CONCEPTO 20260120024501 DE 2026

(marzo 12)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Bogotá D.C.

Señores

XXXXXX

Asunto: Radicado CRA 20263210011612 de 29 de enero de 2026.

Respetados señores

En atención a la solicitud realizada mediante oficio de la referencia, de manera atenta se da respuesta en los siguientes términos:

I. ANTECEDENTES

"...nos permitimos elevar consulta relacionada con la aplicación de la normatividad vigente en materia de facturación y suspensión de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, (.) Respetuosamente solicitamos orientación frente a los siguientes aspectos:

1. Existe un término o condición normativa específica a partir del cual sea procedente suspender la facturación de los servicios de acueducto, alcantarillado y/o aseo a un usuario que no presenta consumo?

2. ¿Es jurídicamente viable limitar o suspender la facturación cuando esta, aun sin consumo, genera un incremento progresivo de la deuda, afectando la gestión y recuperación de cartera del prestador?

3. ¿Qué medidas regulatorias o administrativas recomienda esa entidad aplicar en estos casos, de conformidad con la Ley 142 de 1994 y la regulación vigente de la CRA?”

II. REFERENTES NORMATIVOS Y JURISPRUDENCIALES

1. NORMATIVOS:

1.1. Ley 142 de 1994 artículos 14, 73, 87, 89, 90, 128, 130, 132, 140, 148.

1.2. Resoluciones CRA 768 de 2016 y 873 de 2019.

2. JURISPRUDENCIALES:

2.1. Corte Constitucional Sentencia C-041 de 2003.

2.2. Corte Constitucional Sentencia C-075 de 2006.

2.3. Corte Constitucional Sentencia T-581 de 2008.

3. DOCTRINALES:

3.1. Concepto 465 de 2024 señaló la Superintendencia de Servicios Públicos

III. PROBLEMA JURÍDICO

En este caso se identifica un problema jurídico a saber:

¿En qué condiciones y con qué fundamento normativo es procedente que un prestador de acueducto, alcantarillado y/o aseo limite o suspenda la facturación a un suscriptor o usuario sin consumo, cuando dicha facturación – aun sin consumo – genera un incremento progresivo de la deuda que afecta la gestión y recuperación de cartera, y qué medidas regulatorias o administrativas resultan aplicables conforme a la Ley 142 de 1994 y la regulación vigente de la CRA?

CONSIDERACIONES DE LA OFICINA ASESORA JURÍDICA

Antes de dar respuesta a su consulta, se indica que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conceptos emitidos son orientaciones que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares, la respuesta es general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante. Adicionalmente, la presente respuesta se emite sin perjuicio de lo que sobre el particular consideren otras entidades en el marco de sus competencias.

Dicho lo anterior, para resolver los problemas jurídicos sometidos a consideración, se abordará el respectivo análisis empezando por la definición de facturación y factura, elementos que la componen, contratos de servicios públicos, la factura como título ejecutivo, causales de suspensión del servicio, cobro persuasivo y coactivo y finalizar con el análisis del caso concreto.

1. Facturación y Factura

La facturación en servicios públicos domiciliarios es el proceso de emisión y registro de un documento (la factura) que detalla los cargos por los servicios esenciales recibidos (como electricidad, agua, gas, etc.) y que sirve para que el usuario conozca el valor a pagar por el consumo y los servicios prestados durante un período.

De conformidad con el numeral 14.9 del artículo 14 de la ley 142 de 1994, la factura de servicios públicos se define así:

“14.9. FACTURA DE SERVICIOS PÚBLICOS. Es la cuenta que una persona prestadora de servicios públicos entrega o remite al usuario, por causa del consumo y demás servicios inherentes en desarrollo de un contrato de prestación de servicios públicos”.

Así mismo, el artículo 148 ibidem señala:

“ARTÍCULO 148. REQUISITOS DE LAS FACTURAS. Los requisitos formales de las facturas serán los que determinen las condiciones uniformes del contrato, pero contendrán, como mínimo, información suficiente para que el suscriptor o usuario pueda establecer con facilidad si la empresa se ciñó a la ley y al contrato al elaborarlas, cómo se determinaron y valoraron sus consumos, cómo se comparan éstos y su precio con los de períodos anteriores, y el plazo y modo en el que debe hacerse el pago.

En los contratos se pactará la forma, tiempo, sitio y modo en los que la empresa hará conocer la factura a los suscriptores o usuarios, y el conocimiento se presumirá de derecho cuando la empresa cumpla lo estipulado. Corresponde a la empresa demostrar su cumplimiento. El suscriptor o usuario no estará obligado a cumplir las obligaciones que le cree la factura, sino después de conocerla. No se cobrarán servicios no prestados, tarifas, ni conceptos diferentes a los previstos en las condiciones uniformes de los contratos, ni se podrá alterar la estructura tarifaria definida para cada servicio público domiciliario.”

De las normas transcritas, se observa que en las facturas de los servicios públicos domiciliarios no es procedente el cobro de servicios no prestados, tarifas o conceptos diferentes a los establecidos en las condiciones uniformes de los contratos de prestación del servicio público domiciliario.

2. Elementos que componen una factura

Así mismo, la Ley 142 de 1994 en su artículo 90 establece los cargos que se pueden incluir en las tarifas, los cuales se verán reflejados en la factura, así:

“ARTÍCULO 90. ELEMENTOS DE LAS FORMULAS DE TARIFAS. Sin perjuicio de otras alternativas que puedan definir las comisiones de regulación, podrán incluirse los siguientes cargos:

90.1. Un cargo por unidad de consumo, que refleje siempre tanto el nivel y la estructura de los costos económicos que varíen con el nivel de consumo como la demanda por el servicio;

90.2. Un cargo fijo, que refleje los costos económicos involucrados en garantizar la disponibilidad permanente del servicio para el usuario, independientemente del nivel de uso.

Se considerarán como costos necesarios para garantizar la disponibilidad permanente del suministro aquellos denominados costos fijos de clientela, entre los cuales se incluyen los gastos adecuados de administración, facturación, medición y los demás servicios permanentes que, de acuerdo a definiciones que realicen las respectivas comisiones de regulación, son necesarios para garantizar que el usuario pueda disponer del servicio sin solución de continuidad y con eficiencia.

90.3. Un cargo por aportes de conexión el cual podrá cubrir los costos involucrados en la conexión del usuario al servicio. También podrá cobrarse cuando, por razones de suficiencia financiera, sea necesario acelerar la recuperación de las inversiones en infraestructura, siempre y cuando estas correspondan a un plan de expansión de costo mínimo. La fórmula podrá distribuir estos costos en alícuotas partes anuales.

El cobro de estos cargos en ningún caso podrá contradecir el principio de la eficiencia, ni trasladar al usuario los costos de una gestión ineficiente o extraer beneficios de posiciones dominantes o de monopolio.

Las comisiones de regulación siempre podrán diseñar y hacer públicas diversas opciones tarifarias que tomen en cuenta diseños óptimos de tarifas. Cualquier usuario podrá exigir la aplicación de una de estas opciones, si asume los costos de los equipos de medición necesarios.”

En este sentido, la Honorable Corte Constitucional manifestó que los costos fijos son necesarios para garantizar la disponibilidad del servicio y son independientes del consumo, de modo que están ajustados a las disposiciones Constitucionales. En efecto, en Sentencia C- 041 de 2003, dicha Corporación afirmó que:

"La tarifa que se paga por la prestación de un servicio público domiciliario está vinculada no sólo con el nivel de consumo del usuario, sino con los costos en que incurre la empresa respectiva para poder brindar el bien o servicio en condiciones de competitividad y está determinada por el beneficio que finalmente recibe el usuario. El sólo hecho de que el prestador del servicio esté disponible para brindar el mismo genera costos, los cuales son independientes del consumo real que se efectúe. A juicio de la Corte, la norma acusada, en cuanto contempla un cargo fijo que debe pagar el usuario, no vulnera la Carta Política toda vez que tal concepto se ve reflejado en su propio beneficio, es decir en una prestación eficiente y permanente del servicio".

De esta manera, la garantía de disponibilidad permanente del servicio, es una obligación legal a cargo de los prestadores, que para su cumplimiento incurren en costos fijos de clientela, necesarios para garantizar que el usuario pueda disponer del servicio con solución de continuidad y con eficiencia, independientemente del nivel de uso.

En este entendido, las metodologías tarifarías vigentes^[1] para la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado expedidas por esta Comisión de Regulación, a partir de las particularidades de un prestador en gastos y costos de administración y operación, unas necesidades de inversión y los costos por tasas ambientales, prevé la determinación de los costos de referencia identificados como: Costo Medio de Administración (CMA), con el que se define el Cargo Fijo mensual expresado en $/suscriptor/mes; y un Cargo por Unidad de Consumo, expresado en $/m3.

Por tanto, la factura final al suscriptor o usuario debe contener un cargo fijo mensual para cada servicio (acueducto y alcantarillado), que debe ser cobrado por las personas prestadoras independientemente del consumo realizado por el suscriptor o usuario, y un cargo por consumo, expresado en $/m3, el cual se calcula con base en el volumen de agua consumido por el suscriptor o usuario durante el período de facturación.

Conforme con la norma en cita, los cobros permitidos en la factura de un servicio público, sin perjuicio de lo establecido por las Comisiones de Regulación, son: i) un cargo por unidad de consumo, ii) un cargo fijo y iii) un cargo por aportes de conexión.

3. Contrato de Servicios Públicos

El instrumento creado por el legislador para regular la relación de la persona prestadora con el suscriptor y/o usuario es el contrato de servicios públicos. Su régimen legal se encuentra previsto en el artículo 132 de la Ley 142 de 1994 conforme al cual dicho contrato se rige por lo dispuesto en dicha ley, por las condiciones especiales que se pacten con los usuarios, por las condiciones uniformes que señalen las personas prestadoras y por las normas del Código de Comercio y del Código Civil.

Por su parte, el artículo 128 de la Ley 142 de 1994 señala las características del contrato de servicios públicos indicando que es uniforme, consensual y oneroso y, el artículo 129 Ibidem, el cual determina la existencia del contrato indicando que nace a la vida jurídica desde que la empresa define las condiciones uniformes en las que está dispuesta a prestar el servicio y el propietario o quien utiliza un inmueble determinado, solicita la prestación.

Las partes que conforman el contrato de condiciones uniformes están especificadas en el artículo 130 Ibidem y son: la empresa de servicios públicos y el suscriptor o usuario.

La Corte Constitucional^[2] analizó cada una de las características de los contratos de condiciones uniformes indicando que:

“Entre las características esenciales reconocidas a los contratos de condiciones uniformes además de tratarse de un negocio jurídico consensual, se encuentran su naturaleza uniforme, tracto sucesivo, oneroso, mixto y de adhesión. Es uniforme por someterse a unas mismas condiciones jurídicas de aplicación general para muchos usuarios no determinados. Es de tracto sucesivo pues las prestaciones que surgen del mismo necesariamente están llamadas a ser ejecutadas durante un período prolongado de tiempo. Es oneroso ya que implica que, por la prestación del servicio público domiciliario, el usuario debe pagar a la empresa respectiva una suma de dinero. Es de adhesión, en el entendido que las cláusulas que regulan el contrato, por lo general, son redactadas previa y unilateralmente por la empresa de servicios públicos, sin ofrecerle a los usuarios la posibilidad de deliberar y discutir sobre el contenido de las mismas. Finalmente, como previamente se señaló su naturaleza es mixta, pues las disposiciones jurídicas que lo regulan corresponden a una relación reglamentaria y contractual.”

Por otra parte, los modelos de Contratos de Servicios Públicos observan: i) las características de la metodología tarifaria vigente para el servicio público que este prestando; ii) las disposiciones contractuales como el régimen legal que le aplica, su objeto, las definiciones aplicables al contrato, la identificación de las partes y sus derechos y obligaciones, las condiciones para la modificación y/o terminación del contrato y la vigencia del mismo; iii) criterios a aplicar en cuanto a las relaciones entre las partes como la facturación del servicio, la atención a los usuarios, la solución de controversias y, iv) los aspectos técnicos de la prestación del servicio como la zona de prestación del servicio, las condiciones técnicas y de acceso, las condiciones y fallas en la prestación del servicio.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA adoptó modelos de condiciones uniformes actualizados con la normatividad vigente, dirigida a las personas prestadoras del servicio público de acueducto, alcantarillado y aseo y sus actividades complementarias, que les facilite cumplir con el deber de definir las condiciones uniformes en los contratos de prestación de servicios.

4. La factura como título ejecutivo

De acuerdo con lo dispuesto en el numeral 9 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, la factura de servicios públicos domiciliarios es la cuenta que una persona prestadora de servicios públicos entrega o remite al usuario, por causa del consumo y demás servicios inherentes en desarrollo de un contrato de servicios públicos.

El artículo 130 de la Ley 142 de 1994 dispone que en materia de servicios públicos domiciliarios los prestadores pueden ejercer el cobro ejecutivo ante la jurisdicción ordinaria,y en tratándose de una empresa industrial y comercial del Estado, se hará ejerciendo la jurisdicción coactiva, por lo que en este entendido puede el prestador iniciar el cobro de las deudas ante la jurisdicción respectiva, siendo el juez o el operador jurídico quien establezca la responsabilidad en cuanto al incumplimiento del pago de los servicios públicos.

En el Concepto 465 de 2024 señaló la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios que:

“De conformidad con el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, las facturas de servicios públicos domiciliarios, debidamente firmadas por el representante legal del prestador, se constituyen como títulos ejecutivos que pueden ser cobrados a través de la jurisdicción ordinaria, o por la vía de la jurisdicción coactiva. Ahora bien, según, la sentencia C-035 de 2003 de la Corte Constitucional, únicamente los prestadores de servicios públicos constituidos como Empresas Industriales y Comerciales del Estado y los municipios prestadores directos, están facultados para cobrar sus deudas por medio de la jurisdicción coactiva o de la jurisdicción ordinaria, según lo prefieran.

Así las cosas, las empresas de servicios públicos domiciliarios, sean estas oficiales, mixtas o privadas, sólo pueden cobrar ejecutivamente su cartera morosa a través de la jurisdicción ordinaria pues si bien existe la facultad de efectuar el cobro de las facturas a través del procedimiento de cobro coactivo, éste procedimiento solamente puede ser utilizado por las Empresas industriales y comerciales del Estado que presten servicios públicos domiciliarios, o por los municipios o distritos que sean prestadores directos de los mismos, en los términos de los considerandos expuestos en el presente concepto”.

Dado lo anterior, es claro que la factura constituye un documento que contiene una obligación clara, expresa y exigible en los términos del Código General del Proceso, por lo que puede obtenerse su pago mediante un proceso ejecutivo, ante la jurisdicción ordinaria o por la vía de jurisdicción coactiva, en los términos establecidos en la Ley, y en las oportunidades que correspondan frente a cada obligación.

Igualmente, consagra que la factura expedida por el prestador y debidamente firmada por su representante legal, prestará mérito ejecutivo de acuerdo con las normas del Derecho Civil y Comercial.

El artículo 140 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 19 de la Ley 689 de 2001 dispone que “El incumplimiento del contrato por parte del suscriptor o usuario da lugar a la suspensión del servicio en los eventos señalados en las condiciones uniformes del contrato de servicios y en todo caso en los siguientes: La falta de pago por el término que fije la entidad prestadora, sin exceder en todo caso de dos (2) períodos de facturación en el evento en que ésta sea bimestral y de tres (3) períodos cuando sea mensual y el fraude a las conexiones, acometidas, medidores o líneas. (...)”.

Al respecto la Corte Constitucional, en Sentencia T-581/08, señaló:

“Lo anterior significa que cuando no se cancela oportunamente la prestación del servicio público domiciliario, las empresas prestadoras tienen la obligación de suspenderlo máximo al vencimiento del tercer periodo de facturación. Esta Corporación ha señalado que esa exigencia no sólo constituye una garantía para la empresa, quien ejerce un mecanismo legítimo de coacción que le permite asegurar el pago del crédito, sino que constituye también una garantía para los propietarios de los inmuebles, en el evento en que sus arrendatarios incurran en mora en el pago de sus obligaciones, pues con esta medida se evita el incremento de la deuda”. (Negrilla y subraya fuera de texto)

Por todo lo anterior, es posible concluir en este punto que la Ley 142 de 1994 establece que la factura de servicios públicos es un título ejecutivo que permite al prestador cobrar judicialmente las deudas del usuario, ya sea ante la jurisdicción ordinaria o, tratándose de empresas industriales y comerciales del Estado o municipios prestadores directos, mediante jurisdicción coactiva. La Superintendencia de Servicios Públicos ha reiterado que solo estos últimos pueden usar cobro coactivo, mientras que los demás prestadores deben acudir a la jurisdicción ordinaria. Además, la ley exige la suspensión del servicio cuando el usuario acumula hasta 2 o 3 períodos de facturación en mora, como mecanismo para evitar el incremento desmedido de la deuda.

5. Causales de suspensión del servicio

La Resolución CRA 768 de 2016, “Por la cual se adopta el modelo de condiciones uniformes del contrato para la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y/o alcantarillado, para personas prestadoras que cuenten con más de 5.000 suscriptores y/o usuarios en el área rural o urbana y se define el alcance de su clausulado”, relaciona en su anexo 1 la normatividad referente a suspensión y corte del servicio, así:

“Clausula 19 Suspensión y corte. De conformidad con el artículo 2.3.1.1.1. del Decreto 1077 de 2015, la suspensión del servicio obedece a “la interrupción temporal del servicio por común acuerdo, por interés del servicio, o por incumplimiento o por otra de las causales previstas en la Ley 142 de 1994, en el presente decreto, en las condiciones uniformes del contrato de servicio público y en las demás normas concordantes”. Entiéndase por corte del servicio de acueducto, como la “Interrupción del servicio que implica la desconexión o taponamiento de la acometida. La persona prestadora podrá suspender el (los) servicio(s) prestado(s) por las causas que establezca el régimen legal vigente. El corte del servicio es la interrupción definitiva del servicio."

Una vez haya desaparecido la causal que le dio origen a la suspensión del servicio y se hayan cancelado los gastos de suspensión y reinstalación, es obligación de la persona prestadora reinstalar el servicio en un término no superior a veinticuatro (24) horas”.

Por su parte la Resolución CRA 873 de 2019 “Por la cual se adopta el modelo de Condiciones Uniformes del Contrato de Servicios Públicos al que podrán acogerse las personas prestadoras de los servicios de acueducto y/o alcantarillado incluidas en el ámbito de aplicación de la Resolución número CRA 825 de 2017 o la que la modifique, adicione, sustituya o derogue y, se dictan otras disposiciones”, establece en su anexo 1 clausula 24 las causales de suspensión del servicio, así:

“CLÁUSULA 24. SUSPENSIÓN. La PERSONA PRESTADORA podrá suspender los servicios (interrupción temporal), respetando el derecho al debido proceso, y el derecho de contradicción y defensa del SUSCRIPTOR Y/O USUARIO, por las siguientes causas:

- Incumplimiento del contrato. En los siguientes eventos:

a. La falta de pago por el término que fije la persona prestadora, sin exceder, en todo caso, de tres (3) períodos de facturación de los servicios, salvo que exista reclamación o recurso interpuesto.

b. La alteración inconsulta y unilateral, por parte del usuario y/o suscriptor, de las condiciones contractuales de prestación de los servicios.

c. Realizar conexiones fraudulentas o sin autorización de la persona prestadora.

d. Dar a los servicios públicos domiciliarios un uso distinto del declarado o convenido con la persona prestadora.

e. Proporcionar los servicios públicos domiciliarios a otro inmueble o usuario distinto del beneficiario de los servicios.

f. Realizar modificaciones en las acometidas o conexiones, sin autorización previa de la persona prestadora.

g. Aumentar los diámetros de las acometidas, la capacidad instalada y el número de derivaciones, sin autorización de la persona prestadora.

h. Adulterar las conexiones y/o aparatos de medición o de control, o alterar su normal funcionamiento.

i. Dañar o retirar el aparato de medida; retirar, romper o adulterar cualquiera de los sellos instalados en los equipos de medida, protección, control o gabinete, o cuando se verifique que los existentes no correspondan a los reglamentados por la persona prestadora.

j. Efectuar, sin autorización de la persona prestadora, una reconexión cuando los servicios hayan sido suspendidos.

k. Pagar las facturas con cheques que no sean pagados por el banco respectivo, salvo que exista causa justificada de no pago, sin perjuicio de las acciones legales pertinentes, o cuando se paguen los servicios con una cuenta de cobro o factura adulterada.

l. Interferir en la utilización, operación o mantenimiento de las líneas, redes y demás equipos necesarios para suministrar los servicios públicos domiciliarios, sean de propiedad de la persona prestadora o de los suscriptores.

m. Impedir a los funcionarios autorizados por la persona prestadora, debidamente identificados, hacer inspecciones de las instalaciones internas, equipos de medida o de lectura de los medidores.

n. No permitir el traslado del equipo de medición, la reparación o cambio justificado del mismo, cuando ello sea necesario para garantizar una correcta medición.

o. No ejecutar, dentro del plazo fijado, la adecuación de las instalaciones internas a las normas vigentes y requeridas por razones técnicas o por seguridad en el suministro de los servicios.

p. Conectar equipos a las acometidas y redes sin la autorización de la persona prestadora.

q. Efectuar, sin autorización de la persona prestadora, la reconexión de los servicios cuando se encuentre suspendido.

r. Cuando el urbanizador destine el inmueble a un fin distinto del previsto en la respectiva licencia de construcción y/o urbanización, o cuando se construya un inmueble careciendo de ésta, estando el suscriptor y/o usuario obligado a obtener la respectiva licencia.

s. Interconectar las tuberías de acueducto, atendidas por la persona prestadora, con cualquier otra fuente de agua.

Interés del servicio. Cuando la suspensión de los servicios sea por interés del mismo, no se considera falla en su prestación cuando se hace con los siguientes fines:

a. Realizar reparaciones técnicas, mantenimientos periódicos y racionamientos por motivos de fuerza mayor, siempre que la persona prestadora dé aviso amplio y oportuno de ello al suscriptor y/o usuario.

b. Evitar perjuicios que se deriven de la inestabilidad del inmueble o del terreno, siempre que se haya empleado toda la diligencia posible dentro de las circunstancias para que el suscriptor y/o usuario pueda hacer valer sus derechos

PARÁGRAFO 1. EL SUSCRIPTOR Y/O USUARIO podrá solicitar la suspensión de los servicios si convienen en ello la entidad prestadora de los servicios públicos y los terceros que puedan resultar afectados.

PARÁGRAFO 2. LA PERSONA PRESTADORA avisará al SUSCRIPTOR Y/O USUARIO de la suspensión, con una antelación no inferior a 24 horas, indicando los términos y motivos de la suspensión de los servicios programada, salvo que se trate de emergencias o eventos fuera del control de la persona prestadora”.

En resumen, la Resolución CRA 768 de 2016 y la Resolución CRA 873 de 2019 regulan la suspensión y el corte del servicio de acueducto y alcantarillado, distinguiendo la suspensión como interrupción temporal y el corte como la interrupción definitiva mediante desconexión. La prestación puede suspenderse por incumplimiento del contrato, incluyendo falta de pago hasta por tres períodos, fraudes, alteraciones no autorizadas y obstrucción a la labor del prestador– o por interés del servicio para reparaciones, mantenimientos o situaciones de fuerza mayor, previo aviso al usuario. Una vez superada la causal y cancelados los costos correspondientes, el prestador debe reinstalar el servicio en máximo 24 horas.

6. Cobro persuasivo y cobro coactivo

La figura del cobro persuasivo contiene todas las acciones realizadas por la administración en la etapa anterior al proceso de jurisdicción coactiva, encaminadas a obtener el pago de las obligaciones reconocidas mediante acto administrativo debidamente ejecutoriado, de una manera voluntaria por parte del deudor. En esta etapa inicial o previa al cobro coactivo, se invita al obligado a solucionar el conflicto de una manera consensuada y beneficiosa para las partes.

Por su parte, el procedimiento administrativo de cobro coactivo es un procedimiento especial contenido en los artículos 823 y siguientes del Estatuto Tributario, que faculta a ciertas entidades para hacer efectivos directamente los créditos a su favor, sin necesidad de acudir a la jurisdicción ordinaria. Su objeto es obtener el pago forzado de las obligaciones a su favor.

A partir de la vigencia de la Ley 1066 de 2006, todas las entidades públicas de todos los niveles que tengan que recaudar rentas o caudales públicos, deberán, para tal efecto, dar aplicación al procedimiento de cobro administrativo coactivo establecido en el Estatuto Tributario. Igualmente, el artículo 2o de la referida ley, establece la obligatoriedad de adoptar el reglamento interno de recaudo de cartera, el cual fue reglamentado por el Decreto 4473 del 15 de diciembre del año 2006, que estableció los criterios mínimos que ha de contener dicho reglamento.

Esta situación fue ratificada por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, estableciendo que las entidades públicas deben recaudar las obligaciones creadas en su favor, que consten en documentos que presten mérito ejecutivo de conformidad con dicho Código y para tal efecto, están revestidas de la prerrogativa de cobro coactivo o podrán acudir ante los jueces competentes.

7. El caso concreto

Teniendo en cuenta lo desarrollado a lo largo de este concepto y para dar respuesta al problema jurídico planteado, es decir, ¿En qué condiciones y con qué fundamento normativo es procedente que un prestador de acueducto, alcantarillado y/o aseo limite o suspenda la facturación a un suscriptor o usuario sin consumo, cuando dicha facturación –aun sin consumo– genera un incremento progresivo de la deuda que afecta la gestión y recuperación de cartera, y qué medidas regulatorias o administrativas resultan aplicables conforme a la Ley 142 de 1994 y la regulación vigente de la CRA?, procedemos a señalar lo siguiente:

Al respecto y como ha sido expuesto a lo largo de este concepto no existe una norma que permita la suspensión o limitación de la facturación; lo que sí establece el marco normativo previamente desarrollado, es la suspensión de la prestación del servicio por diferentes causas, entre ellas, el acuerdo mutuo entre el prestador y el usuario, o causales que obedecen al incumplimiento por parte del usuario y/o suscriptor. Lo anterior, sin perjuicio de los cobros que deben estar incluidos en la factura independientemente del consumo del usuario.

Recuérdese que las metodologías tarifarías vigentes^[3] para la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado expedidas por esta Comisión de Regulación, a partir de las particularidades de un prestador en gastos y costos de administración y operación, unas necesidades de inversión y los costos por tasas ambientales, prevé la determinación de los costos de referencia identificados como: Costo Medio de Administración (CMA), con el que se define el Cargo Fijo mensual expresado en $/suscriptor/mes; y un Cargo por Unidad de Consumo, expresado en $/m3.

Por tanto, la factura final al suscriptor o usuario debe contener un cargo fijo mensual para cada servicio (acueducto y alcantarillado), que debe ser cobrado por las personas prestadoras independientemente del consumo realizado por el suscriptor o usuario, y un cargo por consumo, expresado en $/m3, el cual se calcula con base en el volumen de agua consumido por el suscriptor o usuario durante el período de facturación.

Conforme con la norma en cita, los cobros permitidos en la factura de un servicio público, sin perjuicio de lo establecido por las Comisiones de Regulación, son: i) un cargo por unidad de consumo, ii) un cargo fijo y iii) un cargo por aportes de conexión.

V. CONCLUSIONES

Conforme lo señalado previamente, procedemos ahora a dar respuesta a cada una de las preguntas planteadas, en el siguiente sentido:

“1.Existe un término o condición normativa específica a partir del cual sea procedente suspender la facturación de los servicios de acueducto, alcantarillado y/o aseo a un usuario que no presenta consumo?”

Sí existe un término y condición normativa para la suspensión del servicio. Como se mencionó, por incumplimiento den el pago del servicio, el artículo 140 de la Ley 142 de 1994, modificado por el artículo 19 de la Ley 689 de 2001, establece expresamente que la falta de pago dentro de los términos allí señalados habilita a la empresa prestadora para suspender el servicio. La norma fija límites precisos, hasta dos periodos de facturación en el caso de facturación bimestral y tres periodos cuando se trate de facturación mensual^[4].

En atención a la normativa aplicable, se precisa que las Resoluciones CRA 768 de 2016 y 873 de 2019 desarrollan el régimen de suspensión y corte de los servicios de acueducto y alcantarillado, diferenciando claramente ambos conceptos. Conforme a dichas disposiciones, la suspensión constituye una interrupción temporal del servicio, procedente tanto por incumplimiento contractual, dentro del cual se encuentra la falta de pago hasta por tres periodos de facturación, siempre mediando la notificación previa al usuario.

Superada la causal que motivó la suspensión y efectuado el pago de los gastos derivados del procedimiento, la persona prestadora se encuentra obligada a reinstalar el servicio en un término no superior a veinticuatro (24) horas, de acuerdo con las reglas fijadas por la CRA.

“2. ¿Es jurídicamente viable limitar o suspender la facturación cuando esta, aun sin consumo, genera un incremento progresivo de la deuda, afectando la gestión y recuperación de cartera del prestador?”

Sí es viable, esta solicitud se entiende resuelta en el numeral anterior. Finalmente, es importante reiterar que la adecuada gestión de la cartera implica que los prestadores deben desplegar de manera diligente tanto actuaciones persuasivas como actuaciones coactivas orientadas a lograr el recaudo. El ordenamiento jurídico impone al prestador el deber de activar estos mecanismos de manera oportuna, evitando que la deuda se torne incobrable o afecte la sostenibilidad financiera del servicio.

3. ¿Qué medidas regulatorias o administrativas recomienda esa entidad aplicar en estos casos, de conformidad con la Ley 142 de 1994 y la regulación vigente de la CRA?”

Esta Comisión de Regulación recomienda dar cumplimiento a las normas legales, reglamentarias y regulatorias previamente señaladas, en especial a las contenidas en las Resoluciones CRA 768 de 2016 y 873 de 2019.

De esta forma, se da respuesta a la solicitud presentada

Cordial saludo,

CAMILO ANDRÉS BUSTOS PARRA

Jefe Oficina Asesora Jurídica (E)

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Resolución CRA 688 de 2014¹ "Por la cual se establece la metodología tarifaria para las personas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado con más de 5.000 suscriptores en el área urbana", modificada, adicionada y aclarada por la Resolución CRA 735 de 2015. Resolución CRA 825 de 2017. “Por la cual se establece la metodología tarifaria para las personas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado que atiendan hasta 5.000 suscriptores en el área urbana y aquellas que presten el servicio en el área rural independientemente del número de suscriptores que atiendan.”, modificada y adicionada por la Resolución CRA 844 de 2018.

2. Corte Constitucional, Sentencia C-075 de 2006, Magistrado Ponente: Rodrigo Escobar Gil.

3. Resolución CRA 688 de 2014³ "Por la cual se establece la metodología tarifaria para las personas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado con más de 5.000 suscriptores en el área urbana", modificada, adicionada y aclarada por la Resolución CRA 735 de 2015.

3. Resolución CRA 825 de 2017. “Por la cual se establece la metodología tarifaria para las personas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado que atiendan hasta 5.000 suscriptores en el área urbana y aquellas que presten el servicio en el área rural independientemente del número de suscriptores que atiendan.”, modificada y adicionada por la Resolución CRA 844 de 2018.

4. Esta disposición encuentra respaldo jurisprudencial en la Sentencia T-581 de 2008, en la cual la Corte Constitucional precisó que la suspensión debe efectuarse, a más tardar, al finalizar el tercer periodo de facturación en mora, destacando que esta medida no solo protege el equilibrio económico del prestador, sino que también constituye una garantía para los propietarios del inmueble al evitar la acumulación excesiva de deuda.