.

Por último, el CMT para el caso de acueducto, corresponde a la Tasa por Uso del Agua establecida por la Autoridad Ambiental (TU), dividida entre el complemento del nivel máximo de pérdidas establecido por la CRA. Para el caso de alcantarillado se calcula con base en las cargas contaminantes que haya en los vertimientos que recibe el sistema y en la cantidad de vertimientos producidos. Las expresiones para el cálculo de este costo se encuentran en el Capítulo V de la Resolución CRA 287 de 2004.

Una vez los costos han sido calculados de acuerdo con lo establecido en la metodología tarifaria, deben ser aprobados por la entidad tarifaria local⁽¹⁾, y serán afectados por tres variables para obtener la factura final al usuario:

El nivel de consumo del servicio.

Los porcentajes de subsidios y/o contribución determinados para cada estrato.

Debe ser claro que los costos de referencia aprobados por la entidad tarifaria local, dependen de los costos en los que incurre la empresa para prestar el servicio con los niveles de calidad exigidos; por otra parte, el nivel de consumo es una variable que depende directamente del comportamiento de cada usuario, y finalmente, los porcentajes de subsidio y/o contribución serán determinados por el Concejo Municipal.

En este orden de ideas, el valor total de una factura dependerá tanto de los costos en los que incurre la empresa, los cuales se encuentran regulados; así como del comportamiento del susciptor y su nivel de consumo.

Ahora bien, para determinar el nivel de consumo, como principio general, el artículo 146 de la Ley 142 de 1994 establece que la empresa tiene el derecho y el deber de medir los consumos de los servicios públicos con los instrumentos de medida técnicamente diseñados para el efecto, a fin de que el consumo medido sea el elemento principal del precio que se cobre al suscriptor o usuario.

Asimismo, el mencionado artículo, a partir del reconocimiento de las características particulares de los servicios de saneamiento básico(2), establece como excepción al principio antes enunciado, la posibilidad del cobro del servicio a partir de parámetros que estimen la producción de residuos (líquidos para el servicio de alcantarillado y sólidos para el servicio de aseo). Dichos parámetros, tal como prevé el citado artículo, deben ser establecidos por el ente regulador y éste así lo hizo en las metodologías tarifarias respectivas.

De esta forma, las Resoluciones CRA N° 151 de 2001 y 271 de 2003, definen la Demanda del Servicio de Alcantarillado como la "...equívo/ente a la demanda del servicio de acueducto, más el estimativo de la disposición de aguas residuales de aquellos usuarios que posean fuentes alternas o adicionales de abastecimiento de agua que viertan al alcantarillado/'

En complemento de lo anterior y dadas las dificultades técnicas para realizar el aforo que permita la medición directa del volumen vertido a la red de alcantarillado, los artículos 13 y 18 de la Resolución CRA N" 287 de 2004, "Por la cual se establece la metodología tarifaria para regular el cálculo de los costos de prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado", al referirse al cálculo del costo medio de operación, tanto en su componente particular como en el definido por comparación para el servicio de alcantarillado, incluyen dentro del denominador de la ecuación, el término "AV_ai" como la sumatoria de vertimientos facturados por el prestador, asociados al consumo de acueducto y fuentes alternas, correspondiente al año base. Asimismo, el artículo 30 ídem establece que dentro del cálculo del costo medio de inversión debe incluirse la variable VPD definida como el Valor Presente de la Demanda, basada en la estimación de crecimiento de los usuarios por sector, aumentos de cobertura, capacidad del sistema, planeación de las inversiones y evolución de los consumos medios de cada servicio (entiéndase acueducto y alcantarillado), según lo definido anteriormente para la demanda del servicio de alcantarillado.

Así las cosas, el cobro del consumo de alcantarillado no se efectúa a partir de la medición directa del volumen de vertimiento a la red, sino que se adoptó, por razones técnicas y económicas, como criterio general, emplear el consumo de acueducto como parámetro para el cobro en el servicio de alcantarillado.

Teniendo en cuenta que las resoluciones expedidas por la CRA hacen referencia a equiparar los consumos del servicio de alcantarillado con los de acueducto para cualquier período de facturación, debe entenderse que éstas son normas de carácter general, expedidas de acuerdo con las situaciones mayoritariamente existentes, como es el caso de los usuarios que normalmente vierten en las redes del alcantarillado aproximadamente la misma cantidad de agua con que se abastecen. No quiere lo anterior decir, que no se puedan presentar situaciones particulares que ameriten un tratamiento especial de acuerdo con la legislación vigente, como es el caso de la determinación de los grandes consumidores del servicio de alcantarillado. Desde el punto de vista técnico, es factible aforar lós vertimientos a las redes de alcantarillado, ó en su defecto, partiendo de los consumos de acueducto, determinar el volumen de agua que es transformado en un proceso industrial, para calcular por sustracción el volumen de vertimientos.

La estimación de la demanda sobre la base establecida por la Comisión pretende, ante las dificultades técnicas y económicas de la medición individual, establecer el parámetro de consumo bajo el cual se debe cobrar el servicio de alcantarillado.

No obstante lo anterior, se debe tener en cuenta que si los costos de operación, mantenimiento e inversión de un sistema de alcantarillado se mantienen constantes, el hecho de dividirlos por una demanda estimad, simplemente le asigna a cada una de las unidades de esa estimación, una porción de los costos y el cobro se hace de acuerdo con la unidad tenida en cuenta.

Si, por el contrario, se modifica el parámetro de medición esto llevará a que se presente una modificación en el costo unitario, pero los costos generales seguirán siendo los mismos. Si se opta por determinar el consumo a cobrar para el servicio de alcantarillado ajustando de manera generalizada la demanda por un coeficiente de retorno, se obtendría una menor estimación de la demanda total y por lo tanto se cobraría a cada suscriptor un menor volumen de consumo, con una tarifa superior (costo medio del servicio).

En todo caso, el cobro de la factura final tiene en cuenta la medición del consumo del servicio de alcantarillado, bien sea a través de la estimación de equipararlo al servicio de acueducto o de realizar la medición o aforo de los vertimientos como uno de los derechos de los usuarios, por lo cual se concluye que acorde con el artículo 146 de la Ley 142 de 1994, el cobro está fundamentado en un consumo que tiene como base la medición individual, con las limitaciones y condiciones técnicas propias de la naturaleza del servicio.

De acuerdo con lo anterior, se puede concluir que con la facturación actual del servicio de alcantarillado a los usuarios, equiparando al consumo medido para el servicio de acueducto, se está permitiendo que el cobro se realice con el fin de recuperar los costos en ios que incurre una empresa para prestar un servicio de calidad; siendo estos costos regulados asegurando que no se trasladen en las facturas costos de una operación ineficiente.

Finalmente, se debe recordar que en la medida en que existan quejas relacionadas con la facturación de ios servicios, es claro que las funciones de inspección, control y vigilancia a los entes prestadores de los servicios públicos, corresponden a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, acorde con lo establecido en el artículo 79 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 13 de la Ley 689 de 2001.

Cordial Saludo;

LIDA RUIZ VASQUEZ

Subdirectora Técnica

<NOTA DE PIE DE PÁGINA>

1. Siendo ésta la persona natural o juridica que tiene la facultad de definir las tarifas de los servicios de acueducto, alcantarillado y/o aseo, a cobrar en un municipio para su mercado de usuarios, acorde con la Resolucion CRA 271 de 2003. Pueden ser autoridad tarifaria local, el Alcalde del municipio o la Junta Directiva del ente prestador, pero en ningún caso lo será el Concejo Municipal.

2. Alcantarillado y aseo