CONCEPTO 20260300093641 DE 2026

(junio 16)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Bogotá, D.C.

Señores

XXXXXX

Asunto: Radicado CRA 2026-321-004850-2 del 06 de abril de 2026

Respetado señor XXXXXX:

En atención a la comunicación del asunto, mediante la cual Área Limpia D.C. S.A.S. E.S.P. presenta observaciones técnicas relacionadas con la metodología propuesta para el cálculo del factor de gestión comercial y administrativa –FGCGA–, así como frente al tratamiento del Costo de Comercialización por Suscriptor –CCS– en el marco del proyecto de resolución “Por la cual se subroga el Título 2, Parte 3, Libro 5 de la Resolución CRA 943 de 2021, relacionado con la metodología tarifaria a la que deben someterse las personas prestadoras del servicio público de aseo que atiendan municipios y/o distritos de más de 5.000 suscriptores en áreas urbanas, y se dictan otras disposiciones” el cual surtió el proceso de participación ciudadana desde el 29 de julio a 25 de noviembre de 2025, esta Comisión procede a dar respuesta en los siguientes términos.

Conforme con lo dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo^[1], los conceptos emitidos constituyen orientaciones y puntos de vista de carácter general, no tienen carácter obligatorio ni vinculante, y no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de situaciones particulares. Adicionalmente, la presente respuesta se emite sin perjuicio de lo que sobre el particular consideren otras entidades en el ámbito de sus competencias.

Así las cosas, la comunicación de Área Limpia D.C. S.A.S. E.S.P. parte de la premisa según la cual la propuesta regulatoria habría definido previamente la eliminación del CCS sin contar con una base empírica suficiente, y que el levantamiento posterior de información mediante encuesta en octubre de 2025 evidenciaría una inconsistencia metodológica. En particular, Área Limpia D.C. S.A.S. E.S.P. afirma lo siguiente:

Resulta contradictorio que, habiendo concluido que el CCS no reflejaba adecuadamente la carga administrativa, la Comisión haya adelantado posteriormente (mediante encuesta) un levantamiento de información orientado precisamente a caracterizar las actividades y costos asociados a dicho componente en la tercera etapa regulatoria.

Esta secuencia evidencia una inconsistencia metodológica, en tanto se formula una conclusión previa sin que exista una base empírica consolidada que la sustente plenamente. En consecuencia, se desconoce la naturaleza fija y transversal del CCS, generando distorsiones frente a principios regulatorios fundamentales como la eficiencia, la suficiencia financiera y la trazabilidad contable.

Desde el punto de vista económico, el CCS corresponde a un costo indirecto, no asociado directamente a actividades técnicas del servicio (como recolección, barrido o disposición final), sino a funciones transversales tales como facturación, gestión de PQR, atención al usuario, administración de cartera y gestión comercial. Su comportamiento está determinado principalmente por el número de suscriptores atendidos, y no por el volumen de residuos ni por los costos operativos de las demás actividades.

En este sentido, vincular su remuneración a los costos operativos desvirtúa su naturaleza económica y contable.

Adicionalmente, la eliminación del CCS desconoce la diversidad de esquemas de facturación conjunta existentes, en los cuales los costos de comercialización dependen del número de suscriptores facturados y no de la estructura operativa del prestador. Bajo este contexto, asociar su reconocimiento a los costos de producción resulta contablemente improcedente y regulatoriamente inconsistente.

Frente a lo anterior, esta Comisión de Regulación considera necesario precisar que la afirmación según la cual habría existido una “conclusión previa” carente de base empírica no corresponde al alcance ni a la naturaleza del proceso regulatorio adelantado. En primer lugar, los estudios que anteceden la expedición de una fórmula tarifaria no constituyen una decisión regulatoria definitiva, ni predeterminan el contenido del acto administrativo que eventualmente expida la Comisión respectiva. De conformidad con el numeral 11.3 del artículo 2.3.6.3.3.11 del Decreto 1077 de 2015, dichos estudios constituyen elementos de juicio para la Comisión y no la comprometen; advertencia que, además, fue incluida expresamente en el estudio técnico de revisión del componente de comercialización y gastos administrativos del servicio público de aseo, publicado por esta Comisión de Regulación a comienzos el año 2025.^[2]

En consecuencia, la publicación de un estudio técnico, la formulación de una alternativa regulatoria y el sometimiento de un proyecto a participación ciudadana no pueden entenderse como la adopción anticipada, o definitiva de una metodología tarifaria. Precisamente, el procedimiento de participación ciudadana tiene por objeto someter a contraste técnico, jurídico y económico las alternativas propuestas, recibir observaciones de los agentes, valorarlas y, cuando corresponda, ajustar, complementar o precisar los análisis que soportan la decisión final. En ese sentido, la recepción de información adicional o la realización de encuestas no constituye una contradicción metodológica, sino una manifestación ordinaria y lógica del deber de análisis, contraste y motivación que rige la actuación regulatoria.

Adicionalmente, la Ley 142 de 1994 confiere a las Comisiones de Regulación facultades para requerir información amplia, exacta, veraz y oportuna a quienes prestan servicios públicos, incluso cuando sus tarifas no estén sometidas a regulación.^[3] Por tanto, la CRA se encuentra habilitada para solicitar, contrastar y depurar información de los prestadores cuando ello resulte necesario para ejercer sus funciones regulatorias, validar los argumentos presentados por los agentes y verificar la consistencia de la información que soporta una propuesta metodológica. En esa medida, la regulación tarifaria no puede construirse con afirmaciones no contrastadas de los agentes regulados; debe apoyarse en información disponible, verificable y susceptible de análisis técnico.

En segundo lugar, la propuesta que fue sometida al proceso de participación ciudadana no parte de una “conclusión previa”. Se debe recordar que el documento del estudio de revisión del componente (2025) tuvo por objetivo general revisar la inclusión de las actividades de comercialización y gastos administrativos dentro de la fórmula tarifaria aplicable al servicio público de aseo, y dentro de sus objetivos específicos se incluyó analizar la relación entre la fórmula vigente asociada a la comercialización por suscriptor y el reconocimiento de un factor de gastos administrativos en la estimación de los precios techo, así como revisar la viabilidad de establecer criterios estandarizados para determinar el costo de la facturación conjunta (CRA, 2025, p. 3).

En esa misma línea, el estudio señaló expresamente que analizaba la posibilidad de reasignar el CCS, sin que ello significara desconocer la carga administrativa que conlleva la prestación del servicio, sino evaluar su reconocimiento dentro de un único factor o porcentaje de gastos administrativos incluido en las actividades del servicio público de aseo (CRA, 2025, pp. 1-2). De allí que no sea procedente afirmar que esta Comisión de Regulación desconoció la existencia de los costos comerciales o administrativos. Lo que se sometió a análisis fue la técnica regulatoria para su reconocimiento.

En tercer lugar, la encuesta realizada en octubre de 2025 con posteridad a la publicación del proyecto de marco tarifario no constituye, por sí misma, evidencia de una conclusión previa carente de soporte. Su finalidad fue distinta: contrastar, verificar y complementar información frente a las observaciones formuladas por los agentes durante la etapa de participación ciudadana. En particular, frente a afirmaciones de las personas prestadoras realizadas en el proceso de participación ciudadana, respecto a que una propuesta regulatoria desconoce determinados costos, subestima rubros comerciales o afecta la suficiencia financiera, esta Comisión de Regulación no solo está facultada, sino obligada a valorar tales afirmaciones con información verificable y comparable, en lugar de asumirlas sin contraste técnico.

Por tanto, el levantamiento posterior de información no contradice la propuesta sometida a participación ciudadana; hace parte del proceso de análisis de los comentarios recibidos. Presentar ese ejercicio de validación como una inconsistencia metodológica desconoce la naturaleza misma del procedimiento regulatorio.

En cuarto lugar, debe precisarse que la Ley 142 de 1994, en su artículo 90, contempla el cargo fijo como uno de los posibles elementos de las fórmulas tarifarias y lo asocia con costos necesarios para garantizar la disponibilidad permanente del servicio (Ley 142 de 1994, art. 90). Esa habilitación no elimina la competencia de esta Comisión de Regulación para evaluar diseños tarifarios alternativos, siempre que se respeten los criterios orientadores del régimen tarifario de eficiencia económica, suficiencia financiera, neutralidad, solidaridad, redistribución, simplicidad y transparencia previstos en el régimen de servicios públicos (Ley 142 de 1994, art. 87).

De hecho, a lo largo de las distintas etapas regulatorias del servicio público de aseo, los costos comerciales y administrativos no han sido reconocidos siempre bajo una misma estructura. En la primera etapa regulatoria, estos costos se encontraban incorporados dentro de las demás actividades del servicio; posteriormente, en la segunda y tercera etapa, se reconocieron mediante instrumentos diferenciados, incluyendo el CCS y factores de gastos administrativos (CRA, 2025, pp. 10-13). Esto demuestra que el CCS es una técnica de reconocimiento regulatorio utilizada en determinadas metodologías, pero no una categoría inmodificable ni una exigencia estructural permanente del régimen tarifario.

En quinto lugar, la afirmación según la cual vincular la remuneración de estas actividades a los costos operativos “desvirtúa” su naturaleza económica y contable no resulta suficiente, por sí sola, para acreditar una afectación de los principios regulatorios invocados. Una cosa es que determinadas actividades comerciales tengan relación con el número de suscriptores, como ocurre con la facturación conjunta; otra distinta es que el único mecanismo jurídicamente admisible para reconocerlas sea mantener un CCS autónomo. El estudio técnico identificó que las actividades de gestión comercial y administrativa deben reconocerse dentro de la metodología tarifaria, y concluyó que dicho reconocimiento puede hacerse como cargo fijo o como componente variable, esto es, como adición a los costos de las actividades del servicio mediante el factor de gastos administrativos (CRA, 2025, pp. 10 y 14), cuestión que no está ni cerca de ser novedosa, como se mencionó en el punto cuatro.

Esta Comisión de Regulación tampoco modifica con ello la naturaleza contable de los hechos económicos registrados por los prestadores ni las obligaciones de reporte, separación contable o trazabilidad que les resulten aplicables. La metodología tarifaria define una técnica de reconocimiento regulatorio de costos eficientes; no sustituye los marcos de reconocimiento, medición, presentación o revelación contable que correspondan a los prestadores, ni altera las competencias de las autoridades contables competentes. En consecuencia, la invocación genérica de una supuesta afectación a la “trazabilidad contable” no demuestra, en sí misma, que la propuesta tarifaria desconozca las obligaciones contables o de reporte existentes.

Así las cosas, no se advierte la contradicción metodológica planteada. Lo que existe es un proceso regulatorio en curso, sustentado en la publicación de un estudio técnico, la formulación de una alternativa regulatoria y el sometimiento de un proyecto a participación ciudadana, lo que no pueden entenderse como la adopción anticipada, inmodificable o cerrada de una metodología tarifaria. Precisamente, el procedimiento de participación ciudadana tiene por objeto someter a contraste técnico, jurídico y económico las alternativas propuestas, recibir observaciones de los agentes, valorarlas y, cuando corresponda, adelantar verificaciones adicionales, solicitar información complementaria y ajustar, complementar o precisar los análisis que soportan la decisión final.

Ahora bien, la persona prestadora también formula observaciones frente a la correspondencia entre los valores presentados en el documento de trabajo y los valores contenidos en algunos de los modelos compartidos por la Comisión. En particular, Área Limpia D.C. S.A.S. E.S.P. señala lo siguiente:

"(...) Sin embargo, los modelos compartidos que supuestamente soportan estos resultados presentan valores distintos, lo cual genera inconsistencias técnicas y jurídicas relevantes más allá de si son mayores o menores.

(...)

Como se observa, los valores de los modelos no coinciden con los reportados en el documento de trabajo. Adicionalmente:

- Se incluyen valores de 'mercado' que no corresponden a un segmento regulatorio definido, lo que puede inducir a confusión.

- En el modelo de CRT se presenta un valor distinto para este segmento frente a otros modelos.

- Se evidencian comentarios de actualización ("8 de julio de 2025" - celda B84 en la hoja 'CRT' del modelo de CRT) inconsistentes con el corte de información señalado (año 2023).

- En el modelo de barrido se utiliza un único valor de GA para todos los clústeres, sin justificación técnica (Celda D48 de la hoja 'Lista Parámetros' del modelo de ByL).

"Estas inconsistencias comprometen la solidez técnica del marco tarifario propuesto y generan inseguridad jurídica respecto de los resultados presentados.”

Frente a este grupo de observaciones, esta Comisión considera necesario diferenciar entre los aspectos de trazabilidad, presentación y armonización de los documentos y archivos de cálculo puestos en conocimiento de los interesados, y la validez técnica de la metodología propuesta. La existencia de diferencias formales entre determinados valores consignados en documentos de trabajo, estudios técnicos, proyectos y archivos de soporte no implica, por sí misma, que los precios techo hayan sido calculados sin fundamento, ni que la metodología carezca de sustento técnico o jurídico.

En efecto, en el estudio técnico de la actividad de comercialización se realizaron ejercicios que exhiben resultados del total del mercado, por segmentos, por servicios y por actividades prestadas, así como ejercicios con descuento de la porción asociada a facturación conjunta por usuario (CRA, 2025). En ese contexto, la referencia a un valor de “mercado” no debe entenderse como la creación de un segmento regulatorio adicional ni como un parámetro autónomo aplicable a los precios techo finales. Dicho valor corresponde a un ejercicio general de referencia sobre la totalidad de la muestra, sin segmentación. De hecho, el estudio técnico calculó un factor general de gastos administrativos de 19,50% y, posteriormente, presentó resultados diferenciados por segmento, encontrando un factor menor para GEA y factores superiores para los segmentos 3, 4 y 5, posteriormente llamados DGEA, los cuales fueron agrupados para efectos del análisis regulatorio (CRA, 2025). En consecuencia, la sola presencia de un valor de mercado en los archivos de soporte no acredita que dicho valor haya incidido en el cálculo final de los precios techo, ni que sustituya los factores efectivamente incorporados en los modelos de las actividades.

Ahora bien, esta Comisión reconoce que la coexistencia de valores provenientes de ejercicios metodológicos distintos puede generar lecturas equívocas si no se armonizan adecuadamente las versiones documentales y los archivos de cálculo. En particular, las diferencias advertidas entre algunos porcentajes presentados en el estudio técnico, el documento de trabajo, el proyecto de resolución y los modelos pueden obedecer a la actualización de información, a la consolidación progresiva de escenarios y a la falta de alineación plena entre referencias documentales durante la preparación de la propuesta. Esta situación corresponde a un aspecto de presentación y trazabilidad documental que debe ser precisado y corregido en la versión final, pero no permite concluir que los modelos de cálculo hayan omitido la incorporación de los costos comerciales y gastos administrativos o que los precios techo carezcan de validez técnica.

Esta precisión es relevante porque, en cualquier caso, los factores de gastos administrativos deben recalcularse al expedir la Resolución definitiva, con el fin de asegurar el uso de la información más actualizada y precisa (CRA, 2025). Así las cosas, esta Comisión acoge la necesidad de precisar y armonizar las referencias documentales para que el documento final, los anexos y los modelos de cálculo reflejen un único conjunto de parámetros aplicables, con plena trazabilidad del corte de información, fórmula utilizada y valores incorporados. Sin embargo, esa necesidad de armonización no equivale a aceptar que exista una inconsistencia metodológica sustancial ni que se configure inseguridad jurídica sobre la propuesta. La observación identifica un asunto que debe corregirse en la presentación de los soportes; no desvirtúa, por sí misma, el análisis técnico que sustenta la propuesta de entonces, de integración del reconocimiento de la gestión comercial y administrativa mediante el factor de GA.

Por otro lado, Área Limpia D.C. S.A.S. E.S.P. formula observaciones frente a la metodología de cálculo del factor de gestión comercial y administrativa, particularmente en relación con la información utilizada en el numerador y el denominador de la fórmula, la supuesta ausencia de costos de comercialización en los soportes remitidos por esta Comisión y la heterogeneidad de los registros contables de los prestadores. En concreto, Área Limpia D.C. S.A.S. E.S.P. señala:

“La Comisión propone la siguiente formulación:

(....)

Al respecto, la comisión atendió la solicitud de esta compañía a través del radicado CRA 20260300020311 del 27 de febrero de 2026, en el cual relacionó el cálculo del GA para los años 2020-2024. En este, anexa los soportes correspondientes, sin embargo, no se observan valores distintos a 0 en los campos asociados a los 'costos de comercialización'.

Únicamente se observan valores correspondientes a:

- Gastos administrativos

- Costos de producción

- Valor excluido

Respecto a este último, se evidencia que no incide en el resultado del cálculo, dado que los valores del factor GCGA de la 'Base' y 'Posdepuración' no presentan variaciones.

Se puede concluir que la propuesta de calcular todo lo relacionado a carga comercial y administrativa sigue sin cumplirlo debido a que las estructuras de costos utilizadas por la CRA para las compañías no tienen información de costos de comercialización, por lo cual estaría subvalorando el numerador, lo que resulta en un GA menor al que en realidad es.

En cuanto al denominador, este puede presentar problemas dado lo amplio de la cuenta, ya que se pueden incluir costos no eficientes o no reconocibles como provisiones, castigos, ineficiencias operativas o costos extraordinarios. Se pueden excluir de costos que sí deberían considerarse que pueden estar reclasificados contablemente fuera de la 7 de los estados contables o costos compartidos (overhead) mal distribuidos.

Se recuerda a la Comisión que hay una falta de homogeneidad entre prestadores en sus registros contables dadas las diferencias en políticas contables y/o diferencias en imputación de costos, generando mayores dudas al momento de unificar dos actividades en un solo resultado.

Frente a este planteamiento, esta Comisión considera necesario precisar, respecto a la respuesta dada mediante radicado CRA 20260300020311 del 27 de febrero de 2026, y otros similares, que la ausencia de valores independientes en los campos denominados “costos de comercialización” dentro de los soportes individualizados remitidos a los prestadores en respuesta a los oficios remitidos, no implica que las actividades comerciales hayan sido excluidas del cálculo del factor. Esa inferencia no se sigue de la metodología utilizada. Por el contrario, desconoce la hipótesis técnica que orientó el ejercicio: las actividades y costos asociados al CCS podían encontrarse incorporados dentro de los gastos administrativos reportados por los prestadores y, por tanto, resultaba metodológicamente procedente evaluar su reconocimiento mediante un factor de GA calculado a partir de la relación entre gastos administrativos y costos de producción.

Esta hipótesis no fue posterior ni ajena al documento de trabajo del proyecto de resolución. El estudio sobre la actividad de comercialización señaló expresamente que los resultados de las respuestas de los prestadores fueron contrastados con los gastos administrativos, ya que en este rubro se incluyen las actividades del CCS, y que ese era precisamente el eje para evaluar si convenía unir o mantener separados los costos de comercialización y la gestión administrativa (CRA, 2025, p. 2). En consecuencia, no era metodológicamente consistente construir una separación artificial entre gastos administrativos y costos de comercialización cuando el ejercicio regulatorio partía de verificar si las actividades asociadas al CCS estaban incorporadas en el rubro agregado de gastos administrativos.

En esa misma línea, se reitera lo desarrollado en el estudio técnico de la actividad de comercialización, donde se definió los gastos administrativos como erogaciones esenciales para la dirección y organización general de la empresa, no vinculadas a un área particular, transversales y fundamentales para su funcionamiento integral (CRA, 2025, p. 25).^[4] También precisó que, con los cambios derivados de los marcos técnicos contables, incluidos los relacionados con NIIF, la fórmula aplicada para determinar el peso de los gastos administrativos consiste en dividir dichos gastos sobre los costos de producción (CRA, 2025, p. 25). Por tanto, la fórmula propuesta no parte de excluir los costos comerciales, sino de reconocerlos dentro del rubro agregado de GA cuando estos se encuentran allí registrados conforme a la información financiera disponible.

Con esta reiteración, la discusión plantea distinguir dos planos que Área Limpia D.C. S.A.S. E.S.P. tiende a abordar de manera conjunta. Una cosa es la contabilidad que lleva cada prestador conforme a su marco técnico normativo, sus políticas contables, centros de costos, clases, grupos, cuentas, subcuentas, auxiliares, etc., que combina un sistema y modelo contable. Otra cosa distinta es la información que se reporta al SUI bajo las taxonomías, formularios, validaciones y niveles de agregación definidos para efectos sectoriales, que refiere a un sistema de información contable. Esta Comisión de Regulación no reconstruye, ni está llamada a reconstruir, la contabilidad analítica interna de cada empresa para convertirla en fórmula tarifaria. La regulación tarifaria debe apoyarse en fuentes homogéneas, comparables, verificables y disponibles para el conjunto de prestadores, cualidades que ofrece el aplicativo SUI.

Esta distinción es relevante porque el SUI es el sistema de información sectorial establecido en desarrollo del artículo 53 y Artículo nuevo de la Ley 142 de 1994, conforme al cual corresponde a la SSPD establecer los sistemas de información que deben organizar y mantener actualizados las empresas de servicios públicos, de manera que la información sea confiable. Además, en particular, la SSPD ha señalado que el formulario 310000 –Estado de Resultados Integral– se valida frente a formatos complementarios, entre ellos el FC01 –Gastos de servicios públicos–, de manera que existe una relación de validación entre los gastos reportados en el estado de resultados y los valores informados en el FC01 por servicio.

Por ello, la utilización del Formato Complementario FC01 como insumo para identificar y depurar los gastos administrativos y los costos asociados al servicio resulta pertinente. El estudio técnico de la CRA indica que el formato FC01 fue dispuesto por la SSPD para que las empresas prestadoras reporten un mayor detalle de los gastos de prestación de los servicios públicos, y que dicha información proviene de la base de datos del SUI, tópico financiero, a la cual esta Comisión accede mediante mecanismos de interoperabilidad. De allí que no sea admisible exigir, a partir de ese formato, una desagregación que la propia fuente homogénea de información no contiene en los mismos términos en que puede existir dentro de los sistemas contables internos de cada empresa.

En cuanto al denominador, debe precisarse que el uso de los costos de producción o costos reconocidos en resultados del FC01 no desconoce la lógica contable del hecho económico. Bajo la NIC 2, los costos de inventarios comprenden costos de adquisición, transformación y otros costos necesarios para darles su condición y ubicación, y dicha norma regula su posterior reconocimiento como gasto del periodo cuando corresponda y según su funcionalidad o naturaleza.^[5] En esa misma lógica, el Régimen de Contabilidad Pública de la Contaduría General de la Nación distingue entre la Clase 7, costos de transformación, que acumula los costos asociados a la transformación de bienes y prestación de servicios, y la Clase 6, costos de ventas, que contiene cuentas de resultado. En particular, los diferentes Catálogos Generales de Cuentas contemplan cuentas de costos de transformación asociadas al servicio de aseo y subcuentas de traslado de costos; y, en la Clase 6, define el costo de ventas de servicios como los costos incurridos por la prestación de servicios vendidos durante el periodo contable.^[6] Por tanto, para efectos del estado de resultados, el costo de ventas recoge los costos de producción o prestación efectivamente reconocidos en resultados durante el periodo, lo que permite emplearlo como magnitud contable del denominador sin desconocer la etapa previa de acumulación de costos conforme al marco contable aplicable.

Tampoco es correcto afirmar que esta Comisión de Regulación tomó un rubro contable en bruto, sin depuración. El documento de trabajo del proyecto de resolución y el estudio técnico asociado señalan que, para estimar la proporción de los gastos administrativos sobre los costos de producción, se identificaron gastos relacionados con litigios, demandas y donaciones, los cuales fueron deducidos por no tener relación con la prestación del servicio público de aseo (CRA, 2025, p. 26). Igualmente, ante la heterogeneidad de la muestra, se excluyeron datos en cero y se aplicó la técnica de caja de bigotes para depurar valores atípicos por año (CRA, 2025, p. 26). Así, la afirmación según la cual el denominador o el numerador podrían contener conceptos no eficientes o no reconocibles no puede formularse en abstracto, ignorando los procedimientos de depuración aplicados.

Adicionalmente, el estudio reconoció expresamente una limitación que Área Limpia presenta como si hubiera sido omitida por esta Comisión: los informes financieros consolidados no permiten contar con cuentas de detalle que indiquen cuánto ascendió el gasto específico por liquidación, facturación, campañas, actualización de catastro o atención al usuario (CRA, 2025, p. 26). Precisamente por esa razón, el documento explicó que lo disponible para cuantificar los gastos administrativos es la cuenta de gastos administrativos, en la cual se consolidan actividades transversales necesarias para garantizar la continuidad del servicio (CRA, 2025, p. 26). La heterogeneidad contable entre prestadores no invalida el ejercicio; fue uno de los elementos que justificó acudir a una fuente agregada, homogénea y depurable, en lugar de construir separaciones no verificables de manera uniforme para todo el mercado.

La propuesta regulatoria fue explícita en este punto. La formulación del GA propuesta considera dentro de los gastos administrativos lo correspondiente a catastro, facturación, campañas educativas, publicaciones, atención al usuario, cargue al SUI, estratificación, liquidación, facturación conjunta, personal administrativo y sistemas requeridos para la automatización de la prestación del servicio, entre otras actividades. En consecuencia, la conclusión según la cual el numerador estaría subvalorado porque los campos independientes de “costos de comercialización”, referidos en el archivo adjunto a la respuesta del radicado CRA, y que aparecen en cero o vacíos en el archivo remitido no es técnicamente procedente.^[7] Esa lectura confunde la ausencia de una desagregación separada con la exclusión material de las actividades comerciales. Adicionalmente, las solicitudes de información complementaria realizadas en el marco de la encuesta 2025 se orientaron precisamente a contrastar la forma en que los prestadores registran las actividades asociadas al CCS en el FC01, como ejercicio adicional de verificación y no como sustitución de la hipótesis metodológica inicial.

Finalmente, la comunicación de Área Limpia D.C. S.A.S. E.S.P. formula un conjunto de observaciones de naturaleza contable mediante las cuales sostiene que los costos asociados a la gestión comercial y administrativa no se concentran en un único rubro, sino que pueden estar registrados en distintas cuentas de los grupos 5 y 7, conforme al marco NIIF, al PUC aplicable y a las políticas contables de cada prestador.

A partir de esa premisa, Área Limpia D.C. S.A.S. E.S.P. propone una relación de rubros que, a su juicio, deberían integrar el numerador del factor GA. En particular, la solicitante afirma que limitar el cálculo del GA a cuentas clasificadas como “gastos administrativos” genera una subestimación estructural del costo real del servicio, que existen diferencias relevantes entre prestadores en la forma de clasificación e imputación contable, y que esta Comisión de Regulación debería depurar varias cuentas contables en lugar de tomar un solo rubro de forma automática. En esa medida, esta Comisión de Regulación procede a realizar las siguientes precisiones.

Una metodología tarifaria de carácter general no constituye una auditoría individual ni una reconstrucción de la contabilidad analítica de cada prestador. Su finalidad no es reproducir la estructura contable, los centros de costos, los criterios internos de imputación ni las políticas gerenciales de asignación de una empresa en particular, sino definir una regla regulatoria aplicable al conjunto del mercado, con base en información homogénea, comparable, depurable y verificable.

La observación de Área Limpia D.C. S.A.S. E.S.P. parte de una asimilación que no resulta técnicamente procedente entre contabilidad financiera, contabilidad de gestión, reporte sectorial y metodología tarifaria. Los marcos contables aplicables en Colombia, incluidos los derivados de la convergencia a estándares internacionales de información financiera^[8] y los marcos del Régimen de Contabilidad Pública en convergencia NIIF/NICSP^[9], establecen criterios de reconocimiento, medición, presentación y revelación de hechos económicos para la preparación de información financiera. Sin embargo, dichos marcos no convierten la contabilidad interna de cada empresa en referente general para fórmula tarifaria, ni eliminan las diferencias que pueden existir entre prestadores en materia de políticas contables, sistemas de información, centros de costos, niveles de desagregación y criterios de imputación interna.

Esa distinción es relevante porque los estados financieros de propósito general no tienen la misma finalidad que la contabilidad de gestión o de costos. Mientras la información financiera busca presentar razonablemente la situación financiera, el rendimiento financiero y los flujos de efectivo de una entidad, la contabilidad de gestión responde a necesidades internas de administración, control y toma de decisiones operativas.^[10] Por tanto, aun cuando un prestador pueda identificar internamente ciertos rubros mediante centros de costos, auxiliares o criterios propios de distribución, ello no significa que tales estructuras sean directamente trasladables a la metodología tarifaria, ni que puedan ser usadas como parámetro general para todos los prestadores.

La propia existencia de mecanismos de conciliación entre bases contables y otros fines normativos confirma esta diferencia. Por ejemplo, en materia fiscal, el ordenamiento exige conciliar las diferencias entre las bases contables y fiscales, justamente porque la información financiera no se traslada automáticamente, sin ajustes ni depuraciones, a otros propósitos regulatorios o legales^[11]. Lo mismo ocurre en materia tarifaria: el hecho de que un costo exista o pueda registrarse en una determinada cuenta no lo convierte, por sí solo, en costo eficiente, reconocible, atribuible al servicio, no duplicado y trasladable al usuario vía tarifa.

En ese contexto, la metodología tarifaria debe partir de fuentes sectoriales que permitan comparación y tratamiento uniforme entre prestadores. Para ello, el SUI constituye la fuente institucional mediante la cual se captura, organiza y valida información reportada por las empresas de servicios públicos, de conformidad con las competencias asignadas a la SSPD para establecer sistemas uniformes de información y contabilidad (Ley 142 de 1994, art. 53, art. nuevo). Esta información no reproduce necesariamente la contabilidad analítica interna de cada prestador, sino que opera mediante formularios, formatos complementarios, taxonomías y validaciones diseñadas para fines sectoriales de inspección, vigilancia, control, regulación y análisis.

Por ello, no resulta procedente exigir que el cálculo del GA reproduzca la estructura particular de cuentas, grupos, subcuentas o centros de costos propuesta por Área Limpia D.C. S.A.S. E.S.P. Esta Comisión de Regulación puede valorar información empresarial, pero no queda subordinada a la taxonomía contable, al sistema ERP, al criterio interno de reparto o a la estructura corporativa de un prestador específico.

En consecuencia, el análisis tarifario no se agota en verificar dónde registra una empresa determinado rubro. La pregunta regulatoria relevante es si existe una fuente homogénea que permita reconocer costos eficientes, pertinentes, atribuibles al servicio, no duplicados y comparables para el conjunto del mercado. Bajo esa lógica, el uso de información financiera reportada al SUI y depurada por esta Comisión no desconoce la contabilidad de los prestadores; la transforma en un insumo regulatorio compatible con una metodología general. Esa es precisamente la diferencia entre información contable empresarial y reconocimiento tarifario.

Finalmente, debe precisarse que buena parte de la observación de Área Limpia D.C. S.A.S. E.S.P. confunde niveles distintos de análisis contable. No es lo mismo el sistema contable, entendido como el conjunto de variables institucionales, regulatorias, profesionales, económicas y técnicas que condicionan la contabilidad; el modelo contable, como configuración de criterios de reconocimiento, medición y revelación; y los sistemas de información contables empresariales, incluidos los regulatorios-sectoriales, que corresponden a los arreglos concretos mediante los cuales cada organización produce información para usuarios y fines diferenciados. La literatura contable ha señalado que estos niveles no son equivalentes y que, incluso al interior de una misma empresa, pueden existir diversos sistemas de información con propósitos distintos, como la contabilidad financiera, la contabilidad de gestión, los sistemas de costos, la información tributaria o los reportes regulatorios.^[12]

Esa distinción trasciende lo académico, ya que tiene consecuencias directas para el análisis tarifario. La contabilidad financiera de propósito general no equivale a la contabilidad de gestión de cada prestador, ni esta equivale al reporte sectorial al SUI, ni este último equivale automáticamente a una fórmula tarifaria. Cada plano cumple una función distinta, responde a usuarios distintos y utiliza niveles de agregación, validación y depuración distintos. Por ello, no resulta técnicamente admisible pretender que la CRA adopte como metodología general la estructura interna de cuentas, centros de costos o criterios de imputación de un prestador específico. La regulación tarifaria se construye transformando información sectorial comparable en parámetros regulatorios aplicables al conjunto del mercado.

Así, la enumeración de rubros contables propuesta por Área Limpia D.C. S.A.S. E.S.P. no demuestra, por sí misma, subestimación del GA, exclusión de costos comerciales ni inconsistencia metodológica. A lo sumo, evidencia que los prestadores pueden registrar, agrupar o gestionar internamente ciertos costos de maneras distintas. En ese sentido, la heterogeneidad natural en la contabilidad de las empresas prestadoras no invalida el uso de una fuente homogénea.

En conclusión y en los términos expuestos, esta Comisión considera atendidas las observaciones formuladas por Área Limpia D.C. S.A.S. E.S.P. en relación con la propuesta de integración del CCS dentro del FGCGA, así como frente a los cuestionamientos metodológicos, contables y de trazabilidad planteados en su comunicación, por lo cual, se resuelve su petición en los términos del artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015, y sin perjuicio de las competencias del Comité de expertos y de la Comisión de Regulación, establecidas en el Decreto 1077 de 2015.

En atención a todo lo anteriormente expuesto y debido a que sus peticiones están relacionadas con un proyecto de resolución y no a un acto administrativo vigente, es importante aclarar que no es posible que este esté incidiendo directamente en la suficiencia financiera y la sostenibilidad del servicio público, como se indica, toda vez que no produce ningún efecto jurídico. Para finalizar, se reitera que esta Comisión de Regulación brindó las garantías, los espacios, canales y tiempo reglamentado para la presentación de observaciones, sugerencias y/o reparos, en el marco de la participación ciudadana; aun así, este comunicado se presenta de forma extemporánea respecto del proceso surtido.

De igual modo, se reitera que las observaciones presentadas por los agentes fueron recibidas, analizadas y valoradas dentro del marco del proceso de participación ciudadana del proyecto de resolución “Por la cual se subroga el Título 2, Parte 3, Libro 5 de la Resolución CRA 943 de 2021, relacionado con la metodología tarifaria a la que deben someterse las personas prestadoras del servicio público de aseo que atiendan municipios y/o distritos de más de 5.000 suscriptores en áreas urbanas, y se dictan otras disposiciones”, el cual culminó de manera satisfactoria el pasado 25 de noviembre de 2025.

En atención al carácter democrático, técnico y participativo de dicho proceso, las precisiones contenidas en esta respuesta no constituyen una decisión regulatoria definitiva, ni sustituyen la motivación del acto administrativo que eventualmente adopte la CRA. Los estudios, insumos técnicos, modelos de cálculo y resultados asociados al proyecto pueden ser objeto de revisión, ajuste o precisión como consecuencia del análisis integral de los comentarios, propuestas e información recibida durante la participación ciudadana, conforme a las competencias legales y regulatorias de esta Comisión.

Por tanto, las afirmaciones, parámetros o ejercicios técnicos discutidos en el marco de esta respuesta deben entenderse dentro del estado del proceso regulatorio y no como decisiones en firme, derechos adquiridos, reconocimientos particulares o compromisos regulatorios individuales frente a un prestador determinado. La definición de la metodología tarifaria corresponde exclusivamente a la Comisión, en ejercicio de sus competencias, con fundamento en criterios de eficiencia económica, suficiencia financiera, neutralidad, solidaridad, redistribución, simplicidad, transparencia y comparabilidad sectorial.

Finalmente, se precisa que esta respuesta se emite en atención al derecho de petición presentado, sin perjuicio de las decisiones que adopte el cuerpo colegiado de la CRA dentro del trámite regulatorio correspondiente.

Cordialmente,

JULIO CÉSAR GARCÍA LOPEZ

Sudirector de Regulación (E)

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

2. Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico. (2025). Actividad de comercialización y gastos administrativos. Estudios de revisión de las fórmulas tarifarias del servicio público de aseo en municipios y/o distritos con más de 5.000 suscriptores en área urbana. Bogotá, D.C. Disponible en: https://www.cra.gov.co/estudio- comercializacion-gastos-administrativos

3. Ley 142 de 1994, art. 73. "Salvo cuando esta Ley diga lo contrario en forma explícita, no se requiere autorización previa de las comisiones para adelantar ninguna actividad o contrato relacionado con los servicios públicos; ni el envío rutinario de información. Pero las comisiones, tendrán facultad selectiva de pedir información amplia, exacta, veraz y oportuna a quienes prestan los servicios públicos a los que esta Ley se refiere, inclusive si sus tarifas no están sometidas a regulación. Quienes no la proporcionen, estarán sujetos a todas las sanciones que contempla el artículo 81 de la presente Ley. En todo caso, las comisiones podrán imponer por sí mismas las sanciones del caso, cuando no se atiendan en forma adecuada sus solicitudes de información.”

4. Definición que coincide en su fondo con la definición de gastos del marco conceptual de las NIIF (Decreto 2270 de 2019): “Disminuciones en los activos o incrementos en los pasivos que dan lugar a disminuciones en el patrimonio, distintos de los relacionados con distribuciones de los tenedores de derechos sobre el patrimonio.” Y de gastos del Régimen de Contabilidad Pública (Resoluciones CGN 414 y 533 de 2015): “Los gastos son los decrementos en los beneficios económicos producidos a lo largo del periodo contable, bien en forma de salidas o disminuciones del valor de los activos, o bien por la generación o aumento del valor de los pasivos, que dan como resultado decrementos en el valor del patrimonio y no están asociados con la adquisición o producción de bienes y la prestación de servicios, vendidos, ni con la distribución de utilidades o excedentes a los propietarios del patrimonio.”

5. International Accounting Standards Board. (2021). Norma Internacional de Contabilidad 2: Inventarios. En Normas NIIF emitidas a 2021. Londres: IFRS Foundation.

6. Contaduría General de la Nación. (2025). Catálogo General de Cuentas del Marco Normativo para Empresas que no Cotizan en el Mercado de Valores, y que no Captan ni Administran Ahorro del Público (actualizado con las Resoluciones 334 y 343 de 2025). Bogotá, D.C.

7. La columna denominada “costos de comercialización” incluida en el archivo Excel anexo a la respuesta al radicado CRA fue incorporada únicamente para atender de manera directa la estructura de información solicitada por Área Limpia D.C. S.A.S. E.S.P., en la cual se pidió diferenciar dicho concepto. Su inclusión en el archivo no implica que, dentro de la metodología de cálculo aplicada por esta Comisión, los costos asociados a las actividades de comercialización hubieran sido tratados como una variable independiente o separada del rubro de gastos administrativos, en coherencia con la hipótesis planteada.

8. Presidencia de la República de Colombia. (2015). Decreto 2420 de 2015. "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario de las Normas de Contabilidad, de Información Financiera y de Aseguramiento de la Información y se dictan otras disposiciones".

9. Resoluciones CGN 414 y 533 de 2015.

10. Rincón Soto, C. A., & Gómez Villegas, M. (2024). Utility companies accounting: Advancements in the literature. Revista Criterio Libre, 22(41), 2.

11. Presidencia de la República de Colombia. (2017). Decreto 1998 de 2017. “Por el cual se sustituye la Parte 7 del Libro 1 del Decreto 1625 de 2016, Único Reglamentario en Materia Tributaria, para reglamentar la Conciliación Fiscal de que trata el artículo 772-1 del Estatuto Tributario.”

12. Gómez Villegas, M. (2007). Comprendiendo las relaciones entre los sistemas contables, los modelos contables y los sistemas de información contables empresariales. Revista Internacional Legis de Contabilidad & Auditoría, (32), 83-114.