CONCEPTO 14231 DE 2011

(3 marzo)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Bogotá, D.C.

Ref.: Su consulta con radicado CRA No 2011-321-000604-2 del 28 de enero de 2011.

Respetado señor Cotarro:

Hemos recibido la comunicación de la referencia, en la cual solicita información sobre "cual (sic) es el esquema de regulación (sic)?¿es un problema de principal-agente?¿Cual (sic) es la situacion (sic) de riesgo moral en las relaciones con los municipios?".

Al respecto, es importante mencionar que las funciones y facultades de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, se encuentran dispuestas principalmente en los artículos 73 y 74 de la Ley 142 de 1994, dentro de las cuales se tiene: regular los monopolios en la prestación de los servicios públicos, cuando la competencia no sea de hecho posible; y, en los demás casos, la de promover la competencia entre quienes presten servicios públicos, para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores sean económicamente eficientes, no impliquen abuso de la posición dominante, y produzcan servicios de calidad.

Para ello se cuenta con funciones especiales, entre las cuales se encuentra el establecimiento de fórmulas para la fijación de las tarifas de los servicios públicos. De esta forma, sobre las tarifas señala la facultad de determinar el régimen de regulación para la fijación de las mismas, y cuando se establezca que el régimen aplicable es el de libertad regulada, el deber de establecer los criterios y metodologías aplicables para su determinación.

En ese contexto, realizamos las siguientes anotaciones frente a sus inquietudes:

En primer lugar es importante señalar que el artículo 87 la Ley 142 de 1994 determina que "El régimen tarifario estará orientado por los criterios de eficiencia económica, neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera, simplicidad y transparencia". Por su parte, el artículo 88 de la citada Ley, establece la modalidad en la regulación de tarifas mediante la libertad vigilada (prestadores que fijan su tarifa libremente a sus suscriptores, pero con la obligación de informar a las comisiones de regulación al respecto), libertad regulada (la comisión de regulación respectiva fija los criterios para que los prestadores determinen las tarifas al usuario) y régimen de libertad (comprende aquellos prestadores que fijan sus tarifas libremente a sus suscriptores).

En el caso particular de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado, estos se encuentran sujetos al régimen de libertad regulada, mediante la Resolución CRA No 287 de 2004 "Por la cual se establece la metodología tarifaria para regular el cálculo de los costos de prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado" que es la norma vigente. La metodología tarifaria contenida en esta Resolución incluye un cargo fijo y un cargo por unidad de consumo. El cargo fijo para cada uno de los servicios se determina con base en los costos medios de administración (CMA). El cargo para todos los rangos de consumo se determina para cada servicio y se divide en tres componentes: el Costo Medio de Operación y Mantenimiento (CMO), el Costo Medio de Inversión (CMI) y el Costo Medio de Tasas Ambientales (CMT). Las fórmulas para su determinación y cálculo se encuentran establecidas en la Resolución en comento la cual puede ser consultada en la página Web de la comisión www.cra.gov.co a través del enlace Normatividad / Normas vigentes / Resoluciones / Reglamentación de Carácter General.

Frente a la metodología para calcular estos costos, el documento de trabajo "Metodología y fórmula tarifaria para regular los servicios públicos de acueducto y alcantarillado" que forma parte integral de la Resolución CRA No 287 de 2004, menciona lo siguiente:

"Para los componentes comparables de CMA y CMO, se buscó controlar únicamente el precio, en la medida en que éste fue obtenido a partir de un análisis de eficiencia relativa, que implícitamente controló cada variable inmersa en los costos. Para los componentes no comparables, se adoptó el mecanismo de paso directo o pass through a fin de controlar las variables exógenas o partícularesCle cada sistema, que no podrían ser incorporadas al modelo de eficiencia comparativa fácilmente; entre las que se encuentran los impuestos, los químicos y la energía consumida en los bombeas. Para el componente de CM), no es posible, en el ámbito colombiano, establecer una referencia que permita controlar los costos de inversión, ya que estos son función de los requerimientos de infraestructura de cada sistema, de los rezagas de cobertura, etc; motivo por el cual se adoptó el mecanismo de tasa de retorno que busco controlar los costos exógenos y endógenos además de las cantidades y los precios asociados a estos".

Una vez calculados los costos de prestación para los servicios de acueducto y alcantarillado, se afectan por los subsidios y/o contribuciones establecidos localmente para los diferentes estratos y usos. De acuerdo con la Ley 142 de 1994, en acueducto y alcantarillado para los usuarios de los estratos 1, 2 y 3, únicamente se subsidian el cargo fijo y el cargo por consumo básico hasta un rango de 20 m3 si la facturación es mensual ó 40 m3 si la facturación es bimestral. Finalmente, es necesario tener presente que el Alcalde Municipal o Distrital, según sea el caso⁽¹⁾', de manera conjunta con el Concejo Municipal, deberá definir tanto los factores de subsidio, como los factores de aporte solidario⁽²⁾ por estrato o categoría para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, los cuales deberán ser iguales para todas las personas prestadoras del mismo servicio en el municipio.

En cuanto al servicio público de aseo, el artículo 2 de la Resolución CRA No 351, "Por la cual se establecen los regímenes de regulación tarifaría a los que deben someterse las personas prestadoras del servicio público de aseo y la metodología que deben utilizar para el cálculo de las tarifas del servicio de aseo de residuos ordinarios", establece los regímenes de regulación tarifaria. Para el caso de la zona urbana, el régimen es de libertad regulada y para la zona rural, de libertad vigilada (excepto en el componente de disposición final, que corresponde a la libertad regulada).

La metodología tarifaria para el servicio público de aseo, corresponde a la de precio techo (o price cup) que consiste en fijar un límite máximo a la variación del precio medio de los servicios que ofrece una empresa. Teniendo en cuenta lo anterior, en la Resolución CRA No 351 de 2005, se establecieron los siguientes componentes de la propuesta metodológica para el servicio público de aseo: Costo de Comercialización por factura cobrada al suscriptor (CCS); Costo de barrido y limpieza de vías y áreas públicas (CBL); Costo de recolección y transporte (CRT); Costo de transporte por tramo excedente (CTE) aplicable sólo cuando el sitio de disposición final esté ubicado a determinada distancia de un área de servicio y, finalmente, Costo de tratamiento y disposición final (CDT). En cuanto a las características de estos componentes, el documento de trabajo "Metodología de costos y tarifas para el servicio público de aseo", que hacer parte integral de la Resolución CRA No 351 de 2005, menciona lo siguiente:

"El componente de comercialización busca reconocer los costos en los que se incurre por facturar, atender y hacer campañas informativas a los suscriptores; para la determinación de este costo se utilizaron datos reportados por diferentes empresas del país.

Además del anterior componente se encuentra un elemento relacionado con el riesgo de cartera o riesgo de recaudo; éste se considera un factor importante a ser tenido en cuento, dado que el sector de aseo no posee en su estructura muchos costos hundidos (a excepción del componente de disposición final) y en él predominan más bien los costos operativos, por lo que problemas en el recaudo afectan el flujo de caja y pueden poner en dificultades la suficiencia financiera de la empresa.

El componente de barrido y limpieza refleja los costos de barrido y limpieza de vías y áreas públicas, el costo está expresado en pesos por Kilómetros de cuneta ($/Km-cuneta), sin embargo recoge en su construcción todos aquellos costos relacionados con el barrido de áreas públicas como parques y plazas. El techo de este componente está estructurado teniendo en cuenta el barrida mecánica y el manual, este último es el más representativo de las empresas del país y está en su mayoría compuesto por los costos de personal. Este servicio debe ser garantizado por otro de los prestadores del servicio.

La recolección y transporte está reconocida a través de un techo expresado en $/tonelada, éste se estimó por medio de un modelo de transporte en el que se optimiza el número de viajes a realizar. En este componente potencialmente se podría presentar competencia entre operadores que establezcan áreas de servicio, de modo que un mismo prestador puede tener diferentes áreas de servicio en un mismo municipio.

Si el sitio de disposición final se encuentra a más de 20 kilómetros del área de servicio los costos de transporte no se reconocen en el componente de recolección y transporte, para esto se establece un componente... que reconoce un costo por tonelada kilómetro hasta el sitio de disposición final. El reconocimiento de este costo es decreciente, es decir se reconocen menos $/tonelada-kilómetro a medida que aumenta la distancia.

El componente de disposición final está expresado también como una función techo, esto se debe a que existen en esta actividad características de costos hundidos y costos marginales decrecientes que posibilitan economías de escala; de modo que entre más toneladas sean dispuestas en el sitio de disposición final, menos será el costo de esta disposición, y por lo tanto menor la tarifa para los usuarios. Es este un incentivo a la regionalización, ya que en este caso ésta responde a una solución económicamente eficiente, razón óptima para su incentivo, ya que la regulación tarifaría no busca la regulación como un fin, sino como un medio que propicie la eficiencia.".

Ahora bien, en cuanto a las inquietudes sobre el problema principal agente y el problema de riesgo moral, nos permitimos responder de manera conceptual. De acuerdo con Jouravlev (2003), "En la teoría económica moderna, la regulación se analiza generalmente como problema de agente–principal, en el que el principal es el gobierno o el organismo regulador y el agente es el cuadro directivo de la empresa que es objeto de regulación (Laffant y Tirole, 1993). La regulación se considera un juego estratégico en que el agente busca maximizar sus propios beneficios, mientras que el principal trato de inducirlo a actuar en función de la maximizoción del bienestar general. Sin embargo, el principal se ve limitado por la falta de información sobre el agente y sobre las circunstancias que lo rodean y no puede observar su conducta con precisión"⁽³⁾.

A su vez, en esta teoría, el problema del riesgo moral se percibe como aquella situación en la que el agente busca alcanzar objetivos propios en detrimento de los intereses del principal.

Sin otro particular, reciba un cordial saludo,

ERICA JOHANA ORTIZ MORENO

Directora Ejecutiva (E)

Elaboró: Lyna Esperanza Granados León

Revisó: Jaime Lucio De la torre Surbano.l

Erika Bibiana Pedroza Guevara.

NOTAS AL FINAL:

1. Previo requerimiento de la persona prestadora del monto determinado para subsidios, el cual debe hacerse anualmente ante la Secretaria de Hacienda respectiva o quien haga sus veces en la preparación del anteproyecto de presupuesto municipal, distrital o departamental, de acuerdo con lo establecido en el artículo 5 del Decreto 565 de 1996.

2. Teniendo en cuenta además de la norrnatiyidad mencionada, los Decretos reglamentarios 565 de 1996, 1013 y 4784 de 2005 y 2825 de 2006.

3. Jouraviev, A. 12003, agosto) Acceso a la Información: una tarea pendiente para la regulación latinoamericana. Documentos CEPAL, Serie Recursos Naturales e Infraestructura No 59.