CONCEPTO 20250120090961 DE 2025

(agosto 19)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Bogotá D.C.

Señor

XXXXXX

Asunto: Concepto jurídico sobre terminación anticipada del contrato de condiciones uniformes del servicio de aseo, cobros y desvinculación de usuarios. Radicado CRA 2025-321-007768-2 de 7 de julio de 2025.

Respetado señor

En atención a la solicitud realizada mediante oficio de la referencia, de manera atenta se da respuesta en los siguientes términos:

I. ANTECEDENTES

Mediante el radicado del asunto se recibió la siguiente consulta:

“me permito dirigirme a ustedes para elevar las siguientes consultas: 1) ¿Puede una empresa de servicios públicos prestadora de aseo, autorizar la terminación anticipada del contrato de condiciones uniformes de aseo, si el usuario que lo solicita no se encuentra a paz y salvo con la empresa ya que presenta deuda? 2) ¿Puede un prestador de servicio de aseo, generar factura para cobrarle a un usuario una deuda por concepto de prestación de servicio de aseo causada con anterioridad aun cuando si en la actualidad a ese usuario deudor, el servicio de aseo se lo presta otra empresa? 3) ¿Puede una empresa de servicio de aseo, retractarse de desvincular a un usuario y negarse a entregárselo efectivamente a otro prestador, si el usuario presenta efectivamente presenta deuda con el actual prestador?”

II. REFERENTES NORMATIVOS Y JURISPRUDENCIALES

1. NORMATIVOS:

1.1. Artículo 333 de la Constitución Política.

1.2. Artículo 365 de la Constitución Política.

1.3. Artículos 9, 73, 128, 130, 132 de la Ley 142 de 1994.

1.4. Artículo 2.3.2.2.4.2.110 del Decreto 1077 de 2015.

1.5. Resolución CRA 778 de 2016.

1.6. Resolución CRA 845 de 2018.

2. JURISPRUDENCIALES:

2.1. Corte Constitucional, Sentencia C-075 de 2006, Magistrado Ponente: Rodrigo Escobar Gil.

III. PROBLEMA JURÍDICO

En este caso se identifican los siguientes problemas jurídicos:

3.1. ¿Es obligatorio que una empresa de servicios públicos prestadora de aseo, pueda autorizar la terminación anticipada del contrato de condiciones uniformes de aseo, si el usuario que lo solicita no se encuentra a paz y salvo con la empresa ya que presenta deuda?

3.2. ¿Puede un prestador de servicio de aseo, generar factura para cobrarle a un usuario una deuda por concepto de prestación de servicio de aseo causada con anterioridad aun cuando si en la actualidad a ese usuario deudor, el servicio de aseo se lo presta otra empresa?

3.3. ¿Puede una empresa de servicio de aseo, retractarse de desvincular a un usuario y negarse a entregárselo efectivamente a otro prestador, si el usuario presenta efectivamente presenta deuda con el actual prestador?

IV. CONSIDERACIONES DE LA OFICINA ASESORA JURÍDICA.

Antes de dar respuesta a su consulta, se indica que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conceptos emitidos son orientaciones que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares, la respuesta es general y no tiene carácter obligatorio ni vinculante. Adicionalmente, la presente respuesta se emite sin perjuicio de lo que sobre el particular consideren otras entidades en el marco de sus competencias.

Dicho lo anterior, para resolver los problemas jurídicos sometidos a consideración, se abordará el respectivo análisis empezando por la libertad de empresa y el contrato de servicios públicos, para luego dar paso a la terminación anticipada del contrato de servicios públicos, posteriormente la cláusula de permanencia mínima y ventaja sustancial y finalizar con el análisis del caso concreto.

1. DE LA LIBERTAD DE EMPRESA Y EL CONTRATO DE SERVICIOS PÚBLICOS.

El artículo 333 de la de la Constitución Política de 1991 consagra que la actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común, que la libre competencia económica es un derecho de todos que supone responsabilidades. La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.

Por su parte, el artículo 365 constitucional señala que los servicios públicos "podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares". En este sentido, el artículo 15 de la Ley 142 de 1994^[1] determina quiénes pueden prestar servicios públicos domiciliarios señalando que están obligados a observar la normatividad sobre los servicios públicos consagrada en dicha Ley la cual prevé, entre otros aspectos, el régimen del contrato de servicios públicos. Así mismo, deben dar aplicación a la regulación expedida por las comisiones de regulación y demás normas aplicables a los prestadores de servicios públicos.

Respecto de los contratos de servicios públicos, las facultades de esta entidad se circunscriben a lo previsto en el numeral 73.10 del artículo 73 de la Ley 142 de 1994 que establece como función de las comisiones de regulación, “Dar concepto sobre la legalidad de las condiciones uniformes de los contratos de servicios públicos que se sometan a su consideración; y sobre aquellas modificaciones que puedan considerarse restrictivas de la competencia. Las comisiones podrán limitar, por vía general, la duración de los contratos que celebren las empresas de servicios públicos, para evitar que se limite la posibilidad de competencia".

De igual manera, se limita a lo previsto en el numeral 73.21 ibidem que determina que estas comisiones están facultadas para “Señalar, de acuerdo con la ley, criterios generales sobre abuso de posición dominante de los contratos de servicios públicos, y sobre la protección de derechos de los usuarios en lo relativo a la facturación, comercialización y demás asuntos relativos a la relación de la empresa con el usuario”.

Ahora bien, el instrumento creado por el legislador para regular la relación de la persona prestadora con el suscriptor y/o usuario es el contrato de servicios públicos. Su régimen legal se encuentra previsto en el artículo 132 de la Ley 142 de 1994 conforme al cual dicho contrato se rige por lo dispuesto en dicha ley, por las condiciones especiales que se pacten con los usuarios, por las condiciones uniformes que señalen las personas prestadoras y por las normas del Código de Comercio y del Código Civil.

Por su parte, el artículo 128 de la Ley 142 de 1994 señala las características del contrato de servicios públicos indicando que es uniforme, consensual y oneroso y, el artículo 129 ibidem, el cual determina la existencia del contrato indicando que nace a la vida jurídica desde que la empresa define las condiciones uniformes en las que está dispuesta a prestar el servicio y el propietario o quien utiliza un inmueble determinado, solicita la prestación.

Las partes que conforman el contrato de condiciones uniformes están especificadas en el artículo 130 ibidem y son: la empresa de servicios públicos y el suscriptor o usuario.

La Corte Constitucional^[2] analizó cada una de las características de los contratos de condiciones uniformes indicando que: "Entre las características esenciales reconocidas a los contratos de condiciones uniformes además de tratarse de un negocio jurídico consensual, se encuentran su naturaleza uniforme, tracto sucesivo, oneroso, mixto y de adhesión. Es uniforme por someterse a unas mismas condiciones jurídicas de aplicación general para muchos usuarios no determinados. Es de tracto sucesivo pues las prestaciones que surgen del mismo necesariamente están llamadas a ser ejecutadas durante un período prolongado de tiempo. Es oneroso ya que implica que, por la prestación del servicio público domiciliario, el usuario debe pagar a la empresa respectiva una suma de dinero. Es de adhesión, en el entendido que las cláusulas que regulan el contrato, por lo general, son redactadas previa y unilateralmente por la empresa de servicios públicos, sin ofrecerle a los usuarios la posibilidad de deliberar y discutir sobre el contenido de las mismas. Finalmente, como previamente se señaló su naturaleza es mixta, pues las disposiciones jurídicas que lo regulan corresponden a una relación reglamentaria y contractual.”

Por otra parte, los modelos de Contratos de Servicios Públicos observan: i) las características de la metodología tarifaria vigente para el servicio público que este prestando; ii) las disposiciones contractuales como el régimen legal que le aplica, su objeto, las definiciones aplicables al contrato, la identificación de las partes y sus derechos y obligaciones, las condiciones para la modificación y/o terminación del contrato y la vigencia del mismo; iii) criterios a aplicar en cuanto a las relaciones entre las partes como la facturación del servicio, la atención a los usuarios, la solución de controversias y, iv) los aspectos técnicos de la prestación del servicio como la zona de prestación del servicio, las condiciones técnicas y de acceso, las condiciones y fallas en la prestación del servicio

2. TERMINACION ANTICIPADA DEL CONTRATO DE SERVICIOS PUBLICOS.

De acuerdo con el artículo 9 de la Ley 142 de 1994, los usuarios o suscriptores de los servicios públicos domiciliarios, tienen derecho a elegir libremente al prestador del servicio y del proveedor de los bienes necesarios para su obtención utilización. Sobre el particular dispone dicha fuente normativa:

“ARTÍCULO 9. Derecho de los usuarios. Los usuarios de los servicios públicos tienen derecho, además de los consagrados en el Estatuto Nacional del Usuario y demás normas que consagren derechos a su favor, siempre que no contradigan esta ley, a: (...)

9.2. La libre elección del prestador del servicio y del proveedor de los bienes necesarios para su obtención utilización.

(...)

PARÁGRAFO. Las Comisiones de Regulación en el ejercicio de las funciones conferidas por las normas vigentes, no podrá desmejorar los derechos de los usuarios reconocidos por la ley.” (Negrilla fuera de texto original).

Derivada del derecho a escoger libremente a la persona prestadora, el usuario puede solicitar la terminación anticipada del Contrato de Prestación de Servicios Públicos, que para el caso de la terminación anticipada del contrato del servicio público de aseo, debe considerar los requisitos previstos en la normativa vigente, señalados en el artículo 2.3.2.2.4.2.110 del Decreto 1077 de 2015, el cual señala:

“ARTÍCULO 2.3.2.2.4.2.110. TERMINACIÓN ANTICIPADA DEL CONTRATO DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO. Todo usuario del servicio público de aseo tiene derecho a terminar anticipadamente el contrato de prestación del servicio público de aseo. Para lo anterior el suscriptor deberá cumplir los siguientes requisitos:

1. Presentar solicitud ante la persona prestadora, en la cual manifieste su voluntad de desvincularse, cumpliendo para ello con el término de preaviso contemplado en el contrato del servicio público de aseo, el cual no podrá ser superior a dos meses conforme al numeral 21 art. 133 de la Ley 142 de 1994.

2. Acreditar que va a celebrar un nuevo contrato con otra persona prestadora del servicio público de aseo. En este caso, la solicitud de desvinculación deberá ir acompañada de la constancia del nuevo prestador en la que manifieste su disponibilidad para prestar el servicio público de aseo al solicitante determinando la identificación del predio que será atendido.

3. En los casos en que no se vaya a vincular a un nuevo prestador, acreditar que dispone de otras alternativas que no causan perjuicios a la comunidad, conforme a lo establecido en el parágrafo del artículo 16 de la Ley 142 de 1994.

4. Estar a paz y salvo con la persona prestadora a la cual solicita la terminación anticipada del contrato o haber celebrado un convenio de pago respecto de las obligaciones económicas a su cargo. Si a la fecha de solicitud de terminación del contrato la persona se encuentra a paz y salvo, pero se generan obligaciones con respecto a la fecha efectiva de terminación del contrato, el pago de tales obligaciones deberá pactarse en un acuerdo de pago y expedir el respectivo paz y salvo al momento de la solitud de terminación.

Los prestadores del servicio de aseo que reciban solicitudes de terminación del contrato no podrán negarse a terminarlo por razones distintas de las señaladas en esta norma y no podrán imponer en su contrato documentos o requisitos que impidan este derecho.

La persona prestadora no podrá solicitar requisitos adicionales a los previstos en este artículo.

La persona prestadora del servicio público de aseo deberá tramitar y resolver de fondo la solicitud de terminación anticipada del contrato, en un plazo máximo de quince (15) días hábiles, so pena de imposición de sanciones por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

La persona prestadora no podrá negar la terminación anticipada del contrato argumentando que la nueva persona prestadora no está en capacidad de prestarlo.” (Negrilla fuera de texto).

Conforme con lo anterior, para efectos de la desvinculación de usuarios del servicio público de aseo, el prestador no puede exigir a los suscriptores y/o usuarios requisitos diferentes a los establecidos en el Decreto 1077 de 2015.

Adicionalmente, es necesario precisar que para que el prestador pueda proceder a la terminación anticipada del contrato de condiciones uniformes, la cláusula 25 del Anexo 1 la Resolución CRA 778 de 2016 modificada por la Resolución CRA 845 de 2018, establece lo siguiente:

“Cláusula 25. Terminación anticipada del contrato. <Cláusula modificada por el artículo 6 de la Resolución CRA 845 de 2018. El nuevo texto es el siguiente:> Todo suscriptor y/o usuario del servicio público de aseo tiene derecho a terminar anticipadamente el contrato, para lo cual deberá cumplir los siguientes requisitos:

- Presentar solicitud ante la persona prestadora, en la cual manifieste su voluntad de desvincularse, con un término de preaviso, el cual no podrá ser superior a dos (2) meses.

- Acreditar que va a celebrar un nuevo contrato con otra persona prestadora que preste las mismas actividades del servicio de las que desea desvincularse y en la misma APS. En este caso, la solicitud de desvinculación deberá ir acompañada de la constancia del nuevo prestador en la que manifieste su disponibilidad para prestar las actividades del servicio público de aseo al solicitante determinando la identificación del predio que será atendido.

- En los casos en que no se vaya a vincular a un nuevo prestador, acreditar que dispone de otras alternativas que no causan perjuicios a la comunidad, conforme a lo establecido en parágrafo del artículo 16 de la Ley 142 de 1994. La Superintendencia de Servicios Públicos será la entidad competente para determinar si la alternativa propuesta no causa perjuicios a la comunidad. Adicionalmente, las actividades de barrido y limpieza de vías y áreas públicas, las incluidas en el componente de limpieza urbana y la de aprovechamiento deberán ser atendidas por alguna persona prestadora del servicio público de aseo.

- Estar a paz y salvo por las obligaciones asociadas a la prestación del servicio con la persona prestadora a la cual solicita la terminación anticipada del contrato o haber celebrado un convenio de pago respecto de tales obligaciones económicas.

Si a la fecha de solicitud de terminación del contrato el suscriptor se encuentra a paz y salvo, sólo será necesario acreditar el pago de la última factura del servicio público de aseo y suscribir el acuerdo de pago de las obligaciones asociadas a la prestación del servicio pendientes o que puedan generarse respecto a la fecha efectiva de terminación del contrato. En los eventos de acuerdo de pago, el prestador expedirá el paz y salvo al momento de la solicitud de la terminación.

Los suscriptores y/o usuarios podrán autorizar por escrito al nuevo prestador para que soliciten la terminación anticipada del contrato del servicio público de aseo, cumpliendo en todo caso lo dispuesto en la presente cláusula.

Los prestadores del servicio de aseo que reciban solicitudes de terminación anticipada del contrato no podrán negarse a terminarlo por razones distintas de las señaladas en la norma y no podrán imponer en su contrato documentos o requisitos que impidan el derecho. La persona prestadora no podrá solicitar requisitos adicionales a los previstos en el Decreto 1077 de 2015.

La persona prestadora del servicio público de aseo deberá tramitar y resolver de fondo la solicitud de terminación anticipada del contrato, en un plazo máximo de quince (15) días hábiles, de conformidad con lo previsto en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994 y con los efectos allí previstos, en caso de configurarse el silencio administrativo positivo.

La persona prestadora no podrá negar la terminación anticipada del contrato argumentando que la nueva persona prestadora no está en capacidad de prestarlo...". (Negrilla fuera de texto)

Como se puede observar, la norma exige que el usuario y/o suscriptor se encuentre a paz y salvo acreditando el pago de la última factura del servicio público de aseo o que en su lugar suscriba el acuerdo de pago de las obligaciones asociadas a la prestación del servicio pendientes o que puedan generarse respecto a la fecha efectiva de terminación del contrato.

3. DEL CASO CONCRETO.

Teniendo en cuenta lo desarrollado a lo largo de este concepto y para dar respuesta a los problemas jurídicos planteados, en primer lugar, es importante mencionar que de acuerdo con el numeral 4 del artículo 2.3.2.2.4.2.110 del Decreto 1077 de 2015, para que proceda la terminación anticipada del contrato del servicio público de aseo, es necesario que el usuario solicitante acredite que se encuentra a paz y salvo con la persona prestadora a la cual solicita la terminación anticipada del contrato o haber celebrado un convenio de pago respecto de las obligaciones económicas a su cargo.

Además, se debe tener en cuenta que, si a la fecha de solicitud de terminación del contrato la persona se encuentra a paz y salvo, pero se generan obligaciones con respecto a la fecha efectiva de terminación del contrato, el pago de tales obligaciones deberá pactarse en un acuerdo de pago y expedir el respectivo paz y salvo al momento de la solitud de terminación.

Conforme lo anterior, no es obligatorio para una empresa de servicios públicos prestadora de aseo, autorizar la terminación anticipada del contrato de condiciones uniformes de aseo, si el usuario que lo solicita no se encuentra a paz y salvo financiero con la empresa. No obstante, de acuerdo con la normativa citada en este concepto, el prestador de servicio de aseo sí puede cobrarle a un usuario una deuda por concepto de prestación de servicio de aseo causada con anterioridad, si se trata del cobro de una obligación producto del acuerdo de pago que se haya suscrito como requisito para la terminación anticipada del aludido contrato de prestación del servicio.

Por último, si se procedió a la terminación del contrato de manera anticipada por la suscripción de un acuerdo de pago sobre deudas anteriores en los términos del Decreto 1077 de 2015, al tratarse la terminación y el acuerdo de pago respectivo, de un acto bilateral y consensuado, la empresa prestadora acreedora de dicho acuerdo, no puede “retractarse” de forma unilateral.

V. CONCLUSIÓN.

Teniendo en cuenta lo desarrollado a lo largo de este concepto, la respuesta al problema jurídico planteado consistente en determinar si:

1. ¿Es obligatorio que una empresa de servicios públicos prestadora de aseo, autorice la terminación anticipada del contrato de condiciones uniformes de aseo, si el usuario que lo solicita no se encuentra a paz y salvo con la empresa ya que presenta deuda?

No es obligatorio para una empresa de servicios públicos prestadora de aseo, autorizar la terminación anticipada del contrato de condiciones uniformes de aseo, si el usuario que lo solicita no se encuentra a paz y salvo financiero con la empresa o a suscrito acuerdo de pago sobre dichas obligaciones.

2. ¿Puede un prestador de servicio de aseo, generar factura para cobrarle a un usuario una deuda por concepto de prestación de servicio de aseo causada con anterioridad aun cuando si en la actualidad a ese usuario deudor, el servicio de aseo se lo presta otra empresa?

El prestador de servicio de aseo sí puede cobrarle a un usuario una deuda previa por concepto de prestación de servicio de aseo, si se trata del cobro de un acuerdo de pago que se haya suscrito como requisito para la terminación anticipada del aludido contrato de prestación del servicio.

3. ¿Puede una empresa de servicio de aseo, retractarse de desvincular a un usuario y negarse a entregárselo efectivamente a otro prestador, si el usuario presenta efectivamente presenta deuda con el actual prestador?

De acuerdo con la naturaleza bilateral de la terminación del contrato de prestación de servicios públicos domiciliarios, no es posible “retractarse” de dicho acuerdo de voluntades, por lo que, de constatarse su incumplimiento, el acreedor deberá acudir a las instancias correspondiente para lograr su cumplimiento.

De esta forma se da respuesta a la solicitud presentada.

Cordial saludo,

OMAR ALBERTO BARÓN AVENDAÑO

Jefe Oficina Asesora Jurídica

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.”

2. Corte Constitucional, Sentencia C-075 de 2006, Magistrado Ponente: Rodrigo Escobar Gil.