CONCEPTO 20260300096311 DE 2026

(junio 28)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

-CRA-

Bogotá, D.C.,

Señor

XXXXXX

Asunto: Radicado CRA 2026-321-007402-2 del 28 de mayo de 2026.

Respetado señor XXXXXX,

Reciba un cordial saludo de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA). Previo a atender su solicitud, le informamos que, de acuerdo con el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo^[1], los conceptos emitidos por esta Comisión de Regulación son orientaciones de carácter general. Al no tener por objeto resolver situaciones particulares o problemas específicos, esta respuesta se ofrece de manera orientativa y no tiene carácter obligatorio ni vinculante. Adicionalmente, la presente respuesta se emite sin perjuicio de lo que, sobre el particular, consideren otras entidades en el ámbito de sus respectivas competencias.

1. CONSIDERACIONES GENERALES

Sea lo primero indicar que, conforme a los artículos 333 ^[2] y 365 ^[3] de la Constitución Política de Colombia, el país garantiza la libre competencia para la prestación de los servicios públicos domiciliarios. En consonancia con estos principios constitucionales, el artículo 10 de la Ley 142 de 1994, establece el derecho de toda persona a organizar y operar empresas dedicadas a la prestación de servicios públicos, dentro de los límites legales y constitucionales.

Adicionalmente, el numeral 9.2 del artículo 9 de la Ley 142 de 1994 reconoce a los usuarios el derecho a la libre elección del prestador del servicio, cuando exista competencia entre ellos. Asimismo, el artículo 2 de la misma Ley establece que la intervención del Estado en los servicios públicos tiene como fines, entre otros, garantizar la calidad del servicio, la ampliación permanente de su cobertura y la prestación continua e ininterrumpida. Los artículos 2.3.2.2.1.2, 2.3.2.2.1.3 y 2.3.2.2.1.4 del Decreto 1077 de 2015 establecen que la prestación del servicio público de aseo y sus actividades complementarias deberán desarrollarse conforme a los criterios de calidad, continuidad y eficiencia.

En este contexto, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio - MVCT, mediante el Decreto 1077 de 2015^[4], sentó las bases reglamentarias respecto de la operación de la actividad de aprovechamiento al definirla como una actividad del servicio público de aseo (art. 2.3.2.2.2.1.13.) y desarrollando en el capítulo V el esquema operativo para la prestación.

Así, la actividad de aprovechamiento se constituye como una de las actividades complementarias del servicio público domiciliario de aseo que se rige por la Ley 142 de 1994, la reglamentación expedida por el Gobierno Nacional, la regulación emitida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), así como lo actos administrativos a cargo de las autoridades con injerencia en la materia, normas que hacen parte del régimen de los servicios públicos domiciliarios.

Bajo este contexto, es preciso indicar que, el MVCT, expidió el Decreto 1381 del 14 de noviembre de 2024^[5], que modificó el Decreto 1077 de 2015 en lo referente al esquema operativo de la actividad de aprovechamiento y el régimen de regularización de las organizaciones recicladoras de oficio (ORO) y las define como aquellas organizaciones constituidas en su totalidad por recicladores de oficio, que se registren ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) y cuyo objeto social incluye la actividad de aprovechamiento y que operan una estación de clasificación y aprovechamiento - ECA como parte de la integralidad en la prestación.

Asimismo, en el artículo 2.3.2.5.1.1 del Decreto 1077 de 2015, se dispuso que la prestación de la actividad de aprovechamiento será de exclusividad de las ORO por un término de quince (15) años, contados a partir de la entrada en vigencia del Decreto 1381 citado, en atención a que esta medida constituye una acción afirmativa a esta población reconocida por la Corte Constitucional como sujeto de especial protección constitucional.

No obstante, dicha regla contempla una excepción para aquellas personas prestadoras del servicio público, distintas de las organizaciones mencionadas, que, a la fecha de entrada en vigencia del citado decreto, ya venían desarrollando la actividad de aprovechamiento. En estos casos, dichas prestadoras podrán continuar ejerciendo la actividad dentro del área de prestación registrada en el Registro Único de Prestadores de Servicios Públicos - RUPS, sin perjuicio del derecho de los recicladores de oficio a acceder a los residuos aprovechables, previo proceso de concertación entre ese tipo de prestadores y las ORO, conforme a lo dispuesto en el artículo 2.3.2.5.6.3 de la norma mencionada.

En segundo lugar, la expresión "ruta propia" no corresponde a una categoría definida en la normativa vigente del servicio público de aseo. La organización y definición de las rutas de recolección y transporte selectivo hacen parte de la gestión operativa de cada persona prestadora, conforme al artículo 2.3.2.2.2.3.34 del Decreto 1077 de 2015, que establece que las personas prestadoras deberán definir las macrorrutas y microrutas necesarias para la prestación del servicio, atendiendo a criterios de eficiencia en la asignación de recursos físicos y humanos.

En tercer lugar, corresponde a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios –SSPD–, en ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control previstas en el artículo 79 de la Ley 142 de 1994, verificar el cumplimiento de las obligaciones aplicables a las personas prestadoras, pronunciarse sobre situaciones particulares y atender las reclamaciones de los usuarios. Por tanto, las respuestas emitidas se enmarcan en el marco normativo y regulatorio de competencia de esta Comisión.

“1. ¿Puede un prestador de aprovechamiento (organización de recicladores) negarse a prestar el servicio a un usuario bajo el argumento de no tener reciclador de oficio en la cuadra donde se encuentra el predio?”

Como se mencionó anteriormente, las organizaciones de recicladores de oficio se encuentran inmersas en un régimen de regularización establecido en cinco años y cinco fases, es decir, deben cumplir de manera progresiva con las obligaciones administrativas, comerciales, financieras y técnicas requeridas por la normatividad en un plazo específico, de conformidad con lo establecido en el artículo 2.3.2.5.3.5 del Decreto 1077 de 2015. A la fecha, deben dar cumplimiento a los requisitos de las fases 01 y 02, en las que cada organización debe definir su área de prestación y las microrutas de recolección y de aprovechamiento.

Hechas las anteriores precisiones normativas, para atender su pregunta, la prestación de la actividad de aprovechamiento no implica la existencia de un reciclador de oficio específico en cada cuadra o sector, sino la obligación de la persona prestadora de asegurar la atención de los usuarios ubicados dentro de su área de prestación, mediante las microrutas y esquemas operativos que determine, conforme a los criterios de continuidad, calidad y eficiencia previstos en la Ley 142 de 1994 y el Decreto 1077 de 2015.

2. ¿Existe alguna norma vigente en la normativa del servicio público de aseo que impida a una organización de recicladores establecer su “ruta propia”, entendida como una ruta realizada con un vehículo propio o alquilado por la asociación y con operarios vinculados laboralmente a la asociación, para atender a usuarios o suscriptores donde no tenga recicladores de oficio?”

Para atender a su pregunta, conviene evocar las definiciones establecidas en el Decreto 1077 de 2015:

“ARTÍCULO 2.3.2.1.1. Definiciones: Adóptense las siguientes definiciones:

26. Macrorruta Es la división geográfica de una ciudad, zona o área de prestación del servicio para la distribución de los recursos y equipos a fin de optimizar la actividad de recolección de residuos, barrido y limpieza de vías y áreas públicas y/o corte de césped y poda de árboles ubicados en las vías y áreas públicas.

27. Microrruta Es la descripción detallada a nivel de las calles y manzanas del trayecto de un vehículo o cuadrilla, para la prestación del servicio público de recolección de residuos; de barrido y limpieza de vías y áreas públicas; y/o corte de césped y poda de árboles ubicados en las vías y áreas públicas, dentro de una frecuencia predeterminada. ” (Sic)

De lo anterior, conforme a lo dispuesto en los artículos 2.3.2.2.2.3.30 y 2.3.2.2.2.3.32 del citado Decreto, deben ser establecidas por las personas prestadoras del servicio público de aseo, quienes, para el efecto, deberán tener en cuenta las necesidades del servicio y las normas de tránsito, atendiendo a la eficiencia en la asignación de recursos físicos y humanos.

Se reitera la obligación de la persona prestadora de asegurar la atención de los usuarios ubicados en su área de prestación, mediante las microrutas y los esquemas operativos que determine, conforme a los criterios de continuidad, calidad y eficiencia previstos en la Ley 142 de 1994 y el Decreto 1077 de 2015.

Con fundamento en las disposiciones anteriormente señaladas, esta Comisión no identifica una disposición legal o regulatoria vigente que establezca una prohibición expresa para que las organizaciones de recicladores de oficio, en su condición de personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento, implementen los esquemas operativos que consideren necesarios para garantizar la prestación del servicio, incluyendo la utilización de vehículos propios o alquilados y personal vinculado a la organización, siempre que dichas actividades se desarrollen en cumplimiento de la normativa vigente y de las condiciones técnicas, operativas y de calidad aplicables.

Finalmente, es importante que se remita a lo indicado en la respuesta a la primera pregunta, en relación con las fases de regularización de las ORO y el cumplimiento de las obligaciones de manera progresiva.

Asimismo, se precisa que la expresión “ruta propia” no corresponde a una categoría definida por la regulación vigente del servicio público de aseo, razón por la cual la organización y definición de las rutas de recolección y transporte selectivo hace parte de la gestión operativa de cada persona prestadora, sin perjuicio de las funciones de inspección, vigilancia y control atribuidas a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, de conformidad con el artículo 79 de la Ley 142 de 1994.

“3. En el caso de existir indicarla y explicar el alcance de esta para esta situación específica”.

Como se indicó en las respuestas a la primera y segunda pregunta, las ORO se encuentran inmersas en un régimen de regularización y, a la fecha, deben dar cumplimiento a los requisitos de las fases 1 y 2, donde cada organización debe definir su área de prestación y las microrutas de recolección de aprovechamiento.

Ahora bien, conforme la normativa que se ha citado en este escrito, esta Comisión no identifica una disposición legal o regulatoria vigente que establezca una prohibición expresa respecto de los esquemas operativos que puede implementar una persona prestadora de la actividad de aprovechamiento siempre que se cumpla con la integralidad en la prestación de conformidad con lo señalado en el artículo 2.3.2.5.2.6 del Decreto 1077 de 2015, que comprende las actividades de recuperación, recolección selectiva, clasificación y almacenamiento, transporte y la clasificación y pesaje de los residuos sólidos ordinarios aprovechables en la Estación de Clasificación y Aprovechamiento (ECA).

Finalmente, se precisa que la verificación del cumplimiento de las obligaciones derivadas de la prestación del servicio y la evaluación de situaciones particulares corresponden a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control previstas en el artículo 79 de la Ley 142 de 1994.

“4. En caso de existir ¿explicar cuál es el fundamento y por qué un prestador de aprovechamiento diferente a organización de recicladores puede hacerlo y una organización de recicladores no?”

Al respecto, esta Comisión precisa que, revisadas las disposiciones del Decreto 1077 de 2015, incluidas las modificaciones introducidas por el Decreto 1381 de 2024, se establece un conjunto de criterios diferenciales aplicables a las Organizaciones de Recicladores de Oficio (ORO), en reconocimiento de su condición de sujetos de especial protección constitucional y como medida de acción afirmativa en la actividad de aprovechamiento. En este sentido, se dispone, en primer lugar, la exclusividad temporal de la actividad de aprovechamiento a favor de las ORO, por un término de quince (15) años, así como la exclusividad en la recuperación de residuos sólidos ordinarios aprovechables, garantizando su acceso cierto y seguro al material y su permanencia en la actividad.

Asimismo, se establece un régimen de regularización progresivo, que permite a las ORO cumplir de manera gradual con las exigencias operativas, técnicas, administrativas y financieras, así como con condiciones de operación flexibles, tales como el uso de vehículos de tracción humana o asistida, en contraste con las demás personas prestadoras, a quienes se les exige el cumplimiento pleno e inmediato de la normativa.

Finalmente, se precisa que las personas prestadoras distintas de las ORO no son beneficiarias de estos criterios diferenciales, debiendo operar bajo las condiciones generales del régimen de servicios públicos y, en todo caso, garantizar el acceso a los residuos aprovechables por dichas organizaciones. En consecuencia, los criterios diferenciales contemplados en el Decreto 1381 de 2024 se materializan en un trato regulatorio, operativo y económico preferente para las ORO, orientado a su fortalecimiento, inclusión y formalización en el servicio público de aseo.

5. ¿En caso de no existir, el prestador de aprovechamiento debe actualizar su programa de prestación, micro rutas, CCU, programa de control y supervisión que permita realizar esta “ruta propia” para atender a los usuarios que así lo demanden?”

Corresponde a cada persona prestadora definir y mantener la coherencia entre sus condiciones operativas, las macrorutas y microrutas de prestación y los demás instrumentos exigidos por la normatividad vigente, de acuerdo con la forma en que desarrolla la actividad de aprovechamiento y con observancia de los principios de eficiencia, continuidad y calidad del servicio.

En particular, el artículo 2.3.2.2.2.3.34 del Decreto 1077 de 2015 establece que las personas prestadoras deberán definir las macrorrutas y microrrutas necesarias para la prestación del servicio, atendiendo criterios de eficiencia. El artículo 2.3.2.2.2.3.35 ibídem dispone que dichas rutas y horarios deberán ser informados a los usuarios y cumplidos por las personas prestadoras. El Contrato de Condiciones Uniformes – CCU– deberá reflejar las condiciones bajo las cuales se presta el servicio a los usuarios, de conformidad con el artículo 2.3.2.2.4.1.81 del mismo decreto y la Resolución CRA 943 de 2021.

En consecuencia, si el prestador modifica o amplía sus esquemas operativos, deberá actualizar los instrumentos correspondientes para garantizar la coherencia entre su operación y los documentos exigidos por la regulación.

“6. ¿Para la CRA, la metodología y la regulación vigente, la “ruta propia” del prestador de aprovechamiento es una ruta más como la que realizan los recicladores de oficio asociados al prestador, con un origen y un destino final establecido en su esquema operativo?”

Es importante mencionar que la expresión "ruta propia" no corresponde a una categoría definida en la regulación vigente del servicio público de aseo. La regulación no distingue las rutas de recolección selectiva según la naturaleza del vehículo utilizado ni el vínculo existente entre el prestador y las personas que ejecutan la actividad.

Desde la perspectiva regulatoria, las macrorutas y microrutas forman parte del esquema operativo definido por la persona prestadora y deben responder a criterios de eficiencia, continuidad y calidad en la prestación del servicio. Por consiguiente, cualquier ruta que haga parte del esquema operativo de la persona prestadora, que cuenta con un origen y destino definidos y se desarrolle conforme a las disposiciones legales y regulatorias aplicables, constituye una actividad asociada a la prestación del servicio público de aseo en la actividad de aprovechamiento, sin que la regulación vigente establezca una clasificación especial.

“7. ¿Puede el prestador de aprovechamiento, con criterio de eficiencia operativa y suficiencia económica, apoyarse en “rutas propias” para apoyar el transporte de materiales que recoja el reciclador de oficio con su vehículo de tracción humana en puntos alejados de la ECA?”

La regulación vigente no establece una prohibición expresa respecto de la utilización de esquemas operativos que permitan articular las diferentes etapas de la actividad de aprovechamiento, siempre que estos formen parte del esquema operativo definido por la persona prestadora y se desarrollen conforme a las disposiciones legales y regulatorias aplicables.

La actividad de aprovechamiento definida en el artículo 2.3.2.1.1 del Decreto 1077 de 2015 comprende, entre otras, la recolección y el transporte selectivo de residuos aprovechables hasta la estación de clasificación y aprovechamiento. En consecuencia, corresponde a cada persona prestadora definir la forma en que organiza operativamente la prestación del servicio, atendiendo a criterios de eficiencia en la asignación de recursos físicos y humanos y garantizando la continuidad y la calidad del servicio.

“8. ¿Puede el prestador de aprovechamiento, con criterio de eficiencia operativa, suficiencia económica y costos eficientes, implementar “rutas propias” para atender nuevos usuarios del mercado?”

Esta Comisión no identifica, dentro del marco tarifario vigente contenido en la Resolución CRA 720 de 2015, compilada en la Resolución CRA 943 de 2021, ni en las disposiciones del Decreto 1077 de 2015, una prohibición expresa para que las personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento implementen esquemas operativos para la atención de nuevos usuarios, siempre que estos hagan parte del esquema de prestación definido por la persona prestadora y se desarrollen conforme a las disposiciones legales y regulatorias aplicables.

En consecuencia, corresponde a cada persona prestadora definir la forma en que organiza operativamente la prestación del servicio de aprovechamiento y las condiciones para atender a sus usuarios, de conformidad con las disposiciones previstas en la Ley 142 de 1994, el Decreto 1077 de 2015 y las demás normas que los modifiquen, adicionen o sustituyan.

“9. ¿Qué garantía tengo como usuario de recibir el servicio de aprovechamiento por un prestador si no tienen recicladores de oficio en mi cuadra, si el servicio de aseo debe ser de calidad, continuo y universal?”

La regulación vigente no exige que exista un reciclador de oficio en una cuadra determinada como condición para que un usuario acceda al servicio de aprovechamiento. La garantía del usuario se materializa mediante las obligaciones que la normativa impone al prestador: atender a todos los usuarios ubicados en su área de prestación del servicio, organizar el esquema operativo necesario para ello y garantizar las condiciones de calidad y continuidad previstas en la normativa vigente. En este sentido, la libre elección del prestador, el área de prestación del servicio y las rutas de recolección selectiva son los instrumentos regulatorios que articulan el derecho del usuario con la obligación del prestador, sin que sea necesaria la presencia de un reciclador de oficio específico en cada cuadra o sector.

Para concluir, se reitera que, la regulación vigente del servicio público de aseo no establece una prohibición expresa para que las organizaciones de recicladores de oficio, en su condición de personas prestadoras de la actividad de aprovechamiento, implementen esquemas operativos que incluyan el uso de vehículos propios o alquilados, personal vinculado a la organización y rutas de recolección definidas por ellas mismas, siempre que dichos esquemas se desarrollen conforme a las condiciones técnicas, operativas y de calidad aplicables.

Asimismo, la regulación sí establece diferencias en cuanto a los esquemas operativos permitidos debido a que las organizaciones de recicladores de oficio cuentan con criterios diferenciales. A excepción del régimen de regularización para las Organizaciones de Recicladores de Oficio, todos los demás prestadores de la actividad de aprovechamiento están sujetos a los mismos principios de eficiencia, calidad y continuidad, y gozan de los mismos derechos para definir su organización operativa dentro del marco normativo vigente.

Asimismo, es pertinente aclarar que cada persona prestadora tiene la obligación de garantizar la atención de los usuarios ubicados en su área de prestación del servicio, mediante las rutas y esquemas operativos que determine, y debe mantener la coherencia entre su operación y los instrumentos exigidos: programa de prestación del servicio, microrrutas y Contrato de Condiciones Uniformes.

En caso de requerir información adicional y/o asesoría en materia tarifaria, puede enviar una solicitud formal para organizar una mesa de trabajo, la cual será atendida de manera virtual por uno de nuestros asesores, quien brindará el acompañamiento correspondiente, adicionalmente le invitamos a comunicarse al teléfono en Bogotá (601) 487 38 20 o a la línea gratuita nacional 01 8000 517 565.

Cordialmente,

JULIO CÉSAR GARCÍA LÓPEZ

Subdirector de Regulación (E)

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>

1. Ley 1437 de 2011

2. Artículo 333. La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley.

La libre competencia económica es un derecho de todos que supone responsabilidades.

La empresa, como base del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones. El Estado fortalecerá las organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo empresarial.

El Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional.

La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.

3. Artículo 365. Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.

Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios. Si por razones de soberanía o de interés social, el Estado, mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra cámara, por iniciativa del Gobierno decide reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos, deberán indemnizar previa y plenamente a las personas que en virtud de dicha ley, queden privadas del ejercicio de una actividad lícita.

4. "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio."

5. "Por el cual se modifica el Capítulo 5, del Título 2, de la Parte 3, del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio, Decreto 1077 del 26 de mayo de 2015 y se dictan otras disposiciones"