CONCEPTO 72921 DE 2025

(junio 13)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO -CRA-

Bogotá D.C.,

Asunto: Concepto naturaleza jurídica recursos derivados de la tarifa

Radicado CRA 2025-321-005428-2 del 2 de mayo de 2025.

Respetada señora xxxxx:

En atención a la solicitud realizada mediante el CRA 2025-321-005428-2 del 2 de mayo de 2025 respecto de la naturaleza de los recursos de las empresas de servicios públicos domiciliarios, en especial del servicio público domiciliario de acueducto, de manera atenta se da respuesta en los siguientes términos:

I. ANTECEDENTES:

La peticionaria solicita, en su calidad de funcionaria de la Contraloría Departamental de Cundinamarca, "(...) Aclaración sobre la naturaleza de los recursos que las empresas de servicios públicos domiciliarios (privadas, mixtas y oficiales) recaudan a través de las tarifas de acueducto, alcantarillado y aseo, son recursos públicos o privados, lo anterior debido a que, en mi calidad de funcionaria de la Contraloría de Cundinamarca, me encuentro realizando la evaluación de la gestión de los prestadores del servicio de acueducto en la región.”.

II. REFERENTES NORMATIVOS Y JURISPRUDENCIALES:

1. NORMATIVOS:

1.1. Ley 142 de 1994.

2. DOCTRINALES:

2.1. Concepto SSPD-OJ-2021-740

2.2. Concepto SSPD-OJ-2017-572

III. PROBLEMA JURÍDICO:

¿Los recursos recaudados vía tarifa de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo tienen naturaleza pública o privada?

IV. CONSIDERACIONES DE LA OFICINA ASESORA JURÍDICA

Antes de dar respuesta a su consulta, se indica que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conceptos emitidos son orientaciones que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares, la respuesta es general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante. Adicionalmente, la presente respuesta se emite sin perjuicio de lo que sobre el particular consideren otras entidades en el marco de sus competencias.

1. Naturaleza Jurídica de las Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios.

Para dar respuesta al problema jurídico planteado, en primer lugar, es importante mencionar que la Ley 142 de 1994^[1] establece las siguientes definiciones en su artículo 14, las cuales resultan relevantes para la organización de las personas prestadoras de servicios públicos:

“ARTÍCULO 14. Definiciones. Para interpretar y aplicar esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones

(...)

“14.5. Empresa de servicios públicos oficial. Es aquella en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella o estas tienen el 100% de los aportes.

14.6. Empresa de servicios públicos mixta. Es aquella en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella o éstas tienen aportes iguales o superiores al 50%.

14.7. Empresa de servicios públicos privada. Es aquella cuyo capital pertenece mayoritariamente a particulares, o a entidades surgidas de convenios internacionales que deseen someterse íntegramente para estos efectos a las reglas a las que se someten los particulares.”

(...) (Subrayas fuera del texto original)”

En ese sentido, es claro que las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios pueden constituirse en las categorías de empresas públicas, mixtas o privadas, dependiendo de la naturaleza de los recursos de su conformación.

En este punto, se considera pertinente mencionar que se constituyen en personas prestadoras de servicios públicos aquellas que se hayan conformado en cualquiera de las figuras previstas en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, los cuales se citan a continuación:

“ARTÍCULO 15. Personas que prestan servicios públicos. Pueden prestar los servicios públicos:

15.1. Las empresas de servicios públicos.

15.2. Las personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas, o como consecuencia o complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos.

15.3. Los municipios cuando asuman en forma directa, a través de su administración central, la prestación de los servicios públicos, conforme a lo dispuesto en esta Ley.

15.4. Reglamentada por el Decreto Nacional 421 de 2000. Las organizaciones autorizadas conforme a esta Ley para prestar servicios públicos en municipios menores en zonas rurales y en áreas o zonas urbanas específicas.

15.5. Las entidades autorizadas para prestar servicios públicos durante los períodos de transición previstos en esta Ley.

15.6. Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional que al momento de expedirse esta Ley estén prestando cualquiera de los servicios públicos y se ajusten a lo establecido en el parágrafo del Artículo 17”.

Así las cosas, se informa que el artículo 17 de la misma ley, referido en la cita anteriormente trascrita, indica la naturaleza de las empresas de servicios públicos en los siguientes términos:

"ARTÍCULO 17. Naturaleza. Las empresas de servicios públicos son sociedades por acciones cuyo objeto es la prestación de los servicios públicos de que trata esta Ley.

PARÁGRAFO 1°. Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional, cuyos propietarios no deseen que su capital esté representado en acciones, deberán adoptar la forma de empresa industrial y comercial del estado.

Mientras la ley a la que se refiere el artículo 352 de la Constitución Política no disponga otra cosa, sus presupuestos serán aprobados por las correspondientes juntas directivas. En todo caso, el régimen aplicable a las entidades descentralizadas de cualquier nivel territorial que presten servicios públicos, en todo lo que no disponga directamente la Constitución, será el previsto en esta Ley. La Superintendencia de Servicios Públicos podrá exigir modificaciones en los estatutos de las entidades descentralizadas que presten servicios públicos y no hayan sido aprobados por el Congreso, si no se ajustan a lo dispuesto en esta Ley.

PARÁGRAFO 2°. Las empresas oficiales de servicios públicos deberán, al finalizar el ejercicio fiscal, constituir reservas para rehabilitación, expansión y reposición de los sistemas. (Subrayas fuera de texto original)

De acuerdo con la normatividad citada anteriormente, solo cuando el capital de la empresa es 100 % estatal, la empresa de servicios públicos domiciliarios es oficial; por otra parte, si se trata de recursos provenientes del sector privado o aportes públicos y privados serán empresas privadas o mixtas respectivamente.

Ahora bien, en cuanto a las normas que rigen a las empresas de servicios públicos, el artículo 19 ibidem dispone lo siguiente:

“ARTÍCULO 19. Régimen Jurídico de las empresas de servicios públicos. Las empresas de servicios públicos se someterán al siguiente régimen jurídico:

(...)

19.15. En lo demás, las empresas de servicios públicos se regirán por las reglas del Código de Comercio sobre sociedades anónimas.

19.16. La composición de las juntas directivas de las empresas que presten servicios públicos domiciliarios se regirá únicamente por la ley y sus estatutos en los cuales se establecerá que en ellas exista representación directamente proporcional a la propiedad accionaria.

19.17. En el caso de empresas mixtas, cuando el aporte estatal consista en el usufructo de los bienes vinculados a la prestación del servicio público, su suscripción, avalúo y pago, se regirán íntegramente por el derecho privado, aporte que de acuerdo con lo dispuesto en el Código de Comercio, incluirá la regulación de las obligaciones del usufructuario, en especial en lo que se refiere a las expensas ordinarias de conservación y a las causales de la restitución de los bienes aportados. (Subrayas fuera del texto original)”.

Por lo tanto, de la normatividad antes referida es claro que las personas prestadoras de servicios públicos se rigen por el derecho privado, sin importar la naturaleza jurídica de su constitución, ya sea pública, mixta o privada, salvo en el caso de las empresas de servicios públicos de naturaleza oficial que cuenten con norma expresa que determine que lo contrario.

En ese sentido, las normas hasta el momento analizadas no refieren diferencia alguna en cuanto a la naturaleza de los recursos.

2. Las Tarifas de los servicios públicos domiciliarios.

A continuación, se realizará un análisis de la definición de las tarifas con el fin de determinar si su naturaleza pública o privada de allí se desprende. Para tal efecto se considera pertinente reiterar lo mencionado en el Concepto SSPD-OJ-2022-49 emitido por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en el siguiente sentido:

“A través del Concepto SSPD-OJ-2021-740, esta Oficina Asesora Jurídica con ocasión de la consulta realizada a través del radicado SSPD N° 20215292208182, contestó algunos interrogantes relacionados con el concepto de tarifas de referencia, costos del servicio y subsidios, en los siguientes términos:

“(...) Previo a pronunciarnos de fondo sobre las materias consultadas y como quiera que se trata de asuntos estrictamente tarifarios, consideramos pertinente hacer referencia al alcance didáctico que sobre el particular ha hecho la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA como ente regulador del sector de agua potable y saneamiento básico, a través de la "Guía para el Usuario Regulación de los Servicios Públicos Domiciliarios de Acueducto, Alcantarillado y Aseo” en donde se menciona lo siguiente:

“¿Qué son las tarifas?

La tarifa es el precio que cobra la empresa al usuario a cambio de la prestación del servicio público. Es fijada por la junta directiva de la empresa que presta el servicio público o por el Alcalde cuando el servicio es prestado por el municipio, siguiendo las metodologías establecidas por la CRA.

La tarifa debe estar claramente identificada en la factura y debe ser el resultado de la aplicación de las metodologías o fórmulas tarifarias expedidas por la Comisión para los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo”.

Ello significa que con base en los anteriores cálculos, la tarifa es determinada o definida por el prestador, de acuerdo con las fórmulas tarifarias que establece la comisión de regulación para fijar los costos de la prestación del servicio, más o menos (según corresponda) los subsidios y contribuciones, cuya fijación de porcentajes se encuentra a cargo de los concejos municipales, por el consumo que estará en función del uso del servicio por parte del usuario”. (Subrayado fuera de texto).

Así las cosas, es claro que las tarifas constituyen el pago que realizan los usuarios y/o suscriptores por la prestación de un servicio público y ésta es calculada con base en las fórmulas determinadas por las Comisiones de Regulación para tal efecto.

Ahora bien, la misma Superintendencia se ha pronunciado en el concepto SSPD-OJ-2017-572 en el cual hace referencia a un pronunciamiento de la Corte Constitucional en el que se analiza la naturaleza jurídica de las tarifas de servicios públicos, en el siguiente sentido:

“De esta forma, la tarifa es el precio que se paga por el servicio recibido. Precio que remunera los costos que fueron necesarios para la prestación del servicio, en atención al principio de onerosidad de los servicios públicos, consagrado constitucionalmente. Al respecto, en la sentencia C-493 de 1997, la Corte Constitucional señaló:

(...) En efecto, de conformidad con el artículo 128 de la Ley 142 de 1994, la empresa presta los servicios públicos al usuario, "a cambio de un precio" y, de otra parte, la misma Constitución, tratándose de los servicios públicos domiciliarios, alude a un régimen tarifario que ha de tomar en cuenta criterios de costos, solidaridad social y redistribución de ingresos. De igual manera, la Carta Fundamental dispone que atañe a la ley la determinación de las autoridades competentes para fijar las tarifas (art. 367) y autoriza a la Nación, a los Departamentos, a los Distritos, a los municipios y a las entidades descentralizadas para que, en sus respectivos presupuestos, concedan subsidios a las personas de menores ingresos a fin de que "puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas"(art. 368 C.P.)."

(...)

De modo que, los usuarios tienen el derecho a recibir el servicio por parte de la empresa prestadora, en forma continua y de buena calidad, a cambio del valor de la tarifa que pagan, la cual debe ajustarse, a la metodología establecida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, de acuerdo con las estipulaciones de dicho contrato como señalan los artículos 128, 129 y 136 de la Ley 142 de 1994.

Así mismo, debe señalarse que el numeral 87.8 de la ley 142 de 1994, establece que toda tarifa tendrá un carácter integral, en el sentido de que supondrá una calidad y grado de cobertura del servicio, cuyas características definirán las comisiones reguladoras. De modo que, dispone textualmente dicho artículo "Un cambio en estas características se considerará como un cambio en la tarifa". (Subrayas y negrillas propias)

De acuerdo con lo expuesto, y tal como se concluyó en el concepto SSPD - OJ 2014 - 644 "...las tarifas que se recaudan por concepto de la prestación de un servicio público domiciliario, constituyen el reconocimiento y recuperación del costo involucrado en su prestación, por lo que independientemente de la naturaleza de la persona jurídica que los preste (oficial o privada), no tienen la connotación de recursos públicos, razón por la cual quienes presten dichos servicios, tienen el deber de llevar contabilidades separadas, de manera tal que dichos ingresos no se confundan con otros, como podrían serlo los recursos públicos que administre una entidad pública que se encargue de su prestación." (Negrillas propias)

En este sentido es claro que la Corte Constitucional ha determinado que teniendo en cuenta que las tarifas son el pago del suscriptor por un servicio sin importar la naturaleza de la persona jurídica que los preste (oficial o privada), estos NO tienen la connotación de recursos públicos.

Ahora bien, se considera pertinente mencionar que la Ley 142 de 1994 prevé la figura de los Aportes Bajo Condición, en el siguiente sentido:

“ARTÍCULO 87. Criterios para definir el régimen tarifario. El régimen tarifario estará orientado por los criterios de eficiencia económica, neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera, simplicidad y transparencia.

(...)

87.9. Las entidades públicas podrán aportar bienes o derechos a las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, siempre y cuando su valor no se incluya en el cálculo de las tarifas que hayan de cobrarse a los usuarios y que en el presupuesto de la entidad que autorice el aporte figure este valor. Las Comisiones de Regulación establecerán los mecanismos necesarios para garantizar la reposición y mantenimiento de estos bienes.

Lo dispuesto en el presente artículo no es aplicable cuando se realice enajenación o capitalización de dichos bienes o derechos".

Así las cosas, las metodologías tarifarias contemplan el descuento a realizar cuando se está frente a un aporte bajo condición. En este punto se considera pertinente mencionar que el artículo 27 de la Ley 142 de 1994 establece lo siguiente en relación con esta figura:

27.4. En las empresas de servicios públicos con aportes oficiales son bienes de la Nación, de las entidades territoriales, o de las entidades descentralizadas, los aportes hechos por ellas al capital, los derechos que ellos confieren sobre el resto del patrimonio, y los dividendos que puedan corresponderles. A tales bienes, y a los actos o contratos que versen en forma directa, expresa y exclusiva sobre ellos, se aplicará la vigilancia de la Controlaría General de la República, y de las contralorías departamentales y municipales, mientras las empresas no hagan uso de la autorización que se concede en el inciso siguiente.

En consecuencia, estos aportes al ser realizados por entidades públicas y que no se pueden incluir en la tarifa, tiene la calidad de recursos públicos.

III. CONCLUSIÓN.

Teniendo en cuenta lo desarrollado a lo largo de este concepto, se puede concluir que los recursos recaudados por las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios vía tarifa no se constituyen en recursos públicos.

De esta forma se da respuesta a la solicitud presentada.

Cordialmente,

OMAR ALBERTO BARÓN AVENDAÑO

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.