CONCEPTO 13141 DE 2025

(febrero 10)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO -CRA-

Bogotá D.C.

Señor

XXXXX

Asunto: Radicado CRA 2025-321-000146-2 de 9 de enero de 2025

Respetado señor

En atención a la solicitud realizada mediante oficio de la referencia, de manera atenta se da respuesta en los siguientes términos:

I. ANTECEDENTES

“En días pasados presenté una solicitud ante un prestador para la terminación del contrato de aseo, sin embargo, ante la respuesta ambigua y evasiva, solicité el reconocimiento del silencio administrativo positivo, ante la superservicios, para lo cual el delegado para la protección del usuario dio apertura al trámite y luego de más de 6 meses, recibo un comunicado del delegado en el que manifiesta que carece de competencia para pronunciarse al respecto ya que la terminación del contrato de aseo no se encuentra en el artículo 154 de la Ley 142 de 1994 ”.

Ante este hecho, solicita que se le explique lo siguiente:

1. El delegado de protección al usuario manifiesta que la terminación del contrato no se encuentra enmarcada en el artículo 154 de la ley 142, entonces, ¿a qué refiere el término “terminación” que está plasmado en el artículo 154 de la ley 142?

2. ¿Qué debo hacer para finalizar el contrato con el actual prestador para pasarme a otro, si el decreto 1077 de 2015 (que fijó los requisitos para la terminación del contrato) establece que debo presentar la solicitud ante el actual prestador?3. ¿Quién es el competente para conocer de las solicitudes de silencio administrativo positivo? ¿Ante qué entidad debo radicar mi solicitud de silencio administrativo positivo?

3. ¿Cuál es el debido tramite que debo surtir para el reconocimiento de los efectos del silencio administrativo positivo?

II. REFERENTES NORMATIVOS Y JURISPRUDENCIALES

1. NORMATIVOS:

1.1. Artículo 333 de la Constitución Política

1.2. Artículo 365 de la Constitución Política

1.3. Artículo 73 de la Ley 142 de 1994

1.4. Artículos 128, 129, 130 y 132 de la Ley 142 de 1994

2. JURISPRUDENCIALES

2.1. Corte Constitucional, Sentencia C-075 de 2006, Magistrado Ponente: Rodrigo Escobar Gil.

III. PROBLEMA JURÍDICO

En este caso se identifican dos problemas jurídicos a saber:

i) ¿Es procedente la interposición de recursos ante la decisión de terminación o no del contrato de servicios públicos?,

ii) ¿Cuáles son los requisitos para dar por terminado un contrato de servicios públicos?

IV. CONSIDERACIONES DE LA OFICINA ASESORA JURÍDICA

Antes de dar respuesta a su consulta, se indica que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conceptos emitidos son orientaciones que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares, la respuesta es general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante. Adicionalmente, la presente respuesta se emite sin perjuicio de lo que sobre el particular consideren otras entidades en el marco de sus competencias.

Dicho lo anterior, para resolver el problema jurídico sometido a consideración, se abordará el respectivo análisis empezando por la libertad de empresa y el contrato de servicios públicos, para luego dar paso a la terminación anticipada del contrato de servicios públicos, posteriormente al silencio administrativo y finalizar con el análisis del caso concreto.

1. DE LA LIBERTAD DE EMPRESA Y EL CONTRATO DE SERVICIOS PÚBLICOS.

El artículo 333 de la Constitución Política consagra que la actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común, que la libre competencia económica es un derecho de todos que supone responsabilidades. La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.

El artículo 365 de la Constitución Política de 1991 señala que los servicios públicos "podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares". En este sentido, el artículo 15 de la Ley 142 de 1994^[1] determina quiénes pueden prestar servicios públicos domiciliarios señalando que están obligados a observar la normatividad sobre los servicios públicos consagrada en dicha Ley la cual prevé, entre otros aspectos, el régimen del contrato de servicios públicos. Así mismo, deben dar aplicación a la regulación expedida por las comisiones de regulación y demás normas aplicables a los prestadores de servicios públicos.

Respecto de los contratos de servicios públicos, las facultades de esta entidad se circunscriben a lo previsto en el numeral 73.10 del artículo 73 de la Ley 142 de 1994 que establece como función de las comisiones de regulación, “Dar concepto sobre la legalidad de las condiciones uniformes de los contratos de servicios públicos que se sometan a su consideración; y sobre aquellas modificaciones que puedan considerarse restrictivas de la competencia. Las comisiones podrán limitar, por vía general, la duración de los contratos que celebren las empresas de servicios públicos, para evitar que se limite la posibilidad de competencia".

De igual manera, se limita a lo previsto en el numeral 73.21 ibidem que determina que estas comisiones están facultadas para “Señalar, de acuerdo con la ley, criterios generales sobre abuso de posición dominante de los contratos de servicios públicos, y sobre la protección de derechos de los usuarios en lo relativo a la facturación, comercialización y demás asuntos relativos a la relación de la empresa con el usuario”.

Ahora bien, el instrumento creado por el legislador para regular la relación de la persona prestadora con el suscriptor y/o usuario es el contrato de servicios públicos. Su régimen legal se encuentra previsto en el artículo 132 de la Ley 142 de 1994 conforme al cual dicho contrato se rige por lo dispuesto en dicha ley, por las condiciones especiales que se pacten con los usuarios, por las condiciones uniformes que señalen las personas prestadoras y por las normas del Código de Comercio y del Código Civil.

Por su parte, el artículo 128 de la Ley 142 de 1994 señala las características del contrato de servicios públicos indicando que es uniforme, consensual y oneroso y, el artículo 129 ibidem, el cual determina la existencia del contrato indicando que nace a la vida jurídica desde que la empresa define las condiciones uniformes en las que está dispuesta a prestar el servicio y el propietario o quien utiliza un inmueble determinado, solicita la prestación.

Las partes que conforman el contrato de condiciones uniformes están especificadas en el artículo 130 ibidem y son: la empresa de servicios públicos y el suscriptor o usuario.

La Corte Constitucional^[2] analizó cada una de las características de los contratos de condiciones uniformes indicando: "Entre las características esenciales reconocidas a los contratos de condiciones uniformes además de tratarse de un negocio jurídico consensual, se encuentran su naturaleza uniforme, tracto sucesivo, oneroso, mixto y de adhesión. Es uniforme por someterse a unas mismas condiciones jurídicas de aplicación general para muchos usuarios no determinados. Es de tracto sucesivo pues las prestaciones que surgen del mismo necesariamente están llamadas a ser ejecutadas durante un período prolongado de tiempo. Es oneroso ya que implica que, por la prestación del servicio público domiciliario, el usuario debe pagar a la empresa respectiva una suma de dinero. Es de adhesión, en el entendido que las cláusulas que regulan el contrato, por lo general, son redactadas previa y unilateralmente por la empresa de servicios públicos, sin ofrecerle a los usuarios la posibilidad de deliberar y discutir sobre el contenido de las mismas. Finalmente, como previamente se señaló su naturaleza es mixta, pues las disposiciones jurídicas que lo regulan corresponden a una relación reglamentaria y contractual. "

Por otra parte, los modelos de Contratos de Servicios Públicos observan: i) las características de la metodología tarifaria vigente para el servicio público que este prestando; ii) las disposiciones contractuales como el régimen legal que le aplica, su obj eto, las definiciones aplicables al contrato, la identificación de las partes y sus derechos y obligaciones, las condiciones para la modificación y/o terminación del contrato y la vigencia del mismo; iii) criterios a aplicar en cuanto a las relaciones entre las partes como la facturación del servicio, la atención a los usuarios, la solución de controversias y, iv) los aspectos técnicos de la prestación del servicio como la zona de prestación del servicio, las condiciones técnicas y de acceso, las condiciones y fallas en la prestación del servicio

Teniendo en cuenta lo anterior, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA encuentra la necesidad de adoptar un modelo de condiciones uniformes actualizado con la normatividad vigente, dirigida a las personas prestadoras del servicio público de acueducto, alcantarillado y aseo y sus actividades complementarias, que les facilite cumplir con el deber de definir las condiciones uniformes en los contratos de prestación de servicios.

2. TERMINACION ANTICIPADA DEL CONTRATO DE SERVICIOS PUBLICOS

Al respecto es necesario precisar que la norma exige varios requisitos para que el prestador pueda proceder a la terminación anticipada del contrato de condiciones uniformes, para tal efecto la cláusula 25 del Anexo 1 la Resolución CRA 778 de 2016 modificada por la Resolución CRA 845 de 2018, establece lo siguiente:

“Cláusula 25. Terminación anticipada del contrato. <Cláusula modificada por el artículo 6 de la Resolución CRA 845 de 2018. El nuevo texto es el siguiente:> Todo suscriptor y/o usuario del servicio público de aseo tiene derecho a terminar anticipadamente el contrato, para lo cual deberá cumplir los siguientes requisitos:

- Presentar solicitud ante la persona prestadora, en la cual manifieste su voluntad de desvincularse, con un término de preaviso, el cual no podrá ser superior a dos (2) meses.

- Acreditar que va a celebrar un nuevo contrato con otra persona prestadora que preste las mismas actividades del servicio de las que desea desvincularse y en la misma APS. En este caso, la solicitud de desvinculación deberá ir acompañada de la constancia del nuevo prestador en la que manifieste su disponibilidad para prestar las actividades del servicio público de aseo al solicitante determinando la identificación del predio que será atendido.

- En los casos en que no se vaya a vincular a un nuevo prestador, acreditar que dispone de otras alternativas que no causan perjuicios a la comunidad, conforme a lo establecido en parágrafo del artículo 16 de la Ley 142 de 1994. La Superintendencia de Servicios Públicos será la entidad competente para determinar si la alternativa propuesta no causa perjuicios a la comunidad. Adicionalmente, las actividades de barrido y limpieza de vías y áreas públicas, las incluidas en el componente de limpieza urbana y la de aprovechamiento deberán ser atendidas por alguna persona prestadora del servicio público de aseo.

- Estar a paz y salvo por las obligaciones asociadas a la prestación del servicio con la persona prestadora a la cual solicita la terminación anticipada del contrato o haber celebrado un convenio de pago respecto de tales obligaciones económicas.

Si a la fecha de solicitud de terminación del contrato el suscriptor se encuentra a paz y salvo, sólo será necesario acreditar el pago de la última factura del servicio público de aseo y suscribir el acuerdo de pago de las obligaciones asociadas a la prestación del servicio pendientes o que puedan generarse respecto a la fecha efectiva de terminación del contrato. En los eventos de acuerdo de pago, el prestador expedirá el paz y salvo al momento de la solicitud de la terminación.

Los suscriptores y/o usuarios podrán autorizar por escrito al nuevo prestador para que soliciten la terminación anticipada del contrato del servicio público de aseo, cumpliendo en todo caso lo dispuesto en la presente cláusula.

Los prestadores del servicio de aseo que reciban solicitudes de terminación anticipada del contrato no podrán negarse a terminarlo por razones distintas de las señaladas en la norma y no podrán imponer en su contrato documentos o requisitos que impidan el derecho.

La persona prestadora no podrá solicitar requisitos adicionales a los previstos en el Decreto 1077 de 2015.

La persona prestadora del servicio público de aseo deberá tramitar y resolver de fondo la solicitud de terminación anticipada del contrato, en un plazo máximo de quince (15) días hábiles, de conformidad con lo previsto en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994 y con los efectos allí previstos, en caso de configurarse el silencio administrativo positivo.

La persona prestadora no podrá negar la terminación anticipada del contrato argumentando que la nueva persona prestadora no está en capacidad de prestarlo...",

Como se puede observar la norma no solo exige que el usuario y/o suscriptor se encuentre a paz y salvo acreditando el pago de la última factura del servicio público de aseo y suscribir el acuerdo de pago de las obligaciones asociadas a la prestación del servicio pendientes o que puedan generarse respecto a la fecha efectiva de terminación del contrato. También exige que se cumpla con el termino de preaviso, el cual no podrá ser superior a dos (2) meses y acreditar que va a celebrar un nuevo contrato con otra persona prestadora que preste las mismas actividades del servicio de las que desea desvincularse y en la misma APS.

En consecuencia, esta Comisión expidió la Resolución CRA 778 de 2016 “Por la cual se adopta el modelo de condiciones uniformes del contrato para la prestación del servicio público de aseo y sus actividades complementarias para las personas prestadoras que atiendan en municipios de más de 5.000 suscriptores en el área urbana y de expansión urbana, y todas las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento en dichas áreas y se define el alcance de su clausulado", Así mismo, fue expedida la Resolución CRA 845 de 2018, “Por la cual se desarrolla el artículo 72 de la Resolución CRA 720 de 2015, se adiciona un numeral a las cláusulas 6, 9 y 10, se modifican las cláusulas 25 y 26 y se adiciona un inciso a la cláusula 27 del Anexo 1 de la Resolución CRA 778 de 2016”.

Así las cosas, se deberá acudir al trámite dispuesto en la Resolución CRA 845 de 2018, ante la persona prestadora del servicio público de aseo, solicitando la terminación anticipada del contrato de servicios públicos.

3. DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO

Antes de abordar esta figura es necesario traer a colación loe establecido en el artículo 154 de la Ley 142 de 1994 que reza:

“De los recursos. El recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato. Contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa proceden el recurso de reposición, y el de apelación en los casos en que expresamente lo consagre la ley.

No son procedentes los recursos contra los actos de suspensión, terminación y corte, si con ellos se pretende discutir un acto de facturación que no fue objeto de recurso oportuno.

El recurso de reposición contra los actos que resuelvan las reclamaciones por facturación debe interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión. En ningún caso, proceden reclamaciones contra facturas que tuviesen más de cinco (5) meses de haber sido expedidas por las empresas de servicios públicos.

De los recursos de reposición y apelación contra los demás actos de la empresa que enumera el inciso primero de este artículo debe hacerse uso dentro de los cinco días siguientes a aquel en que la empresa ponga el acto en conocimiento del suscriptor o usuario, en la forma prevista en las condiciones uniformes del contrato.

Estos recursos no requieren presentación personal ni intervención de abogado aunque se emplee un mandatario. Las empresas deberán disponer de formularios para facilitar la presentación de los recursos a los suscriptores o usuarios que deseen emplearlos. La apelación se presentará ante la superintendencia.” (Subrayado y negrilla fuera de texto).

Dicho lo anterior, las funciones de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios están establecidas en el Decreto 1369 de 2020 que modificó la estructura de la entidad y derogó los Decretos 990 de 2002 y 2590 de 2007. Y en el Decreto 1547 de 2022 que modifica unas funciones en la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, así:

"Artículo 1. Funciones presidenciales de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. El presidente de la República ejercerá el control, la inspección y la vigilancia de las entidades que presten los servicios públicos domiciliarios y los demás servicios públicos a los que se aplican las Leyes 142 y 143 de 1994, 689 de 2001 y demás leyes que las adicionen, modifiquen o sustituyan, por medio de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y, en especial, del Superintendente y sus Superintendentes Delegados.

Artículo 6. Funciones de la Superintendencia. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, además de las funciones asignadas en los artículos 79 y 80 de la Ley 142 de 1994, cumplirá las siguientes funciones:

(...) 7. Adoptar las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto producto del silencio administrativo positivo señalado en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, o en la norma que lo sustituya modifique o derogue”.

Por su parte, el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, dispone: “Del término para responder el recurso. La empresa responderá los recursos, quejas y peticiones dentro del término de quince (15) días hábiles contados a partir de la fecha de su presentación. Pasado ese término, y salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora, o que se requirió de la práctica de pruebas, se entenderá que el recurso ha sido resuelto en forma favorable a él”.

Teniendo en cuenta lo anterior, se evidencia que, en caso de respuesta a interposición de recursos, el legislador consagró el silencio administrativo positivo cuando la empresa no de respuesta al peticionario en el plazo establecido.

Finalmente, quien tiene la competencia para conocer de las solicitudes de silencio administrativo positivo es la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, de conformidad con las funciones establecidas en el Decreto 1369 de 2020 que modificó la estructura de la entidad y derogó los decretos 990 de 2002 y 2590 de 2007 y en el Decreto 1547 de 2022 que modifica unas funciones en la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

4. DEL CASO CONCRETO

Teniendo en cuenta lo desarrollado a lo largo de este concepto y para dar respuesta a los problemas jurídicos planteados, en primer lugar, es importante mencionar que para el caso particular esta Comisión expidió la Resolución CRA 778 de 2016 “Por la cual se adopta el modelo de condiciones uniformes del contrato para la prestación del servicio público de aseo y sus actividades complementarias para las personas prestadoras que atiendan en municipios de más de 5.000 suscriptores en el área urbana y de expansión urbana, y todas las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento en dichas áreas y se define el alcance de su clausulado”. Así mismo, fue expedida la Resolución CRA 845 de 2018, “Por la cual se desarrolla el artículo 72 de la Resolución CRA 720 de 2015, se adiciona un numeral a las cláusulas 6, 9 y 10, se modifican las cláusulas 25 y 26 y se adiciona un inciso a la cláusula 27 del Anexo 1 de la Resolución CRA 778 de 2016”.

Así las cosas, se deberá acudir al trámite dispuesto en la Resolución CRA 845 de 2018, ante la persona prestadora del servicio público de aseo, solicitando la terminación anticipada del contrato de servicios públicos.

De otra parte, si el prestador no da respuesta al recurso interpuesto por el suscriptor o usuario a una decisión del primero, en el término legal previsto para tal efecto, opera el silencio administrativo positivo el cual se tramita ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

En consecuencia, como ya quedó expuesto en la norma, los prestadores del servicio de aseo que reciban solicitudes de terminación anticipada del contrato no podrán negarse a terminarlo por razones distintas de las señaladas en la norma y no podrán imponer en su contrato documentos o requisitos que impidan el derecho. La persona prestadora no podrá solicitar requisitos adicionales a los previstos en el Decreto 1077 de 2015.

La persona prestadora del servicio público de aseo deberá tramitar y resolver de fondo la solicitud de terminación anticipada del contrato, en un plazo máximo de quince (15) días hábiles, de conformidad con lo previsto en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994 y con los efectos allí previstos, en caso de configurarse el silencio administrativo positivo.

De conformidad con lo anterior, la respuesta a la inquietud planteada por el peticionario relacionada con a qué se refiere la expresión “terminación” que está plasmada en el artículo 154 de la Ley 142 de 1994 se debe señalar que los recursos proceden contra los actos de negativa de las empresas prestadoras que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato y entre estas se incluye la decisión de terminación de este.

En cuanto a lo que se debe hacer para finalizar el contrato con el actual prestador para pasarse a otro, se recomienda tener en cuenta el trámite establecido en la Resolución CRA 845 de 2018 ya referido.

En lo que respecta al competente para conocer de las solicitudes de silencio administrativo positivo, corresponde a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, de conformidad con las funciones establecidas en el Decreto 1369 de 2020 que modificó la estructura de la entidad y derogó los decretos 990 de 2002 y 2590 de 2007 y en el Decreto 1547 de 2022 que modifica unas funciones en la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, adelantar dicha gestión.

Finalmente, sobre el trámite que se debe surtir para el reconocimiento de los efectos del silencio administrativo positivo, se indica que deberá hacer la solicitud formal ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

V. CONCLUSIÓN.

Teniendo en cuenta lo desarrollado a lo largo de este concepto, la respuesta al problema jurídico planteado consistente en determinar si es procedente la interposición de recursos ante la decisión de terminación ANTICIPADA o no del contrato de servicios públicos y cuáles son los requisitos para dar por terminado ANTICIPADAMENTE un contrato de servicios públicos, se resume así:

1. Contra la decisión de terminación ANTICIPADA o no del contrato de servicios públicos, es procedente presentar los recursos señalados en el artículo 15

2. Los requisitos para dar por terminado un contrato de servicios públicos son los establecidos en la Resolución CRA 845 de 2018, a saber:

a. Presentar solicitud ante la persona prestadora, en la cual manifieste su voluntad de desvincularse, con un término de preaviso, el cual no podrá ser superior a dos (2) meses.

b. Acreditar que va a celebrar un nuevo contrato con otra persona prestadora que preste las mismas actividades del servicio de las que desea desvincularse y en la misma APS. En este caso, la solicitud de desvinculación deberá ir acompañada de la constancia del nuevo prestador en la que manifieste su disponibilidad para prestar las actividades del servicio público de aseo al solicitante determinando la identificación del predio que será atendido.

c. En los casos en que no se vaya a vincular a un nuevo prestador, acreditar que dispone de otras alternativas que no causan perjuicios a la comunidad, conforme a lo establecido en parágrafo del artículo 16 de la Ley 142 de 1994. La Superintendencia de Servicios Públicos será la entidad competente para determinar si la alternativa propuesta no causa perjuicios a la comunidad. Adicionalmente, las actividades de barrido y limpieza de vías y áreas públicas, las incluidas en el componente de limpieza urbana y la de aprovechamiento deberán ser atendidas por alguna persona prestadora del servicio público de aseo.

d. Estar a paz y salvo por las obligaciones asociadas a la prestación del servicio con la persona prestadora a la cual solicita la terminación anticipada del contrato o haber celebrado un convenio de pago respecto de tales obligaciones económicas.

e. Si a la fecha de solicitud de terminación del contrato el suscriptor se encuentra a paz y salvo, sólo será necesario acreditar el pago de la última factura del servicio público de aseo y suscribir el acuerdo de pago de las obligaciones asociadas a la prestación del servicio pendientes o que puedan generarse respecto a la fecha efectiva de terminación del contrato. En los eventos de acuerdo de pago, el prestador expedirá el paz y salvo al momento de la solicitud de la terminación.

De esta forma se da respuesta a la solicitud presentada.

Cordial saludo,

OMAR ALBERTO BARON AVENDAÑO

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”

2. Corte Constitucional, Sentencia C-075 de 2006, Magistrado Ponente: Rodrigo Escobar Gil.