CONCEPTO 17601 DE 2017

(abril 17)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO -CRA-

Bogotá, D.C.

Asunto: Radicados CRA 2017-321-002390-2 y 2017-321-002392-2 del 01 de marzo de 2017.

Respetado señor Contreras:

Esta Entidad recibió las comunicaciones del asunto, en las cuales solicita la eliminación de los subsidios cruzados en el servicio público de aseo, la internalización de los costos ambientales en la tarifa del servicio público de aseo y el ajuste de la regulación a los principios de la economía circular. A continuación, damos respuesta a su consulta, no sin antes manifestarle que los conceptos emitidos, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 28 ⁽¹⁾ del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, son orientaciones y puntos de vista, que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares, la respuesta es general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante.

1. “eliminar los SUBSIDIOS CRUZADOS - el servicio público de ASEO- con los cuales se financia con RECURSOS APORTADOS por parte de USUARIOS de los ESTRATOS 5 y 6 a sectores de estratos socioeconómicos 1 y 2, este tipo de " arreglo institucional ", no existe en NINGUN país de la OECD - de Europa- y crea condiciones que DISTORSIONA LA COMPETENCIA - y es inconveniente SUBSIDIAR SIN internalizarlos costos ambientales - lo cual es CONTRADICTORIO CON EL CODIGO DE POLICIA; Y EL COMPARENDO AMBIENTAL- que sancionaran la NO SEPARACION correcta DESDE LA FUENTE de los residuos sólidos, - creando condiciones para que CAMBIEN comportamientos y equívocos culturales - que hacían inviable el APROVECHAMIENTO y tratamiento de los residuos sólidos, orgánicos..–permitiendo además Atender los objetivos de la política nacional de adaptación al CAMBIO CLIMATICO- (SIC).

2. Continuar la CRA manteniendo los SUBSIDIOS CRUZADOS, crea además desincentivos para la SEPARACION DESDE LA FUENTE; de los residuos por parte de los usuarios del servicio público de aseo- al no revelar las TARIFAS ni su esquema la REAL APLICACION del principio de la ley 99 y vinculado mediante tratado internacional al bloque de constitucionalidad DEL QUE CONTAMINA PAGA-(SIC)".

Al respecto, le informamos que la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 73 y 74 de la Ley 142 de 1994, tiene como funciones principales regular los monopolios en la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado y el servicio público de aseo, cuando la competencia no sea de hecho posible, y en los demás casos, promover la competencia entre quienes presten servicios públicos, para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores sean económicamente eficientes, no impliquen abuso de la posición dominante, y produzcan servicios de calidad.

En este contexto, es pertinente precisar que existe una clara separación de las funciones y facultades en materia de regulación de la financiación de los servicios públicos, respecto de la política relacionada con los sujetos pasivos de los subsidios, la cual se encuentra consignada en la Constitución Política Nacional y la Ley de Servicios Públicos.

En lo relacionado con la financiación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, la Ley 142 de 1994 definió como responsabilidad de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), la definición de metodologías tarifarias basadas en los criterios de eficiencia económica, neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera y transparencia.

En lo referente al principio de solidaridad, apropósito de los subsidios, su creación, construcción y pautas de desarrollo para su posterior aplicación, son de reserva de Ley, es decir no puede ninguna autoridad distinta al Congreso de la República, expedir normas al respecto. Es en desarrollo de la mencionada competencia que la Ley 142 de 1994 se define que en las metodologías tarifarias se deben incluir las medidas necesarias para hacer funcional el régimen de subsidios definido en la Constitución Política del país y en las normas que el Gobierno Nacional ha expedido para su reglamentación.

Para lo cual, el artículo 86 de la Ley 142 de 1994 estableció que el régimen tarifario en los servicios públicos está compuesto por 4 reglas relativas, a saber:

“86.1. El régimen de regulación o de libertad.

86.2. El sistema de subsidios, que se otorgarán para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades

86.3. Las reglas relativas a las prácticas tarifarias restrictivas de la libre competencia, y que implican abuso de posición dominante;

86.4. Las reglas relativas a procedimientos, metodologías, formulas, estructuras, estratos, facturación, opciones, valores y, en general, todos los aspectos que determinan el cobro de las tarifas” (negrilla fuera del texto original).

En consecuencia, esta Comisión no tiene competencia para hacer modificaciones en la política sectorial en materia de subsidios, toda vez que la misma se encuentra definida en marcos normativos de mayor jerarquía jurídica. En tal sentido, es de anotar que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto 3571 de 2011⁽²⁾, tiene entre sus funciones:

- “Formular, dirigir y coordinarlas políticas, planes, programas y regulaciones en materia de vivienda y financiación de vivienda, desarrollo urbano, ordenamiento territorial y uso del suelo en el marco de sus competencias, agua potable y saneamiento básico, así como los instrumentos normativos para su implementación...”.

- Definir esquemas para la financiación de los subsidios en los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, vinculando los recursos que establezca la normativa vigente...”.

- “Realizar el monitoreo de los recursos del Sistema General de Participaciones -SGP para agua potable y saneamiento básico, y coordinar con la Superintendencia de Servicios Públicos Domicilíanos su armonización con el proceso de certificación de distritos y municipios...”.

Ahora bien, en relación con la aplicación del principio “El que contamina paga", es importante aclarar que el mismo fue incluido en el CONPES 3874 “Política Nacional Para la Gestión Integral de Residuos”, expedido por el Gobierno Nacional en 2016. Es así como, en su numeral 5, respecto de la definición de la política, se estableció que uno de los principios que la guiará será “El que contamina paga” en los siguientes términos:

"El que contamina paga. Aquellos que causen o generen contaminación deberán asumir los costos de la misma; por lo que deberán acogerse instrumentos que desincentiven y castiguen las prácticas inapropiadas de gestión de residuos que generen daños al ambiente o a la salud pública”.

Así mismo, se debe tener en cuenta que el Decreto 1077 de 2015⁽³⁾ define en el artículo 2.3.2.2.4.2.109, entre otros deberes de los usuarios, los siguientes:

“1. Vincularse al servicio de aseo, siempre que haya un servicio disponible, o acreditar que se dispone de alternativas que no perjudiquen a la comunidad, de acuerdo con lo establecido porta Ley.

(...) 3. Realizar la separación de los residuos sólidos en la fuente de manera que se permita la recolección selectiva, de acuerdo con el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos y los Programas de Prestación del Servicio de aseo establecidos.

4. Presentar los residuos sólidos para su recolección en las condiciones y horarios establecidos en el presente decreto y por la persona prestadora del servicio y de conformidad en el programa de aprovechamiento viable y sostenible que desarrolle la persona prestadora del servicio.

(...)

7. Pagar oportunamente el servicio prestado. (...)”.

De lo anterior, se concluye que según la Política Nacional de Gestión Integral de Residuos y el Decreto 1077 de 2015, la aplicación del principio de “El que contamina paga”, en el contexto de la gestión integral de residuos, está relacionado con la responsabilidad de los usuarios finales de productos o servicios de separar en la fuente, presentarlos para recolección al prestador del servicio público de aseo, conforme los criterios de clasificación de materiales definidos en el Plan de Gestión Integral de Residuos (PGIRS) y del Programa de Prestación del Servicio, así como pagar oportunamente por los servicios prestados por la persona prestadora del servicio público de aseo.

Ahora bien, sobre la internalización de los costos ambientales en la tarifa del servicio público de aseo, nos permitimos señalar que uno de los principios básicos incorporados en la regulación es el reconocimiento de los costos ambientales definidos en la normatividad ambiental y el desarrollo de incentivos tarifarios para el efecto.

En ese sentido, el modelo de ingeniería utilizado para estimar el Costo de Disposición Final - CDF, definido en la Resolución CRA 720 de 2015, involucra todas las etapas de la vida de un relleno sanitario incluyendo los costos ambientales asociados como se presenta a continuación:

- La etapa de prefactibilidad involucra los estudios técnicos y ambientales de alternativas para el sitio de disposición final, así como la evaluación de los mismos por parte de la autoridad ambiental.

- La etapa de factibilidad tiene en cuenta los estudios ambientales necesarios para el establecimiento de la línea base ambiental.

- En la etapa de diseño, considera los costos de los diseños del sitio y de sus obras anexas, así como la elaboración del estudio de impacto ambiental y el costo de la evaluación del mismo y del plan de manejo por parte de la autoridad ambiental competente para la obtención de la Licencia.

- En la etapa de construcción se consideran los costos necesarios para una adecuada operación del sitio teniendo en cuenta la normatividad vigente para rellenos sanitarios.

- En la etapa de operación y mantenimiento se involucran los costos relacionados con personal encargado de actividades ambientales y forestales, la ejecución del plan de manejo ambiental, los monitoreos ambientales y las tasas ambientales en que se incurra.

- En la etapa de clausura y postclausura se reconocen los costos de las respectivas actividades ambientales, principalmente los monitoreos.

Asimismo, la Resolución CRA 720 de 2015 incluye como costos eficientes para la prestación del servicio la utilización de tecnologías de punta para la construcción del relleno sanitario con materiales de altos estándares de calidad y diferentes escenarios para el tratamiento de lixiviados, acordes con las diferentes exigencias de las autoridades ambientales competentes, para el cumplimiento de la normatividad ambiental vigente en lo referente a la prevención, mitigación, corrección y compensación de impactos ambientales que se puedan generar en la operación de un relleno sanitario. La metodología tarifaria también determina que es deber de las personas prestadoras, que operen los rellenos sanitarios, la provisión de recursos para las etapas de clausura y posclausura de los mismos.

Por consiguiente, los costos de disposición final y tratamiento de lixiviados, establecidos en la metodología tarifaria contenida en la Resolución CRA 720 de 2015, prevén los costos ambientales en cada una de las etapas de la vida útil de los rellenos sanitarios, en concordancia con las disposiciones incluidas en la normatividad ambiental vigente.

Por otro lado, la metodología contenida en la citada resolución incluye, en el artículo 31, la posibilidad de remuneración vía tarifa de alternativas tecnológicas a la disposición final en relleno sanitario, siempre y cuando éstas cuenten con los permisos y autorizaciones ambientales requeridas para su operación.

Finalmente, la metodología incluyó señales de eficiencia ambiental y económica para la persona prestadora del servicio público de aseo, al introducir descuentos en el Costo de Recolección y Transporte (CRT) por antigüedad de los vehículos (artículo 27) y un indicador para el régimen de calidad y descuentos asociado al incumplimiento en el nivel de compactación del relleno sanitario (artículo 59).

3. “SEGUIR desligando la CRA; su pensar y análisis de las tarifas, sin CONSIDERAR modelos de ECONOMIA CIRCULAR; ya adoptados por la MISION DE CRECIMIENTO VERDE - es desacertado con el PROPOSITO de mejorar la calidad Ambiental - y cumplir principio y normas del DESARROLLO SOSTENIBLE cerrando las puertas a la innovación en la gestión integral y ecológica de los residuos sólidos (sic)"

Sobre el impulso a la adopciñon de los principios de la Economía Circular en el sector de gestión de residuos, el Gobierno Nacional definió en el CONPES 3874 "Política Nacional Para la Gestión Integral de Residuos" los objetivos y acciones que le permitirán al país avanzar hacia dicho modelo de desarrollo.

El documento CONPES ibídem incluye el Anexo 1 el "Plan de Acción y Seguimiento (PAS)", documento que define cuáles son los objetivos, acciones, y responsables de la ejecución, adicionalmente determina cuál es el tiempo de ejecución y cúales son los indicadores de cumplimiento y los costos de las acciones.  

Según el Plan de Acción y Seguimiento, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico es responsable de la ejecución de dos acciones que desarrollan el Objetivo 1: "Promover la economía circular a través del diseño de instrumentos en el marco de la gestión integral de residuos sólidos", en los siguientes términos:

i. 1.13. Expedir regulación para reconocimiento dentro de las tarifas del servicio público de aseo de la obligatoriedad de contar con sistemas de extracción, captura activa y pasiva para el manejo de gases”, la cual se encuentra enmarcada en la disposición final de residuos en rellenos sanitarios. No obstante, esta acción únicamente podrá ser desarrollada por la Comisión una vez el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (MVCT) haya ejecutado la acción “1.12 Expedir reglamentación para promover el uso de tecnologías complementarias y alternativas a rellenos sanitarios, así como la obligatoriedad de contar con sistemas de extracción, captura activa y pasiva para el manejo de gases y su reconocimiento dentro de las tarifas del servicio público de aseo.”, la cual tiene como plazo máximo el mes de diciembre del año

Una vez expedida la norma para la promoción del uso de tecnologías complementarias y alternativas a rellenos sanitarios y obligatoriedad de la extracción y manejo de gases, por parte del MVCT, esta Comisión contará con un año (diciembre de 2018), para realizar estudios sobre costos de sistemas de extracción, captura activa y pasiva para tratamiento de gases, estructuración de la regulación propuesta, proceso de participación de la misma y expedición del instrumento regulatorio.

ii. “1.20 Incluir en nuevos marcos tarifarios las medidas regulatorias para incorporar los costos ambientales y desarrollar los modelos que permitan la remuneración del aprovechamiento y el tratamiento acorde con los costos y el comportamiento de los mercados.”. De conformidad con lo definido en el PAS del Documento CONPES 3874, el desarrollo de esta acción se relaciona con la expedición del próximo marco tarifario para el servicio público de aseo, para el cual se fijó como plazo el mes de diciembre del año 2020.

La construcción de dicho marco tarifario incluirá, entre otros elementos, los desarrollos normativos del MVCT sobre tecnologías complementarias y alternativas a rellenos sanitarios como los tratamientos biológicos de residuos, los estudios e instrumentos que defina el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible sobre internalización de costos ambientales y a la salud en tres corrientes de residuos, así como los modelos para la remuneración del aprovechamiento de residuos, acorde con el comportamiento de los mercados.

De esta manera, esta Comisión se encuentra alineada con la iniciativa del Gobierno Nacional para la implementación de los principios de Economía Circularen la gestión integral de residuos y, con el fin de avanzar en el cumplimiento de las acciones asignadas en el marco del CONPES 3874, se incluyó en la Agenda Regulatoria Indicativa del año 2017, un estudio para identificar los costos de los sistemas de extracción, captura activa y pasiva para tratamiento de gases, como insumo para expedir la regulación que permita el reconocimiento de estos costos dentro de las tarifas del servicio público de aseo.

Reciba un cordial saludo,

JAVIER MORENO MÉNDEZ

Director Ejecutivo

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015 2Por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un titulo del Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo”.

2. Por el cual se establecen los objetivos, estructura, funciones del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y se integra al Sector Administrativo de Vivienda, Ciudad y Territorio.

3. Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio.