CIRCULAR 20260120077751 DE 2026

(abril 28)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO - CRA

Bogotá, D.C.,

Señores

XXXXX

Asunto: Radicado CRA 2026-321-004552-2 del 16 de marzo de 2026.

Respetado señor:

Recibimos la comunicación del asunto, por medio de la cual pone en conocimiento unos hechos y solicita “pronunciamiento regulatorio sobre la controversia entre EMBASEO S.A. E.S.P. y CICLO TOTAL S.A.S. E.S.P.”

En ese sentido, entre otras cosas, informa:

“La controversia de fondo no corresponde a un supuesto manejo irregular de recursos públicos por parte de EMBASEO, sino a una discusión eminentemente sectorial y regulatoria asociada a la pretensión de CICLO TOTAL de que se incorporaran a la tarifa de aseo determinados valores vinculados a la actividad de aprovechamiento. EMABSEO no incorporó dichos valores a la tarifa, no los cobró a los usuarios y, por consiguiente, no recaudó recursos por ese concepto. Desde esa perspectiva, resulta jurídicamente cuestionable sostener que exista un detrimento patrimonial del municipio derivado de unos flujos que nunca fueron trasladados al esquema tarifario ni ingresaron efectivamente a la caja de la empresa por el concepto reclamado”.

Sobre lo cual, presenta la siguiente solicitud:

“En ese contexto, respetuosamente solicitamos a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico emitir pronunciamiento orientador sobre varios puntos de naturaleza regulatoria: si una controversia como la aquí descrita, referida a la incorporación o no incorporación en tarifa, remuneración de aprovechamiento, facturación conjunta, comités de conciliación, soportes de reporte y articulación entre prestadores, constituye primordialmente una controversia regulatoria y sectorial; si dese el punto de vista del marco tarifario es jurídicamente admisible sostener la existencia de un daño patrimonial al municipio por valores que no fueron incorporados a tarifa ni cobrados a los usuarios; cuál es la naturaleza jurídica de los flujos asociados a la remuneración del aprovechamiento dentro del esquema tarifario del servicio de aseo; y qué alcance debe darse al hecho de que la decisión discutida haya sido adoptada por el órgano directivo de la empresa, con participación del representante del socio público, dentro de un contexto de protección al usuario y prudencia regulatoria”.

Sea lo primero señalar, como es de su conocimiento, que actualmente esta Comisión de Regulación adelanta una actuación administrativa a solicitud de la empresa CICLO TOTAL S.A.S. E.S.P., tendiente a imponer las condiciones que deben regir el servicio de facturación conjunta entre dicho prestador y la EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS DE BARBOSA S.A. E.S.P. - EMBASEO S.A. en el municipio de Barbosa, Antioquia.

En desarrollo de la actuación administrativa se profirió la Resolución CRA 1031 de 6 de marzo de 2026 por medio de la cual se negó por improcedente dicha solicitud, acto administrativo que les fue notificado mediante el radicado CRA 2026-012-002321-1 del 09 de marzo de 2026, no obstante, CICLO TOTAL S.A.S. E.S.P. presentó recurso de reposición en contra de dicha resolución, el cual conforme al término legal previsto para los recursos se encuentra en análisis para su resolución.

En consideración a lo anterior, a la presente solicitud se le dará tratamiento de concepto toda vez que la Entidad no puede comprometer su opinión o criterio, estando en curso una actuación administrativa y en tal sentido, debe tenerse en cuenta que conforme con el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo^[1], los conceptos emitidos constituyen orientaciones y puntos de vista de carácter general, no tienen carácter obligatorio ni vinculante, y no comprenden la solución directa de problemasespecíficos, ni el análisis de situaciones particulares.

Dicho lo anterior, para dar respuesta a los interrogantes formulados, se presentan las siguientes consideraciones en relación con la prestación de los servicios públicos y la actividad de aprovechamiento, dentro del marco funcional de esta Comisión de Regulación.

Los servicios públicos:

El artículo 22 de la Ley 142 de 1994^[2] determina que las empresas de servicios públicos debidamente constituidas y organizadas no requieren permiso para desarrollar su objeto social, sin perjuicio que, para poder operar deberán obtener de las autoridades competentes, según sea el caso, las concesiones, permisos y licencias de que tratan los artículos 25 y 26 de dicha ley, según la naturaleza de sus actividades.

En ese sentido, las personas prestadoras del servicio público de aseo, incluyendo la actividad de aprovechamiento, no se encuentran sujetas a un permiso previo para operar ni para realizar el cobro tarifario como contraprestación por la prestación del servicio, únicamente deben dar cumplimiento a la normatividad vigente y constituirse bajo una de las figuras consagradas en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994.

De otro lado, es preciso señalar, que la prestación de los servicios públicos se enmarca en el contrato definido por el artículo 128 de la Ley 142 de 1994, como un contrato uniforme, consensual, en virtud del cual una empresa de servicios públicos los presta a un usuario a cambio de un precio en dinero, de acuerdo a estipulaciones que han sido definidas por ella para ofrecerlas a muchos usuarios no determinados”.

Esto significa, que la prestación de los servicios tiene un carácter oneroso en razón a que se deben tener en cuenta los criterios de costos, solidaridad y redistribución de ingresos que se aplican al régimen tarifario.

En este sentido, el artículo 34 de la Ley 142 de 1994 señala que "las empresas de servicios públicos, en todos sus actos y contratos, deben evitar privilegios y discriminaciones injustificados, y abstenerse de toda práctica que tenga la capacidad, el propósito o el efecto de generar competencia desleal o de restringir en forma indebida la competencia”, estableciendo como práctica restrictiva de la competencia, "la prestación gratuita o a precios o tarifas inferiores al costo, de servicios adicionales a los que contempla la tarifa”.

Así mismo, el numeral 99.9 del artículo 99 ibidem de manera expresa prohíbe exonerar del pago de los servicios públicos a cualquier persona natural o jurídica.

En ese orden de ideas, la ley prohíbe expresamente el no cobro de los servicios públicos domiciliarios a los suscriptores y/o usuarios, estipulando, además, que incurrir en su práctica constituye una restricción indebida a la libre competencia.

En armonía con lo anterior, debe tenerse en cuenta que como lo reconoce la Corte Constitucional "(...) las tarifas, en atención a los principios de eficiencia económica y de suficiencia financiera, reflejan exclusivamente la estructura de los costos y los gastos propios de la operación del servicio público”^[3].

De manera que el valor de las tarifas que se cobran a los usuarios por la prestación de los servicios públicos corresponde al reconocimiento de los costos y los gastos propios de la operación del servicio público en que incurren las personas prestadoras.

La actividad de aprovechamiento:

La Ley 142 de 1994 en el artículo 14 numeral 14.24 dispone que el servicio público de aseo “Es el servicio de recolección municipal de residuos, principalmente sólidos. También se aplicará esta ley a las actividades complementarias de transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de tales residuos. Igualmente incluye, entre otras, las actividades complementarias de corte de césped y poda de árboles ubicados en las vías y áreas públicas; de lavado de estas áreas, transferencia, tratamiento y aprovechamiento”.

A partir de esta definición, y lo señalado por el artículo 2.3.2.2.2.1.13. del Decreto 1077 de 2015^[4], el aprovechamiento es una actividad del servicio público de aseo, que en el marco legal vigente, cuenta con una reglamentación propia contenida en el Decreto 1381 de 2024^[5], que modificó el Decreto 1077 de 2015.

Conforme con lo dispuesto en el Decreto 1077 de 2015 para la remuneración vía tarifa de la actividad de aprovechamiento se deben observar los siguientes elementos:

a) Por regla general, la actividad debe ser prestada en exclusividad por organizaciones de recicladores de oficio y como excepción, por personas prestadoras diferentes a estas organizaciones constituidas de acuerdo con lo definido en el artículo 15 de la Ley 142 de 1994, que para el momento de la expedición del Decreto 1381 de 2024 prestaban dicha actividad, cumpliendo dos condiciones: (i) que la prestación se realice en las áreas registradas en el Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos - RUPS y (ii) que la prestación se concerté con las organizaciones de recicladores de oficio - ORO^[6].

b) Los prestadores de la actividad de aprovechamiento deben registrarse en el Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos (RUPS) administrado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - SSPD^[7].

c) La actividad de aprovechamiento debe prestarse de manera integral, lo que significa que el prestador debe realizar las labores de^[8]:

i) recuperación de los residuos (cuando se requiera y sólo para los recicladores de oficio),

ii) recolección selectiva de residuos aprovechables,

iii) clasificación y almacenamiento en los centros de acopio (cuando así se defina),

iv) transporte selectivo hasta la estación de clasificación y aprovechamiento (ECA), y

v) clasificación y pesaje de los residuos en la estación de clasificación y aprovechamiento (ECA).

d) Los municipios y distritos están en la obligación de diseñar, implementar y mantener actualizados, programas y proyectos sostenibles de aprovechamiento de residuos sólidos

en el respectivo Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos PGIRS^[9], teniendo en cuenta que este instrumento está llamado a contener objetivos, metas, programas, proyectos, actividades y recursos para el manejo de los residuos sólidos y no determinaciones especificas en cuanto a prestadores.

e) El cobro de la actividad se realiza a todos los usuarios del servicio público de aseo en el municipio o distrito que corresponda^[10].

f) El cobro de la actividad de aprovechamiento está a cargo del prestador de la actividad de recolección y transporte de residuos no aprovechables, quien debe hacerlo de forma integral con la facturación del servicio de aseo sin exigir trámites, requisitos o información adicional^[11].

g) El prestador de no aprovechables debe hacer el recaudo de los recursos de facturación correspondiente a la actividad de aprovechamiento y dar traslado al prestador de la actividad de aprovechamiento en los tiempos y formas establecidos en el decreto^[12], precisando la norma que “Si el traslado de los recursos no se da en los términos definidos en el reglamento, se aplicarán las condiciones previstas en la regulación vigente sobre mora en el giro de recursos. Dicha actuación deberá ser puesta en conocimiento de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) para lo de su competencia”.

h) En lo que tiene que ver con la revisión de las cuentas y demás aspectos que surjan como consecuencia de la facturación, recaudo, devoluciones, recuperación de cartera y traslado de los recursos relacionados con la prestación de la actividad de aprovechamiento dentro del servicio público de aseo, la norma determinó la conformación del comité de conciliación de cuentas^[13].

i) La liquidación de la tarifa de la actividad de aprovechamiento se realiza con base en la información reportada por el prestador de aprovechamiento en el Sistema Único de Información - SUI y aplicando la metodología tarifaria vigente adoptada por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA^[14].

Al respecto, debe terse en cuenta que, para la momento de expedición de este concepto existen dos marcos tarifarios para el servicio público de aseo a saber: la Resolución CRA 720 de 2015 “Por la cual se establece el régimen de regulación tarifaria al que deben someterse las personas prestadoras del servicio público de aseo que atiendan en municipios de más de 5.000 suscriptores en áreas urbanas, la metodología que deben utilizar para el cálculo de las tarifas del servicio público de aseo y se dictan otras disposiciones” y la Resolución CRA 853 de 2018 “Por la cual se establece el régimen tarifario y metodología tarifaría aplicable a las personas prestadoras del servicio público de aseo que atiendan en municipios de hasta 5.000 suscriptores y se dictan otras disposiciones”.

En complemento de lo anterior, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, en conjunto con el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, expidió la Circular Conjunta 01 de 2017^[15], en la que, entre otras cosas se señaló:

“Con el fin de recibir el pago tarifario, la persona prestadora de la actividad de aprovechamiento debe cargar en el SUI la información del material efectivamente aprovechado, soportado con sus facturas de venta, las cuales deben cumplir con los requisitos de ley. Esto permite garantizar que el pago del valor vía tarifa se efectúa a la persona jurídica que efectivamente prestó el servicio y se encuentra registrada en el Registro Único de Prestadores - RUPS de la SSPD.”

Con base en lo expuesto, se pueden establecer las siguientes conclusiones:

1.- La actividad de aprovechamiento puede ser prestada por organizaciones de recicladores de oficio o por personas prestadoras diferentes, en tanto estas cumplan las condiciones y requisitos previstos en la norma.

2.- Si la persona prestadora de la actividad de aprovechamiento prestó la actividad en los términos descritos en el Decreto 1077 de 2015 y realizó el reporte de información correspondiente en el SUI, hay lugar al reconocimiento del pago por el servicio prestado, en observancia de lo dispuesto en la Ley 142 de 1994, toda vez que no hay gratuidad del servicio.

3.- En tal caso, es obligación de la persona prestadora de la actividad de recolección y transporte de residuos no aprovechables realizar el cobro de la actividad en favor de la persona prestadora de la actividad de aprovechamiento de manera integral, sin exigir trámites, requisitos o información adicional a favor de la persona prestadora de la actividad de aprovechamiento y proceder el recaudo y traslado de los recursos en las formas y tiempos establecidos en la normatividad vigente.

4. - Los costos asociados a la actividad de aprovechamiento como parte del servicio público de aseo deben ser reconocidos a través de la tarifa, que es el precio que se cobra por el servicio público a los usuarios y se hace acorde con la metodología tarifaria definida por esta Comisión de Regulación.

5. - El incumplimiento a las disposiciones que rigen la prestación de la actividad de aprovechamiento puede ser objeto de las acciones de inspección, vigilancia y control por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

Finalmente, en relación con lo que en su comunicación menciona sobre “detrimento fiscal” o “detrimento patrimonial”, debemos señalar que ello es un aspecto que corresponde a un proceso de responsabilidad fiscal adelantado por la Contraloría General de la Nación, por lo que esta Comisión de Regulación carece de competencia para pronunciarse al respecto.

Cordial saludo,

CAMILO ANDRÉS BUSTOS PARRA

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Sustituido por el artículo 1o de la Ley 1755 de 2015.

2. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”.

3. Sentencia C-137 del 11 de octubre de 2000 M.P. Alvaro Tafur Galvis.

4. “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio."

5. “ Por el cual se modifica el Capítulo 5, del Título 2, de la Parte 3, del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio, Decreto número 1077 del 26 de mayo de 2015 y se dictan otras disposiciones”.

6. Artículo 2.3.2.5.6.3.

7. Artículo 2.3.2.5.2.4.

8. Artículo 2.3.2.5.2.6.

9. Artículo 2.3.2.2.3.89.

10. Artículo 2.3.2.5.1.4.

11. Artículo 2.3.2.5.4.2.

12. Artículos 2.3.2.5.4.5. y 2.3.2.5.4.6.

13. Artículo 2.3.2.5.4.8.

14. Artículo 2.3.2.5.1.4.

15. “Referencia: Esquema Operativo de la actividad de aprovechamiento del servicio público de aseo y régimen de transición para implementar el esquema operativo definido por el Decreto 596 de 2016, que modifica y adiciona el Decreto 1077 de 2015”.