CONCEPTO 73831 DE 2025

(junio 17)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO -CRA-

Bogotá, D.C.

Asunto: Radicado CRA 2025-321-005787-2 del 12 de mayo de 2025.

Respetado señor XXXXX,

Recibimos la comunicación del asunto, mediante la cual presenta una serie de inquietudes con relación con la vinculación de un usuario a más de un prestador del servicio público domiciliario de acueducto.

Previo a dar respuesta a sus inquietudes, le indicamos que, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 28 ^[1] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conceptos emitidos por esta Comisión de Regulación constituyen orientaciones y puntos de vista de carácter general, que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares y no tienen carácter obligatorio ni vinculante.

Precisado lo anterior, procederemos a emitir respuesta frente a sus inquietudes, en los siguientes términos:

“1. Cuando un usuario ubicado en área rural se encuentra con cobertura de dos prestadores rurales del servicio público domiciliario de acueducto, ¿el usuario puede vincularse como suscriptor de ambos prestadores?, ¿hay algún tipo de impedimento?, por favor explicar la respuesta.

5. Cuando un usuario ubicado en área rural se encuentra dentro del área de cobertura de prestación del servicio público de acueducto del prestador urbano y dentro del área de prestación del servicio público de acueducto de un acueducto rural, ¿el usuario puede vincularse como suscriptor de ambos prestadores o solo se debe vincular a uno?, ¿hay algún tipo de impedimento para que sea suscriptor de ambos usuarios?, por favor explicar la respuesta”.

Inicialmente, es preciso indicar que el concepto 12 de 2024 de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - SSPD, menciona lo siguiente: "(...) de acuerdo con las previsiones constitucionales contenidas en los artículos 333 y 365, el régimen de los servicios públicos domiciliarios se estructura en un mercado de competencia, en el que priman los principios de libertad de empresa, libertad de entrada y libre elección del prestador del servicio por parte del usuario; sin embargo, la regla anterior, encuentra excepciones como la prevista en el artículo 40 de la Ley 142 de 1994” (subrayado fuera del texto).

En este sentido, es importante señalar que el parágrafo del artículo 16 ^[2] de la Ley 142 de 1994^[3] dispone lo siguiente:

“Parágrafo. Cuando haya servicios públicos disponibles de acueducto y saneamiento básico será obligatorio vincularse como usuario y cumplir con los deberes respectivos, o acreditar que se dispone de alternativas que no perjudiquen a la comunidad. La Superintendencia de Servicios Públicos será la entidad competente para determinar si la alternativa propuesta no causa perjuicios a la comunidad.”

Asimismo, en el artículo 9 de la mencionada ley se establecen los derechos de los suscriptores y específicamente en el numeral 9.2 se señala: “La libre elección del prestador del servicio y del proveedor de los bienes necesarios para su obtención o utilización”.

Por su parte, el artículo 128 de la misma ley define el contrato de servicios públicos como un contrato uniforme, consensual, en virtud del cual una empresa de servicios públicos presta el servicio a un usuario a cambio de un precio en dinero, de acuerdo a estipulaciones que han sido definidas por ella para ofrecerlas a muchos usuarios no determinados.

Dada la norma anteriormente citada, el suscriptor tiene la obligación de conectarse a los servicios públicos de acueducto y alcantarillado cuando estos se encuentren disponibles, así como cumplir con los deberes respectivos; no obstante, también tiene el derecho de escoger libremente al prestador del servicio.

Ahora bien, hay que señalar que los servicios de acueducto y alcantarillado son servicios públicos caracterizados por ser considerados monopolio natural, entre otras razones, porque no es eficiente desde el punto de vista económico, que existan varios prestadores, cada uno con sus redes de distribución. De manera que, bajo esta circunstancia, no es normal que en una misma área existan dos prestadores del servicio público domiciliario de acueducto compitiendo en su prestación.

Sin embargo, en el evento en que así se configure, la normatividad establece la interconexión de servicios públicos, indicando que queda a libertad de las partes interesadas la ejecución de un contrato para el acceso compartido o interconexión de bienes (redes), por medio del cual se pacte una remuneración o peaje, acorde con el criterio para establecer la tarifa por el uso de una red o el sistema de alcantarillado como es su caso en particular, especificado en la Resolución CRA 759 de 2016^[4], compilada en la Resolución CRA 943 de 2021^[5].

Es así como el concepto 12 de 2024 de la SSPD concluye que “si bien, en virtud del derecho a la libertad de elección, no existe ninguna restricción para que un usuario o inmueble se beneficie con dos prestadores del mismo servicio, lo cierto es que la prestación debe estar enmarcada por el contrato de servicios públicos que remunera a cada prestador los costos en los que incurre por la prestación; de suerte que el usuario estaría sujeto a pagar una doble remuneración por la prestación de un mismo servicio. En todo caso, dicha situación debe ser valorada por el respectivo prestador”.

2. Cuando dos prestadores rurales del servicio público domiciliario de acueducto tienen cobertura del servicio para los mismos usuarios, y estos se encuentran como suscriptores al mismo tiempo de ambos prestadores, ¿uno de los prestadores debe dejar de prestar el servicio para que se establezca un solo prestador?, o ¿deben unirse y crear un solo prestador? por favor explicar la respuesta.

7. En el área urbana de un municipio ¿la prestación del servicio público domiciliario de acueducto puede ser suministrado por dos prestadores diferentes para los mismos usuarios?, ¿los prestadores deben unirse y crear un solo acueducto o pueden realizar la prestación del servicio de manera independiente?”

Al respecto, es importante traer lo señalado en el concepto 12 de 2024 de la SSPD, en el cual se menciona lo siguiente:

"(...) el artículo 22 de la Ley 142 de 1994 desarrolla el principio de libertad de empresa, comúnmente conocido como libertad de entrada, previsto en el artículo 10 de la misma ley. Este principio consiste en permitir que las empresas debidamente constituidas y organizadas desarrollen su objeto social sin que sea necesaria la expedición de algún título habilitante por parte de las autoridades administrativas. Con ello se busca que en el régimen de competencia de los servicios públicos domiciliarios no existan barreras legales o procedimientos administrativos que obstaculicen el ingreso de nuevos operadores al mercado.

De este modo, según el régimen de funcionamiento de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, consagrado en el artículo 22 de la Ley 142 de 1994, no se requiere permiso para el desarrollo de su objeto social, pero para poder operar deberán obtener de las autoridades competentes, según sea el caso, las concesiones, permisos y licencias referidas en los artículos 25 y 26 Ibídem, de acuerdo con la naturaleza de su actividad.

No obstante, lo anterior, el artículo 40 de la Ley 142 de 1994 permite que de manera excepcional se restrinja la operación de empresas de servicios públicos domiciliarios en determinadas áreas o zonas, por un tiempo determinado y siempre y cuando existan motivos de interés social y de ampliación de coberturas que permitan dicha restricción.

En estos casos, se presenta una limitación al derecho de elegir el prestador del servicio, en la medida en que en el área o zona determinada sólo será posible la operación de un prestador que debe ser seleccionado luego de un proceso plural, en donde diversos agentes han tenido la oportunidad de disputarse la celebración del contrato de concesión que permita la operación en el área de servicio exclusivo.

Atendiendo lo citado, hay que precisar que en las zonas donde no exista área de servicio exclusivo, hay libertad de entrada y por tanto, toda autoridad administrativa debe permitir que las empresas debidamente constituidas y organizadas, así como las comunidades organizadas, desarrollen su objeto social sin que sea necesaria la expedición de algún título habilitante, considerando que no pueden existir barreras legales o procedimientos administrativos que obstaculicen el ingreso de nuevos operadores al mercado.

De igual forma, se resalta que, en la situación de existir varios prestadores en una misma zona, dicha coexistencia se hará dentro del ejercicio de la libre competencia, por lo que se aceptará que quien demande el servicio pueda tener una gama de ofertas que le permitan decidir libremente a quien lo adquiera, con el fin de garantizar la libre escogencia de prestador prevista en el artículo 9 de la Ley 142 de 1994.

En este orden de ideas, en un escenario de libre competencia y donde no exista área de servicio exclusivo, es posible la prestación del servicio público por cualquiera de las personas autorizadas para ello, previstas en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994.

Así las cosas, quien se organice en alguna de las formas asociativas mencionadas en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, podrá prestar libremente los servicios públicos domiciliarios y/o actividades complementarias, salvo que (i) existan áreas de servicio exclusivo, caso en el cual solo los prestadores adjudicatarios podrán realizar la prestación en las áreas asignadas, o (ii) cuando para la prestación se requiera de infraestructura municipal, evento en el cual deberá celebrarse con el respectivo ente territorial, un contrato que habilite al prestador para su uso.

Dado lo anterior, el régimen de los servicios públicos domiciliarios permite la libertad de empresa y por ende la libertad de entrada, motivo por el cual en un municipio pueden coexistir varios prestadores del mismo servicio, amparados en la libertad de elección que tienen los usuarios, de acuerdo con lo que establecido en el artículo 9 de la Ley 142 de 1994.

3. Cuando dos prestadores rurales del servicio público domiciliario de acueducto en área rural tienen los mismos suscriptores y proveen los mismos usos (consumo doméstico y agrícola), ¿le corresponde a uno de ellos prestar el servicio de acueducto para consumo doméstico y al otro prestar el servicio de acueducto para actividades agrícolas?, ¿ambos prestadores pueden prestar su servicio con los mismos usos?, ¿hay algún tipo de impedimento?, por favor explicar la respuesta.

6. Cuando un usuario ubicado en área rural se encuentra dentro del área de cobertura de prestación del servicio público de acueducto de un prestador urbano y de un prestador rural, (sic) el usuario puede vincularse a ambos acueductos y exigirle a cada prestador el cobro de un uso específico del agua, es decir exigirle al prestador urbano agua para consumo humano y para el prestador rural agua para uso agrícola? Por favor explicar la respuesta.

Al respecto, el artículo 5 ^[6] de la Ley 142 de 1994 señala que es competencia de los municipios en relación con los servicios públicos, estratificar los inmuebles residenciales de acuerdo con las metodologías trazadas por el Gobierno Nacional. En concordancia con lo anterior, en el artículo 101 ^[7] ibidem se establece que es “deber de cada municipio clasificar en estratos los inmuebles residenciales que deben recibir servicios públicos. Y es deber indelegable del alcalde realizar la estratificación respectiva”. De igual manera el numeral 101.4 del artículo ídem precisa que “En cada municipio existirá una sola estratificación de inmuebles residenciales, aplicable a cada uno de los servicios públicos”.

Por otro lado, se resalta que el artículo 14 de la Ley 142 de 199412, define la estratificación socioeconómica de la siguiente manera:

“14.8. Estratificación socioeconómica. Es la clasificación de los inmuebles residenciales de un municipio, que se hace en atención a los factores y procedimientos que determina la ley.”

En tal sentido, se trata de un instrumento técnico que determina la metodología para clasificar los inmuebles residenciales de un municipio o distrito con base en las características de la vivienda y al nivel socioeconómico, para efectos de facturación de los servicios públicos y el otorgamiento de subsidios o la realización de aportes solidarios.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 102 ^[8] ibidem “los inmuebles residenciales se clasificarán máximo en seis (6) estratos socioeconómicos (estrato 1 o bajo-bajo; estrato 2 o bajo; estrato o medio-bajo; estrato 4 o medio; estrato 5 o medio-alto y; estrato 6 o alto) dependiendo de las características particulares de los municipios y distritos y en atención, exclusivamente, a la puesta en práctica de las metodologías de estratificación de que trata esta ley”.

Respecto de los inmuebles no residenciales, la clasificación de los inmuebles para efectos tarifarios en materia de servicios públicos domiciliarios debe atender el uso dado a los inmuebles y a los criterios reglamentarios y regulatorios existentes. Esta clasificación es de exclusiva competencia de los prestadores de los servicios públicos, quienes deben realizar visitas técnicas a los inmuebles en los que prestan tales servicios, a fin de verificar el uso real que los propietarios o poseedores dan a los mismos.

Por lo anterior, la clasificación de los inmuebles depende (i) de los resultados que arrojen las visitas técnicas realizadas por el prestador y (ii) de la aplicación de los lineamientos señalados por las comisiones de regulación.

Ahora bien, en materia de acueducto y alcantarillado y para efectos de clasificar los inmuebles, el artículo 2.3.1.1.1 del Decreto 1077 de 2015 del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, contiene las siguientes definiciones:

“40. Servicio comercial. Es el servicio que se presta a predios o inmuebles destinados a actividades comerciales, en los términos del Código de Comercio.

41. Servicio residencial. Es el servicio que se presta para el cubrimiento de las necesidades relacionadas con la vivienda de las personas.

42. Servicio especial. Es el que se presta a entidades sin ánimo de lucro, previa solicitud a la empresa y que requiere la expedición de una resolución interna por parte de la entidad prestadora, autorizando dicho servicio.

43. Servicio industrial. Es el servicio que se presta a predios o inmuebles en los cuales se desarrollen actividades industriales que corresponden a procesos de transformación o de otro orden.

44. Servicio oficial. Es el que se presta a las entidades de carácter oficial, a los establecimientos públicos que no desarrollen permanentemente actividades de tipo comercial o industrial, a los planteles educativos, clínicas, centros de salud, ancianatos, orfanatos de carácter oficial.”.

De conformidad con las anteriores definiciones, todo uso diferente al cubrimiento de las necesidades relacionadas con la vivienda de las personas (numeral 41) tendrá el tratamiento de comercial o industrial, a menos que se trate usuarios especiales u oficiales.

Para efectos de determinar si una actividad es comercial deberá analizarse en cada caso particular los artículos 1013, 2014, 2115, 2216, 2317, 10018 y 119219 del Código de Comercio, así como revisar los criterios contenidos en el CIIU o Clasificación Industrial Internacional Uniforme de todas las actividades económica http://www.dane.gov.co/files/nomenclaturas/CIIU_Rev4ac.pdf como referencia de las categorías de las actividades productivas.

Por lo que dado lo anterior, el uso lo define la persona prestadora del servicio de acueducto de acuerdo a la visita técnica realizada, el cual corresponderá a un único uso del agua de acuerdo a las actividades realizadas.

4. Cuando un usuario ubicado en área rural se encuentra en proximidad al perímetro sanitario de la cabecera municipal ¿el usuario debe vincularse como suscriptor de este, o puede elegir no hacerlo considerando que se encuentra en área rural?, hay un límite máximo definido con relación a la distancia a la cual se deba vincular un usuario en área como suscriptor de un prestador urbano?

Al respecto se reitera lo que señala el parágrafo del artículo 16 de la Ley 142 de 1994, en cuanto a que cuando haya servicios públicos disponibles de acueducto y saneamiento básico será obligatorio vincularse como usuario y cumplir con los deberes respectivos, o acreditar que se dispone de alternativas que no perjudiquen a la comunidad, que, en este último caso, la SSPD será la entidad competente para determinar si la alternativa propuesta no causa perjuicios a la comunidad.

Ahora bien, en términos regulatorios y tarifarios, esta Comisión de Regulación expidió las Resoluciones CRA 825 de 2017^[9] y CRA 688 de 2014^[10], compilada en la Resolución CRA 943 de 2021, mediante las cuales fijó las metodologías tarifarias para determinar los costos económicos de referencia para los pequeños prestadores y grandes prestadores de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado respectivamente, las cuales son de obligatorio cumplimiento por parte de las personas prestadoras de dichos servicios públicos, las cuales serán fijadas autónomamente por la "Entidad tarifaria local” que pueden ser la junta directiva o por quien haga sus veces, o por el alcalde del municipio en el caso en que los servicios sean prestados directamente por la administración municipal.

En este sentido, la metodología tarifaria de pequeños prestadores, en el artículo 2.1.1.1.1.3. de la Resolución CRA 943 de 2021, define el Área de Prestación del Servicio - APS, como las áreas geográficas del municipio y/o distrito en las cuales las personas prestadoras proveen los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado.

Para el caso de grandes prestadores, el artículo 2.1.2.1.1.3. de la resolución ibidem establece que el Área de Prestación del Servicio - APS corresponde a las áreas geográficas del municipio en las cuales las personas prestadoras proporcionan los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado cubiertas por su infraestructura existente, más aquella planificada en su Plan de Obras e Inversiones Regulado - POIR.

De igual manera, los artículos 2.1.1.1.1.5. y 2.1.2.1.1.7. de la resolución mencionada, establece que las personas prestadoras deberán definir un Área de Prestación del Servicio - APS en cada uno de los municipios y/o distritos que atienden y reportarla al municipio y/o distrito respectivo.

Así, de acuerdo con las condiciones regulatorias descritas, se deberá establecer si dentro de la descripción geográfica del APS de cada prestador se encuentra localizado el inmueble del suscriptor objeto de su consulta, para que éste sea atendido por ese prestador.

Finalmente, lo invitamos a inscribirse en el taller virtual de regulación CRA, el cual tiene por objeto, presentar, mediante un material didáctico en línea, conceptos y fundamentos básicos de la regulación y conocimientos prácticos sobre la aplicación de los marcos regulatorios de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo. Usted puede acceder en cualquier momento y de forma gratuita siguiendo el enlace https://virtual.cra.gov.co/.

En caso de requerir información adicional y/o asesoría en materia tarifaria, le sugerimos comunicarse con la Subdirección de Regulación, al teléfono en Bogotá: (1) 487 38 20 o a la línea gratuita nacional: 01 8000 51 75 65 y uno de nuestros asesores atenderá sus inquietudes.

Cordialmente,

JAMES ANTONIO COPETE RIOS

Subdirector de Regulación

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

1. Sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015 “Por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo.”

2. Aplicación de la ley a los productores de servicios marginales, independiente o para uso particular.

3. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.

4. "Por la cual se establecen los requisitos generales aplicables a los contratos que suscriban los prestadores de servicios públicos domiciliarios de acueducto y/o alcantarillado, para el uso e interconexión de redes y para los contratos de suministro de agua potable e interconexión; se señala la metodología para determinar la remuneración y/o peaje correspondiente y se establecen las reglas para la imposición de servidumbres de interconexión".

5. “Por la cual se compila la regulación general de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, y se derogan unas disposiciones”.

6. Competencia de los municipios en cuanto a la prestación de los servicios públicos.

7. Régimen de estratificación.

8. Estratos y metodología.

9. “Por la cual se establece la metodología tarifaria para las personas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado que atiendan hasta 5.000 suscriptores en el área urbana y aquellas que presten el servicio en el área rural independiente del número de suscriptores que atiendan”.

10. “Por la cual se establece la metodología tarifaria para las personas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado con más de 5.000 suscriptores en el área urbana”.